Các cấu trúc chính trị

Nguồn: Kenneth N. Waltz (1979). “Political Structures” (Chapter 5) in K. N. Waltz, Theory of International Politics (Reading, Mass.: Addison-Wesley Pub. Co.), pp. 79-101.
Biên dịch và Hiệu đính: Nguyễn Hoàng Như Thanh

Chúng ta đã thấy trong Chương 2, 3 và 4 là sự kiện chính trị quốc tế không thể giải thích theo cách giản lược. Chúng ta đã thấy trong Chương 3 rằng ngay cả lối tiếp cận hệ thống đã được thừa nhận vẫn nhầm lẫn giữa nguyên nhân cấp đơn vị với nguyên nhân cấp hệ thống. Sau khi xem xét các lý thuyết theo mô hình hệ thống phổ quát, chúng ta đi đến kết luận rằng mô hình này không đủ tương thích hoàn toàn với chính trị quốc tế để có thể trở nên hữu dụng và rằng cần phải nghiên cứu chính trị quốc tế bằng một dạng lý thuyết hệ thống khác. Để thành công, lý thuyết đó phải chỉ ra được cách mô tả chính trị quốc tế như một lĩnh vực tách bạch với kinh tế, xã hội và bất kỳ lĩnh vực quốc tế nào có thể tưởng tượng được.
Để phân biệt hệ thống chính trị quốc tế với các hệ thống khác, để phân biệt các động lực tầm hệ thống với các động lực cấp đơn vị, ta cần chỉ ra được cấu trúc chính trị được hình thành như thế nào và tác động của nó lên các đơn vị cũng như của các đơn vị lên cấu trúc ra sao. Làm thế nào để mô tả chính trị quốc tế như một hệ thống riêng rẽ? Cái gì xen giữa đơn vị và kết quả của hành vi và tương tác giữa chúng? Để trả lời các câu hỏi trên, chương này đầu tiên sẽ xem xét khái niệm cấu trúc xã hội, sau đó sẽ định nghĩa khái niệm cấu trúc theo cách thích hợp với chính trị quốc gia và quốc tế.
I.
Một hệ thống bao gồm cấu trúc và các đơn vị tương tác. Cấu trúc là bộ phận chủ đạo tạo nên chỉnh thể hệ thống. Vấn đề là phải xây dựng một định nghĩa cấu trúc không phụ thuộc vào đặc tính và sự tương tác của đơn vị, điều mà các nhà lý thuyết hệ thống xét ở Chương 3 không giải quyết được. Định nghĩa cấu trúc phải gác sang một bên hoặc phải được khái quát hóa từ các đặc trưng của đơn vị, hành vi và tương tác giữa chúng.
Tại sao phải bỏ qua những thứ rõ ràng là quan trọng như vậy? Phải làm như vậy để có thể phân biệt các biến số cấp độ đơn vị với những biến số cấp hệ thống. Vấn đề là phải làm sao phát triển các khái niệm lý thuyết hữu ích để thay cho các thuật ngữ hệ thống mơ hồ, hay thay đổi và được sử dụng một cách chủ quan – ví dụ như môi trường, hoàn cảnh, bối cảnh và tình huống (environment, situation, context, milieu). Cấu trúc sẽ là một khái niệm hữu ích nếu nó cung cấp được nội hàm rõ ràng và cụ thể cho các thuật ngữ mơ hồ trên.
Ta đã biết cần phải bỏ qua cái gì trong định nghĩa về cấu trúc để định nghĩa đó hữu dụng về mặt lý thuyết. Khái quát hóa từ các đặc tính quốc gia có nghĩa là bỏ sang một bên câu hỏi về lãnh đạo chính trị, thiết chế kinh tế – xã hội, ý thức hệ của quốc gia. Khái quát hóa từ mối quan hệ có nghĩa là bỏ sang một bên câu hỏi về tương tác văn hóa, kinh tế, chính trị và quân sự giữa các nước. Xác định cái gì phải bỏ ra không nói lên được cái gì phải thêm vào. Điều này khá quan trọng bởi vì yêu cầu bỏ qua đặc tính đơn vị và tương tác giữa các đơn vị thường bị vi phạm và không được tuân thủ. Nhưng nếu bỏ qua đặc tính và tương tác thì còn lại gì? Có thể trả lời bằng cách suy xét ý nghĩa kép của từ “quan hệ”. Như S. F. Nadel đã chỉ ra, ngôn ngữ thường ngày đã che mờ sự phân biệt vốn quan trọng về lý thuyết. “Quan hệ” được dùng để chỉ cả tương tác giữa các đơn vị lẫn vị trí của chúng đối với nhau (1957, tr. 8-11). Để định nghĩa cấu trúc cần gác sang một bên mối liên hệ giữa chúng (cách tương tác) và tập trung vào vị trí của chúng đối với nhau (cách sắp xếp và vị trí). Tương tác, như tôi đã nhấn mạnh, diễn ra ở cấp đơn vị. Còn vị trí của một đơn vị trong mối liên hệ với một đơn vị khác không phải là đặc tính đơn vị. Cách thức sắp xếp đơn vị là một đặc tính hệ thống.
Gác sang một bên tính chất chủ thể, hành vi và tương tác của chúng, ta có được một bức tranh đơn thuần về vị trí, vai trò trong xã hội. Từ đó dẫn đến ba mệnh đề. Thứ nhất, cấu trúc bền vững trong khi đặc tính, hành vi và tương tác thay đổi. Cấu trúc tách bạch rõ rệt với hành vi và tương tác. Thứ hai, định nghĩa cấu trúc áp dụng cho các lĩnh vực khác nhau chừng nào cách thức sắp xếp đơn vị là khác nhau (xem Nadel, tr. 104-109). Thứ ba, do đó, lý thuyết phát triển cho một lĩnh vực có thể, với vài sửa đổi, áp dụng được cho lĩnh vực khác.
Cấu trúc được định nghĩa bởi cách sắp xếp các bộ phận. Chỉ những biến đổi trong cách sắp xếp mới là thay đổi về cấu trúc. Một hệ thống bao gồm cấu trúc và các đơn vị tương tác. Cả cấu trúc lẫn đơn vị đều là những khái niệm có liên quan tới nhưng không đồng nhất vớitác nhân và các động lực (agents và agencies) trên thực tế. Cấu trúc không phải là cái gì nhìn thấy được. Nhà nhân học Meyer Fortes đã làm rõ điều này “khi ta mô tả cấu trúc, ông nói, ta đang ở trong lĩnh vực ngữ pháp và từ vựng, không phải là bản thân từ đang được nói đến. Ta chỉ hiểu rõ được cấu trúc trong “thực tế cụ thể” của sự kiện xã hội bằng cách xây dựng cấu trúc này thông qua khái quát hóa từ “thực tế cụ thể” đó (Fortes 1949, tr. 56). Vì cấu trúc là một sự trừu tượng hóa, nó không thể được mô tả bởi các đặc tính vật chất đong đếm được của hệ thống. Nó chỉ có thể được xác định bởi sự sắp xếp đơn vị và nguyên tắc của sự sắp xếp ấy.
Đây không phải là cách tiếp cận thông thường đối với hệ thống chính trị, ngay cả khi khái niệm cấu trúc vốn quen thuộc với các nhà nhân học, kinh tế học và cả những nhà chính trị học nào không nghiên cứu hệ thống chính trị nói chung mà chỉ các bộ phận của nó như đảng phái chính trị và bộ máy quan liêu. Khi định nghĩa cấu trúc, nhà nhân học không tìm hiểu về thói quen và các giá trị của người da đỏ và tù trưởng của họ, nhà kinh tế học không hỏi về phương thức tổ chức và tính hiệu quả của các công ty cụ thể và trao đổi giữa chúng; và nhà chính trị học không hỏi về tính cách và lợi ích của các cá nhân nắm giữ các vị trí khác nhau. Họ tạm gác tính chất, động cơ và tương tác giữa các chủ thể không phải vì những thứ đó không đáng bận tâm hay không quan trọng, mà vì họ muốn biết đặc tính, động cơ và tương tác của các đơn vị bộ lạc bị tác động như thế nào bởi cấu trúc bộ lạc, quyết định của công ty bị ảnh hưởng như thế nào bởi thị trường, và hành vi của con người bị biến đổi như thế nào bởi cương vị mà họ nắm giữ.
II.
Khái niệm cấu trúc dựa trên một thực tế là các đơn vị được sắp xếp và kết hợp một cách khác nhau sẽ có hành vi khác nhau và khi tương tác với nhau sẽ tạo ra nhiều hệ quả khác nhau. Đầu tiên tôi muốn chỉ ra cách định nghĩa cấu trúc chính trị nội địa. Trong một cuốn sách về lý thuyết chính trị quốc tế, cấu trúc chính trị nội địa vẫn cần được xem xét nhằm vạch rõ sự khác biệt giữa lĩnh vực nội địa và quốc tế. Thêm nữa, nghiên cứu cấu trúc nội địa sẽ giúp việc nghiên cứu cấu trúc quốc tế dễ dàng hơn ở các phần sau.
Cấu trúc xác định cách sắp xếp, hay sắp đặt, của thành phần hệ thống. Cấu trúc không phải là một tập hợp các thể chế chính trị mà là cách sắp xếp của chúng. Sắp xếp này được định nghĩa như thế nào? Hiến pháp của một nước mô tả một số thành phần của sắp xếp trên, nhưng cấu trúc chính trị mà Hiến pháp đó phát triển không hoàn toàn đồng nhất với các thiết chế chính thống. Khi định nghĩa cấu trúc, câu hỏi đầu tiên phải trả lời là: đâu là nguyên tắc sắp xếp các bộ phận của hệ thống?
Chính trị nội địa có một trật tự thứ bậc. Các đơn vị – thiết chế và cơ quan – có mối liên hệ theo chiều dọc (cấp trên-cấp dưới). Nguyên tắc sắp xếp của hệ thống cho ta thông tin cơ bản đầu tiên về mối tương quan giữa các bộ phận trong một lĩnh vực. Trong một thể chế chính trị mối quan hệ thứ bậc giữa các cơ quan không có cách nào ăn khớp với nhau hoàn toàn, cũng như không có cách nào xóa bỏ mọi sự mập mờ của mối quan hệ cấp trên – cấp dưới đó. Dù sao đi nữa, các chủ thể chính trị phân biệt với nhau theo mức độ thẩm quyền và có chức năng chuyên biệt. Tôi không nói “chuyên biệt” (specified) ở đây có nghĩa là pháp luật quy định đầy đủ trách nhiệm của các cơ quan khác nhau, mà chỉ có nghĩa là tồn tại một sự thống nhất rộng rãi về nhiệm vụ của mỗi bộ phận chính phủ và quyền lực hợp pháp của chúng.
Theo đó Quốc hội cung cấp các lực lượng quân sự, còn Tổng thống chỉ huy các lực lượng đó. Quốc hội lập pháp, nhánh hành pháp thi hành pháp luật, các cơ quan bảo vệ pháp luật, quan tòa diễn giải luật. Sự chuyên môn hóa vai trò và chức năng như vậy có thể thấy ở mọi quốc gia, quốc gia càng phát triển nó càng đầy đủ hơn.
Sự chuyên biệt hóa chức năng của các bộ phận khác nhau cho ta thông tin thứ hai về hệ thống. Thông tin thứ hai này bổ sung thêm nội dung cho cấu trúc, nhưng chỉ đủ để mô tả đầy đủ hơn mối tương quan giữa các đơn vị. Ví dụ, vai trò và chức năng của Thủ tướng Anh và Quốc hội khác với vai trò và chức năng của Tổng thống Mỹ và Quốc hội. Khi các cơ quan được sắp xếp và chức năng của chúng được kết hợp theo nhiều cách khác nhau sẽ dẫn đến hành vi và hệ quả khác nhau, như những gì tôi sẽ chứng minh ngắn gọn sau đây.
Vị trí của đơn vị trong tương quan với đơn vị khác không thể được mô tả đầy đủ bởi nguyên tắc sắp xếp hệ thống và sự chuyên biệt hóa của chúng. Vị trí của đơn vị còn thay đổi cùng với sự thay đổi trong tương quan sức mạnh giữa chúng. Trong khi thi hành chức năng, các cơ quan có thể mất đi hay giành được thêm quyền lực. Quan hệ giữa Thủ tướng với Quốc hội và Tổng thống với Quốc hội phụ thuộc vào, và thay đổi cùng, tương quan sức mạnh của họ. Vế thứ ba của định nghĩa cấu trúc thừa nhận rằng ngay cả khi chức năng không đổi đơn vị vẫn thay đổi vị trí tương quan với nhau do sự biến đổi tương quan sức mạnh giữa chúng.
Như vậy cấu trúc chính trị nội địa được định nghĩa: thứ nhất, theo nguyên tắc sắp xếp; thứ hai, theo chức năng chuyên biệt của các đơn vị khác nhau; và thứ ba, theo phân bổ sức mạnh giữa các đơn vị. Cấu trúc là một khái niệm có tính trừu tượng cao độ, nhưng định nghĩa cấu trúc không hề khái quát hóa từ bất cứ cái gì. Làm như vậy có nghĩa là bỏ qua tất cả mọi thứ và không tính đến thứ gì. Định nghĩa ba vế của cấu trúc chỉ bao hàm những gì cần thiết để chỉ ra cách thức sắp xếp và tổ chức các đơn vị của hệ thống. Những cái khác đều bị gạt sang một bên. Mối quan tâm tới truyền thống và văn hóa, phân tích đặc điểm và nhân cách chủ thể chính trị, bận tâm đến tiến trình hợp tác và xung đột chính trị, miêu tả việc hoạch định và thi hành chính sách – tất cả đều bị gác lại. Điều đó không có nghĩa chúng không quan trọng mà là do ta muốn chỉ ra tác động của cấu trúc lên tiến trình và của tiến trình lên cấu trúc. Điều này chỉ làm được khi cấu trúc và tiến trình được định nghĩa một cách tách bạch với nhau.
Cấu trúc chính trị tác động lên tiến trình chính trị, và có thể thấy rõ thông qua việc so sánh các hệ thống thể chế khác nhau. Ở Anh và ở Mỹ mối quan hệ giữa nhánh hành pháp và lập pháp là khác nhau. Ở Anh chúng nhập làm một; còn ở Mỹ chúng lại tách bạch và đối lập với nhau theo nhiều cách. Khác biệt trong phân bổ quyền lực và thẩm quyền giữa các cơ quan chính thức và phi chính thức tác động lên quyền lực của người đứng đầu mỗi nhánh và giúp giải thích cho sự khác biệt trong thẩm quyền của họ. Ở trên tôi đã chỉ ra các khác biệt về cấu trúc phản ánh sự khác biệt trong mô hình hành vi chính trị Mỹ và Anh như thế nào. Nhắc lại một số điểm chính sẽ cụ thể hóa các quan điểm trên đây. Tôi sẽ lấy ví dụ về lãnh đạo chính phủ và tập trung nhiều hơn vào nước Anh để có thể đi vào chi tiết nhiều hơn (1967a, tôi tập trung vào Chương 3 và Chương 11).
Thủ tướng được mô tả là, ít nhất là từ cuối thế kỷ 19, ngày càng có nhiều quyền lực hơn đến nỗi có thể không cần tham khảo Nghị viện hay thậm chí cả Nội các. Thủ tướng hiện nay có thể tự giải quyết các vấn đề hàng ngày, hoặc được cho là như vậy. Vậy ta phải tự hỏi tại sao các đời Thủ tướng ngày càng quyền lực như nói ở trên lại phản ứng chậm như thế với các sự kiện, thực hiện các chính sách không hiệu quả một cách lặp đi lặp lại như vậy, và nhìn chung là điều hành yếu kém.
Câu trả lời không nằm ở tính cách khác nhau của các Thủ tướng, ít nhất là đối với mô hình mà tôi áp dụng cho tất cả các đời Thủ tướng từ năm 1860, thời điểm tính đảng phái nổi lên như một đặc trưng mạnh mẽ của hệ thống chính trị Anh quốc. Thẩm quyền chính thức của Thủ tướng có vẻ to lớn, thế nhưng hành động của họ lại bị ràng buộc nhiều hơn so với Tổng thống Mỹ. Ràng buộc này bắt nguồn từ cấu trúc chính phủ, đặc biệt là từ mối quan hệ giữa thủ lĩnh đảng phái và đảng của mình. Ở đây có hai điểm đặc biệt quan trọng: cách thức lựa chọn lãnh đạo và tác động của yêu cầu phải quản lý đảng phái của mình một cách cẩn trọng.
Ở cả Anh và Mỹ, trực tiếp hay gián tiếp, lãnh đạo hành pháp được lựa chọn giữa lãnh đạo của hai đảng chính. Vậy lãnh đạo hai đảng được lựa chọn như thế nào? Một chính trị gia trở thành lãnh đạo đảng hay Thủ tướng dựa vào thời gian dài phục vụ trong Quốc hội, chứng minh năng lực qua các bước thành công trên nấc thang chính phủ, và chứng minh rằng có phẩm chất mà Hạ viện cho là cần thiết.
Thành viên của hai đảng phái chính trong Quốc hội quyết định xem ai sẽ leo lên vị trí cao nhất. Họ lựa chọn người mà sẽ lãnh đạo đảng khi đảng của họ thất cử và trở thành Thủ tướng khi thắng cử. Chính trị gia có khả năng trở thành Thủ tướng cần phải chứng minh được cho các thành viên đảng trong Nghị viện rằng mình đủ năng lực, đáng tin cậy và an toàn trong công việc. Các thành viên sẽ tìm kiếm một người qua thời gian đã cho thấy sẽ làm mất lòng ít nghị sĩ cùng đảng nhất. Với việc không giới hạn thời gian giữ cương vị Thủ tướng, các đảng viên sẽ ngần ngừ trong việc ủng hộ các ứng viên trẻ trung hơn, vì nếu một ứng viên như vậy thành Thủ tướng sẽ cản trở con đường tiến thân của các đảng viên khác trong hàng thập kỷ.
Giống như các quốc gia có thể chế ổn định, người Anh cũng đào tạo lãnh đạo của mình. Hệ thống của người Anh, khác với người Mỹ, có nhiều khả năng tạo ra các lãnh đạo không chỉ già hơn mà còn cẩn trọng và an toàn hơn. Kể từ Đạo luật Cải cách Thứ hai năm 1867, nước Anh đã có 20 Thủ tướng. Đời sống chính trị trung bình của họ là 62 năm. Thời gian công tác trung bình trong Nghị viện trước khi thành Thủ tướng là 28 năm, trong thời gian đó họ “học việc” với nhiều cương vị cao trong Nội các. Ở Anh con đường duy nhất trở thành Thủ tướng là kinh qua nấc thang bộ trưởng.[1]
Kể từ thời Nội chiến, Hoa Kỳ đã có 22 Tổng thống. Thời gian hoạt động chính trị trung bình 56 năm.[2] Vì Quốc hội không phải là con đường trực tiếp để trở thành lãnh đạo, việc so sánh hai hệ thống Anh và Mỹ ở đây không có tác dụng gì. Tuy nhiên, ta vẫn có thể nói rằng cương vị Tổng thống yêu cầu lĩnh vực kinh nghiệm rộng hơn, có khi là hoàn toàn không nằm trong địa hạt chính trị – như trường hợp của Tổng thống Grant và Eisenhower.
Cách thức tuyển chọn lãnh đạo của người Anh như trên tạo ra một ràng buộc trên phương diện tổng thể đối với quyền lực hành pháp. Thủ tướng, vốn có nhiều quyền lực, có thiên hướng cao tuổi và nhiều kinh nghiệm, có thể gọi là sự thông thái tinh tế nếu bạn muốn, khiến việc thi hành quyền lực một cách cưỡng chế và hà khắc là không thể. Điều này giải thích cho đặc điểm chung của các Thủ tướng Anh nhiều hơn là tính cách điển hình của người Anh vốn phần lớn không thích hợp cho sự cam kết về ý thức hệ và phong cách chính trị thực dụng.
Giới hạn đối với Thủ tướng do quá trình bầu chọn mang lại vừa quan trọng lại vừa tinh vi, khó nắm bắt và thường bị coi nhẹ. Đây cũng chính là đặc điểm ràng buộc đối với Thủ tướng bắt nguồn từ quan hệ của ông ta với chính đảng của mình và với Quốc hội, nơi sức mạnh của Thủ tướng thường được xem là lớn nhất.
Tình hình ở Anh và Mỹ có thể được tóm lược như sau: Tổng thống (Mỹ) có thể lãnh đạo nhưng gặp khó khăn trong việc lôi kéo đảng mình đi theo; Thủ tướng (Anh) có chính đảng theo sau nhưng với điều kiện ông ta không quá rời xa đảng phái của mình, nếu không muốn gặp khó khăn trong việc lãnh đạo. Nghệ thuật cần thiết đối với một Thủ tướng là làm thế nào điều hành đảng của mình sao cho tránh được việc mọi người bất tuân hay một số ít nào đó phản kháng, nếu như số ít hơn này quan trọng, thay vì trừng phạt sau khi việc các nghị sĩ trong đảng “làm loạn” đã xảy ra. Trong đa số trường hợp các Thủ tướng không lo lắng về việc một số thành viên trong đảng bất tuân lệnh của mình bằng việc sự ủng hộ thật sự và hữu hiệu đối với mình bị giảm đi trong những năm giữa hai cuộc tổng tuyển cử, đó là những gì đã xảy đến với Churchill và Macmillan trong nhiệm kỳ cuối cùng và rõ ràng hơn đối với Eden và Heath.
Thật sai lầm khi cho rằng đảng đa số trong Quốc hội chỉ kìm hãm chính phủ khi nội bộ đảng chia rẽ và rằng Thủ tướng phải đối mặt với một phe đối lập thống nhất và cứng rắn, vì đảng phái không bao giờ là một khối đồng nhất. Một chính đảng được tổ chức tốt sẽ có vẻ gần như ngoan ngoãn nghe lời, thế nhưng nghệ thuật quản lý khó mà nắm vững được (để đạt được điều này). Một Thủ tướng hay lãnh đạo đảng có năng lực tránh sự bất đồng, nếu có thể, bằng cách đề phòng trước: thỏa thuận nhượng bộ, trì hoãn các vấn đề tranh cãi. Nếu chúng ta nghĩ rằng hai chính đảng như hai đội quân hành động ngoan ngoãn theo lệnh của chỉ huy, thì chúng ta không chỉ không rõ lịch sử mà còn bỏ qua các toan tính bên dưới lớp vỏ tập hợp nhóm và phối hợp hành động, dù cho nhóm đó có là một đội quân, một đội bóng đá hay một đảng phái chính trị.
Thủ tướng có thể tin tưởng vào sự ủng hộ từ chính đảng của mình, nhưng chỉ trong giới hạn mà tập thể đảng phái thiết lập nên. Thủ tướng chỉ có thể yêu cầu những gì mà chính đảng có thể chấp nhận. Ông ta không thể ra lệnh: “Công đoàn phải bị trừng trị”. Ông không thể nói: “Nền công nghiệp phải được tối ưu hóa”. Ông không thể tuyên bố như vậy, cho dù ông có thật sự tin tưởng điều đó đi chăng nữa. Ông chỉ có thể có một đường lối lãnh đạo táo bạo khi chắc chắn rằng đảng của mình sẽ tập hợp xung quanh ông mà không có sự ly khai lớn nào. Nhưng tại thời điểm mà Thủ tướng chắc chắn có được sự ủng hộ như vậy thì không còn đường lối lãnh đạo nào là táo bạo cả. Người ta chỉ có thể làm một Thủ tướng táo bạo với cái giá là trở thành một lãnh đạo đảng phái tồi. “Chính đảng cần được điều hành tốt, và người làm điều đó tốt nhất có thể sẽ là lãnh đạo đảng tốt nhất. Các nhiệm vụ đi kèm về lập pháp và điều hành cơ quan hành pháp có thể nằm trong tay những nhà chính trị kém sắc sảo hơn.”[3] Đó cũng chính là nhận xét của Anthony Trollope về sự nghiệp của Sir Timothy Beeswax, một lãnh đạo đảng phái có kỹ năng gần như ma thuật (1880, III, tr. 169; xem thêm I, tr. 216). Vai trò lãnh đạo đất nước và vai trò lãnh đạo đảng phái dễ xung đột với nhau. Đó là do thiếu vắng một hệ thống cân bằng quyền lực như của Mỹ. Vì chính đảng cầm quyền thi hành theo lời nói của lãnh đạo đảng, vị lãnh đạo đó phải cân nhắc lời lẽ của mình.
Vấn đề về lãnh đạo cộng với nhân tố đào tạo kể trên là những đặc điểm chính của chính trị Anh quốc. Thủ tướng phải giữ vững sự đoàn kết trong nội bộ đảng của mình, vì ông ta không thể duy trì vị thế lãnh đạo bằng cách xây dựng nhiều nhóm đa số khác nhau để ủng hộ từng vấn đề khác nhau. Thủ tướng phải luôn là một lựa chọn chấp nhận được cho đảng của mình. Trong hệ thống chính trị của Anh, Thủ tướng buộc phải tìm kiếm sự ủng hộ từ toàn thể chính đảng của mình, với cái giá là sự thu hẹp tự do hành động. Ông ta bắt buộc phải luồn lách một cách cẩn trọng, để mặc cho tình hình tiến triển đến mức sự cấp thiếp phải có quyết định quan trọng hơn việc tranh cãi nên quyết định như thế nào. Đặc tính của người lãnh đạo được xây dựng trong hệ thống. Thủ tướng Anh điển hình là một lãnh đạo đất nước yếu nhưng lại là một nhà quản lý chính đảng bậc thầy – một điều kiện bắt buộc để ông ta có thể leo cao trên bậc thang quyền lực và duy trì quyền lực.
Ngược lại hãy cùng xem xét vị trí Tổng thống của Mỹ. Vì chức danh này không cần một đa số ủng hộ trong Nghị viện, vì chính sách của Tổng thống có thể không được thông qua nhưng Tổng thống vẫn tại vị, và vì sự đối lập là lẽ thường và được chấp nhận trong hệ thống, nên Tổng thống được khuyến khích đòi hỏi những gì mà vào thời điểm đó có thể không được đáp ứng. Tổng thống được mong đợi là sẽ thông tin và giải thích [cho Quốc hội] hiểu rằng đạo luật mà Quốc hội phản đối hiện tại chính là lợi ích quốc gia. Thật vậy, Tổng thống có thể đòi hỏi nhiều hơn những gì mong muốn, với hy vọng rằng chỉ cần đạt được một nửa yêu cầu ngoài mặt là đủ đáp ứng nhu cầu thực tế của mình. Khoảng cách giữa lời nói và việc làm, giữa yêu cầu của Tổng thống và đáp ứng của Quốc hội do đó thường là giả tạo. Thủ tướng Anh đạt được tất cả những gì đòi hỏi, thế nhưng các bộ luật kinh tế và xã hội chủ chốt của quốc gia này thường được xây dựng trong thời gian dài. Tổng thống Mỹ thường đòi hỏi những gì không thể đạt được, thế nhưng việc lập pháp không hề chậm hơn và chính phủ Mỹ không hề kém linh hoạt và không phản ứng chậm hơn chính phủ Anh.
Vẻ ngoài thường lừa dối chúng ta. Thủ tướng Anh được cho là một lãnh đạo mạnh mẽ vì rằng về mặt công khai ông ta không thể nào bị chống đối. Tuy nhiên, việc hợp nhất quyền lưc [lập pháp và hành pháp] khiến Thủ tướng phải đặt mục tiêu giữ vững khối thống nhất đảng phái lên trên lợi ích chung và việc đảng phái chịu trách nhiệm chính trong con mắt cử tri khiến chính phủ trở nên vô trách nhiệm đối với các yêu cầu của đất nước. “Một con người của công chúng phải gánh trách nhiệm”, như lời một nhân vật trong tác phẩm của Disraeli đã nói, “và một con người có trách nhiệm là một nô lệ” (1880, tr. 156). Gánh vác trách nhiệm là phải hiện diện nhiều trước công chúng. Ở Mỹ, ở một vài khía cạnh Quốc hội làm giảm sự chú ý vào Tổng thống; tại Anh công chúng chỉ tập trung chú ý đến hoạt động của Thủ tướng. Dù đúng dù sai Thủ tướng vẫn chịu trách nhiệm về sự vững mạnh của chính thể. Trách nhiệm được tập trung nhiều hơn là phân tán. Một lãnh đạo mang vác trọng trách phải sử dụng khéo léo quyền lực của mình; cái giá của việc chủ trương một chính sách đầy rủi ro và không được thông qua sẽ đổ hết lên đầu ông ta.
Người Mỹ, vốn quen với một Tổng thống đầy sức mạnh, thường chỉ nhìn thấy các giới hạn đặt ra bởi thể chế mà xem nhẹ các ràng buộc cấu trúc đối với chính phủ Anh. Thật ra đối với hai nước từ “lãnh đạo” có nghĩa khác nhau: ở Mỹ có nghĩa là người đủ sức mạnh nắm giữ vai trò Tổng thống; ở Anh có nghĩa là ý chí của Thủ tướng trở thành luật pháp. Nói ý chí Thủ tướng trở thành luật pháp không có nghĩa là hệ thống của Anh cũng có một lãnh đạo mạnh mẽ như của Mỹ; thật ra mọi thứ phụ thuộc vào tính cách của lãnh đạo và các ràng buộc giới hạn quyết định của ông ta. Hệ thống của Anh bảo đảm rằng lãnh đạo có tính ôn hòa và hành động đúng đắn. Ta không thể nhận thấy điều này nếu chỉ quan sát tiến trình chính trị. Đầu tiên ta phải tìm ra mối liên hệ giữa cấu trúc với tiến trình, cách thức các thiết chế được phân định vai trò và kết hợp với nhau. Quyền lực được tập trung trong tay Thủ tướng nhưng đi kèm với một cơ chế kiểm soát tuy không chính thức nhưng mạnh mẽ đối với việc sử dụng quyền lực một cách quá đà: hệ thống đào tạo các nghị viên thành lãnh đạo; ràng buộc tinh vi của đảng phái đối với Thủ tướng; thói quen, được khuyến khích bởi thể chế, hành động chậm rãi và cẩn trọng đối với các sự kiện và tạm hoãn các thay đổi chính sách cho đến khi nào sự cần thiết của chúng được chấp nhận rộng rãi.
Tính bền vững của mẫu hình trên qua nhiều thập kỷ thật đáng ngạc nhiên. Hãy nhớ lại các đời Thủ tướng Anh kể từ thế kỷ 20: Balfour, Campbell-Bannerman, Asquith, Lloyd George, Bonar Law, Baldwin, Mac-Donald, Chamberlain, Churchill, Attlee, Eden, Macmillan, Home, Wilson, Heath và Callaghan. Chỉ có hai người không tuân theo mô hình truyền thống – Lloyd George và Winston Churchill. Cả hai đều tham gia Hạ viện trong thời gian dài, đều leo cao trên nấc thang quyền lực theo cách riêng. Cả hai đều chịu quy trình đào tạo của hệ thống nhưng đều không bị biến đổi con người mình. Lẽ ra trông hoàn cảnh thông thường thì cả hai sẽ bị coi ít nhất là không an toàn và nhiều nhất là nguy hiểm bởi một số đủ đông thành viên trong đảng khiến họ không thể trở thành lãnh đạo. Nhiều nghị viên cho rằng cả hai không phù hợp để cân bằng lợi ích của nhiều nhóm trong đảng, để phân phát thỏa đáng các chức danh bộ trưởng cho những người xứng đáng, và để tỏ ra tôn trọng một cách lịch thiệp ý kiến của những nhóm khác dẫu cho ý kiến đấy có tồi như thế nào đi nữa.
Một vài nhận xét về Winston Churchill sẽ chứng minh cho ý kiến của tôi. Là thành viên Quốc hội từ năm 1900 và kinh qua nhiều chức bộ trưởng hơn bất kỳ chính trị gia nào trong lịch sử Anh quốc, Churchill được đánh giá cao cho chức Thủ tướng. Nhưng ông lại là một chính trị gia độc lập trong phần lớn sự nghiệp của mình. Thuộc đảng Bảo thủ trong những năm đầu cuộc đời chính trị, ông chuyển sang đảng Tự do năm 1906 và không quay lại phe Bảo thủ cho đến giữa những năm 1920. Trong những năm 1930, Churchill bất đồng với chính đảng của mình trong phần lớn các chính sách quốc gia, đầu tiên là về vấn đề Ấn Độ và các vấn đề châu Âu. Phải có một cuộc khủng hoảng đủ lớn khiến lợi ích của đảng phái trùng với lợi ích quốc gia để có thể đưa ông trở thành Thủ tướng. Cuộc khủng hoảng khiến Churchill trở thành lãnh đạo, do tính chất đặc biệt của nó, làm cho quy trình thông thường rõ ràng không thể áp dụng được. Ngoại lệ có thể xảy ra nhưng phải trong hoàn cảnh khủng hoảng trầm trọng. Để một người nằm ngoài quy trình thông thường có thể thành công không phải là điều dễ dàng.
Cấu trúc chính trị tạo ra các tiến trình và hành vi tương tự chừng nào cấu trúc còn được duy trì. Tương tự ở đây không có nghĩa là đồng nhất. Cấu trúc là một nguyên nhân, nhưng không phải nguyên nhân duy nhất. Làm sao ta nhận biết được một hiệu ứng quan sát được là do cấu trúc chính trị quốc gia tạo ra chứ không phải là do tác động của các chủ thể chính trị, do thay đổi từ môi trường phi chính trị và do một số các nhân tố khác? Làm thế nào để tách biệt nguyên nhân cấu trúc khỏi các nguyên nhân khác? Ta có thể làm như vậy bằng cách mở rộng phương pháp so sánh mà tôi đang sử dụng. Hãy xem xét hành vi khi cấu trúc chính trị Anh quốc thay đổi. Hãy phân biệt hành vi của Công Đảng khi là phe đối lập với hành vi của Công Đảng khi cầm quyền. Khi ở thế đối lập, với quyền lực được cân bằng, các hành vi chính trị lại tương tự một cách đáng ngạc nhiên với những gì diễn ra ở Mỹ. Đối diện với xung đột và bất đồng công khai, lãnh đạo đảng được khuyến khích điều hành, tận dụng dư địa và tìm kiếm thỏa hiệp, thiết lập đường lối chính sách, hô hào và thuyết phục, đe dọa và lôi kéo, giải thích và giáo dục … với hy vọng rằng các bộ phận trong đảng – Ủy ban điều hành quốc gia, các công đoàn, các khu vực bầu cử, cũng như các đảng viên trong Quốc hội – sẽ ủng hộ mình.
Trong một quốc gia ta có thể nhận biết tác động cấu trúc thông qua khác biệt về hành vi trong các bộ phận cấu trúc khác nhau của chính thể. Trên bình diện quốc tế ta có thể nhận biết tác động cấu trúc thông qua sự tương tự trong hành vi của các chính thể có cấu trúc tương tự nhau. Theo đó các mô tả của Chihiro Hosoya về hành vi của Thủ tướng Nhật trong chính thể nghị viện Nhật Bản hậu chiến hoàn toàn phù hợp với hành vi của Thủ tướng Anh (1974, tr. 366-369). Bất chấp các khác biệt văn hóa và nhiều mặt khác, các cấu trúc giống nhau có tác động tương tự nhau.

————-
[1] Trường hợp ngoại lệ, vốn cũng không đi ngược lại nguyên tắc kể trên, là của Ramsay MacDonald, người không có mặt trong liên minh thời chiến và đảng của ông chưa từng nắm quyền lực, bản thân ông cũng chưa từng giữ chức Bộ trưởng.
[2] Tính tới thời điểm tháng 7/1978.
[3] Trên một vài khía cạnh suốt một thế kỷ có ít sự thay đổi. Mặc cho nhiều lời bình luận khó chịu về Callaghan từ Crossman, Wilson và một số người khác, Crossman cho rằng Callaghan “chắc chắn là chính trị gia tài năng nhất của Công Đảng”; và rõ ràng là nhờ vậy mà Callaghan được Wilson giúp đỡ kế vị chức Thủ tướng của mình. (1977, III, 627-628 và các trang khác).

Posted in: Chính Trị