Dollar Exchange Rate
22:03
Hoàng Phong Nhã
Nguồn: Joseph S. Nye (2007). “Intervention, Institutions, and Regional and Ethnic Conflict” (Chapter 6), in Joseph S. Nye, Understanding International Conflicts (New York: Longman), pp. 157-203.
Biên dịch: Khoa QHQT | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp
Luật quốc tế và tổ chức quốc tế
Chủ quyền và không can thiệp là những điều được ghi nhận bởi luật pháp và các tổ chức quốc tế. Người ta đôi khi gặp khó khăn trong việc hiểu được các luật và tổ chức quốc tế vì họ so sánh với bối cảnh trong nước. Tuy nhiên tổ chức quốc tế khác với chính phủ một nước, và luật quốc tế cũng không giống với luật pháp trong nước. Các tổ chức quốc tế không phải là một dạng sơ khai của chính phủ toàn cầu vì hai lý do. Thứ nhất, chủ quyền của các quốc gia thành viên được bảo đảm trong hiến chương của hầu hết các tổ chức quốc tế. Điều 2.7 của Hiến chương Liên Hợp Quốc quy định rằng “Không có điều gì trong bản Hiến chương này sẽ cho phép Liên Hợp Quốc can thiệp vào những vấn đề thuộc thẩm quyền trong nước của một quốc gia.” Nói cách khác, tổ chức này không nhằm thay thế quốc gia-dân tộc.
So sánh với bối cảnh trong nước
Một lý do khác khiến các tổ chức quốc tế không phải là một dạng sơ khai của chính phủ toàn cầu chính là sự yếu kém của những tổ chức này. Hiện đã có một cơ quan tư pháp quốc tế, dưới hình thức Toà án Công lý Quốc tế, bao gồm 15 thẩm phán với nhiệm kỳ 9 năm do Liên Hợp Quốc bầu, nhưng Toà án Công lý Quốc tế không phải là một toà án tối cao của thế giới. Các nước có thể không công nhận thẩm quyền của Tòa, và cũng có thể từ chối chấp nhận phán xét của Tòa ngay cả khi đã chấp nhận thẩm quyền của nó. Ví dụ trong những năm 1980, chính quyền Reagan đã từ chối chấp nhận phán quyết của Toà án Công lý Quốc tế cho rằng hành động thả ngư lôi tại các cảng Nicaragua của Mỹ là bất hợp pháp.
Nếu chúng ta tưởng tượng Đại hội đồng Liên Hợp Quốc tương đương quốc hội, thì đây sẽ là một loại hình cơ quan lập pháp kỳ lạ. Đại hội đồng Liên Hợp Quốc dựa trên nguyên tắc mỗi quốc gia một phiếu bầu, nhưng nguyên tắc đó không phản ánh sự dân chủ lẫn những mối quan hệ quyền lực trên thế giới. Sự dân chủ dựa trên nguyên tắc mỗi người một lá phiếu. Trong Đại hội đồng Liên Hợp Quốc, đảo quốc Maldive với 100.000 dân ở Nam Ấn Độ Dương có một phiếu bầu trong khi Trung Quốc với hơn một tỉ dân cũng chỉ có một phiếu. Điều đó có nghĩa là người dân Maldive có quyền bỏ phiếu cao gấp 10.000 lần người dân Trung Quốc tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc. Vì vậy, điều này không phù hợp hoàn toàn với tiêu chí dân chủ trong những cơ quan lập pháp. Nguyên tắc trên cũng không dân chủ trong việc phản ánh quyền lực, bởi vì Maldive có cùng số phiếu với Mỹ, Ấn Độ hay Trung Quốc tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc. Sự bất hợp lý như vậy khiến cho các quốc gia không muốn Đại hội đồng thông qua những văn bản pháp lý có giá trị ràng buộc. Nghị quyết của Đại hội đồng Liên Hợp Quốc vì thế chỉ có vậy: nghị quyết, chứ không phải luật.
Cuối cùng, chúng ta có thể tưởng tượng rằng tổng thư ký Liên Hợp Quốc là tổng thống sơ khai của thế giới. Tuy nhiên đó cũng là một điều sai lầm. Tổng thư ký là một vị trí kém quyền lực. Nếu tổng thư ký có quyền lực, nó là thứ quyền lực mềm của một vị Giáo hoàng hơn là sự kết hợp giữa quyền lực cứng và quyền lực mềm của một vị tổng thống đúng nghĩa. Cố gắng để hiểu những tổ chức quốc tế bằng cách so sánh chúng với chính trị trong nước chắc chắn sẽ mang lại những câu trả lời sai.
Luật pháp quốc tế cũng không giống luật pháp của một quốc gia. Luật pháp của một quốc gia là sản phẩm của cơ quan lập pháp lẫn các tập quán, gọi là tập quán pháp. Luật pháp quốc gia liên quan đến những điều khoản về việc thi hành luật, việc yêu cầu xét xử bởi những cá nhân (bạn có thể tự đi tới toà án để tiến hành vụ kiện), và việc sửa đổi luật một cách trật tự bằng các văn bản pháp lý. Công pháp quốc tế nói chung có sự tương đồng vì nó cũng bao gồm các hiệp ước, là những thỏa thuận giữa các quốc gia, và những tập quán, là những thông lệ được chấp nhận rộng rãi giữa các quốc gia. Tuy nhiên có một sự khác biệt lớn trong việc thi hành luật và xét xử. Đối với vấn đề thi hành luật, không có bất kỳ ai có thể buộc các nước phải chấp nhận quyết định của toà án. Nền chính trị thế giới là một hệ thống mà ở đó các nước phải tự cứu lấy mình. Theo cách cổ điển trong luật pháp quốc tế, đôi khi việc thi hành luật được đảm bảo bởi các cường quốc. Ví dụ như trong Luật Biển có một tập quán quy định rằng một quốc gia có quyền tài phán trong phạm vi 3 dặm trên biển. Vào thế kỷ 19, khi Uruguay tuyên bố lãnh hải của mình rộng hơn nhằm bảo vệ ngành đánh bắt thuỷ sản trên biển của họ, nước Anh, là cường quốc hải quân vào thời điểm đó, đã đưa tàu chiến đến tuần tiễu trong vòng 3 dặm tính từ bờ biển Uruguay. Vì vậy, tập quán pháp được đảm bảo thực thi bởi các cường quốc. Nhưng bạn có thể đặt câu hỏi “Ai buộc nước Anh phải tuân thủ luật nếu nước Anh vi phạm?” Câu trả lời là việc thi hành luật trong một hệ thống vô chính phủ giống như một con đường một chiều.
Việc yêu cầu xét xử trong luật pháp quốc tế được thi hành bởi các quốc gia chứ không phải bởi các cá nhân (mặc dù Tòa án Châu Âu ở Strasbourg là một ngoại lệ mang tính khu vực). Thay vì bất kỳ ai trong hàng tỉ người dân trên thế giới có thể đâm đơn kiện lên toà án quốc tế, chỉ có các quốc gia mới có thể làm được việc đó, và những quốc gia đó sẽ không theo vụ kiện trừ khi họ muốn giải quyết vụ kiện hay nghĩ rằng họ có cơ hội đáng kể để giành phần thắng. Vì vậy, toà án quốc tế có tương đối ít việc để làm. Những năm 1990, các tòa án đặc biệt được thiết lập để xét xử các tội phạm chiến tranh trong các cuộc xung đột ở Bosnia và Rwanda, và vào năm 2002 một số lượng lớn các quốc gia đã thành lập Tòa án Hình sự Quốc tế nhằm xét xử các tội phạm chiến tranh và diệt chủng nếu họ không bị chính phủ các nước xét xử. Tuy nhiên mốt số các quốc gia chủ chốt bao gồm Mỹ và Trung Quốc đã không phê chuẩn hiệp ước vì cho rằng Tòa án này vi phạm chủ quyền của họ. Hơn nữa, có một vấn đề là làm thế nào để diễn giải các quy định tập quán, ngay khi các bên đã thống nhất về nguyên tắc. Hãy xem xét ví dụ về nguyên tắc sung công. Một điều được thừa nhận là một quốc gia có thể quốc hữu hoá một công ty nước ngoài đang hoạt động trên lãnh thổ mình nhưng phải trả tiền bồi thường tương đương với giá trị của công ty đó. Nhưng ai có thể đưa ra được con số bồi thường bao nhiêu là thỏa đáng? Rất nhiều quốc gia kém phát triển cho rằng một mức bồi thường thấp là thoả đáng nhưng những nước giàu thường yêu cầu mức bồi thường cao hơn.
Cuối cùng, ngay cả khi Đại hội đồng Liên Hợp Quốc đã thông qua các nghị quyết thì ý nghĩa của những nghị quyết đó vẫn còn nhiều điều mơ hồ. Chúng không phải là những văn bản pháp lý mang tính ràng buộc. Nơi duy nhất trong Hiến chương Liên Hợp Quốc mà ở đó các quốc gia buộc phải chấp nhận một quyết định về mặt pháp lý là Chương 7, liên quan đến đe doạ hoà bình, xâm phạm hoà bình và những hành động xâm lược. Nếu Hội đồng Bảo an (không phải Đại hội đồng) nhận thấy có hành động xâm lược hay đe dọa hòa bình và đưa ra lệnh trừng phạt, thì những quốc gia thành viên buộc phải áp dụng sự trừng phạt đó. Điều này đã xảy ra vào năm 1990 khi Iraq xâm lược Kuwait, và vào năm 2001 sau khi Mỹ trở thành mục tiêu của các vụ tấn công khủng bố quốc tế.
Một cách khác để tạo ra một luật mới là thông qua những hội nghị liên chính phủ lớn đàm phán các dự thảo hiệp ước để các chính phủ ký kết. Những hội nghị như vậy thường rất lớn và khó điều khiển. Ví dụ, trong những năm 70 của thế kỷ 20, Hội nghị Luật Biển với sự tham gia của hơn một trăm quốc gia đã cố gắng dự thảo những nguyên tắc đối với vùng lãnh hải 12 dặm, một vùng đặc quyền kinh tế dành cho đánh cá lên tới 200 dặm, và quy định những mỏ măng-gan ở đáy biển là di sản chung của nhân loại. Rắc rối phát sinh ở chỗ một vài quốc gia chỉ đồng ý một vài phần của dự thảo, khiến cho kết quả trở nên không rõ ràng trong luật quốc tế. Tuy nhiên vào năm 1995, khi Mỹ muốn chống lại khả năng Trung Quốc đòi chủ quyền đối với vùng biển xung quanh quần đảo Trường Sa, Mỹ đã viện dẫn tới Luật Biển quốc tế.
Luật quốc tế về cơ bản phản ánh bản chất không liền mạch của nền chính trị quốc tế. Ý thức cộng đồng thấp nghĩa là các quốc gia ít sẵn lòng hơn trong việc tuân thủ hay tự kiềm chế bắt nguồn từ việc cảm thấy có nghĩa vụ phải làm như vậy hay vì chấp nhận thẩm quyền của các thể chế quốc tế. Việc thiếu một cơ quan hành pháp chung được độc quyền sử dụng vũ lực một cách hợp pháp nghĩa là các quốc gia có chủ quyền đều nằm trong một thế giới tự lực thông qua sức mạnh để duy trì sự tồn tại của mình. Và khi vấn đề sinh tồn nổi lên, luật pháp thường chỉ đứng hàng thứ yếu.
Tính dự đoán được và tính hợp pháp
Tuy nhiên, luật pháp và tổ chức quốc tế là một phần quan trong của thực tiễn chính trị bởi chúng ảnh hưởng đến cách xử sự của các quốc gia. Các quốc gia quan tâm đến luật pháp quốc tế vì hai lý do: tính dự đoán được và tính hợp pháp.
Các quốc gia luôn bị dính líu vào các cuộc xung đột với nhau. Phần lớn các giao dịch quốc tế, ở mức độ nhà nước lẫn cá nhân, liên quan đến thương mại, du lịch, ngoại giao cũng như giao tiếp giữa con người với con người thuộc các quốc gia khác nhau. Khi sự phụ thuộc lẫn nhau tăng lên, những sự giao tiếp đó cũng tăng theo và ngày càng có nhiều nguy cơ xảy ra các va chạm. Luật pháp quốc tế giúp các chính phủ tránh được các xung đột ở cấp độ cao khi những va chạm này phát sinh. Ví dụ, nếu du khách người Mỹ bị bắt vì buôn lậu thuốc phiện ở Mêhicô; một con tàu của Anh đâm vào một con tàu Nauy ở biển Bắc; hay một công ty Nhật cho rằng một công ty Ấn Độ vi phạm bằng sáng chế của họ, thì các chính phủ có lẽ không muốn phá hỏng những mối quan hệ khác chỉ vì những va chạm cá nhân này. Giải quyết những vấn đề như vậy bằng luật pháp quốc tế và những nguyên tắc đã được thống nhất làm cho các va chạm này không mang màu sắc chính trị và có thể dự đoán được.
Tính dự đoán được cần thiết cho việc phát triển các giao dịch và giải quyết một cách có trật tự các xung đột chắc chắn đi kèm với chúng
Tính hợp pháp là lý do thứ hai giải thích tại sao các chính phủ quan tâm đến luật pháp quốc tế. Chính trị không chỉ là một cuộc đấu tranh giành những quyền lực thực tế mà còn là một cuộc chiến về tính hợp pháp. Quyền lực và tính hợp pháp không phải là hai mặt đối lập mà mang tính chất bổ sung cho nhau. Con người không thể hoàn toàn đạo đức, cũng không thể luôn nghi ngờ về đạo đức. Thực tế chính trị cho thấy niềm tin vào lẽ đúng sai giúp thúc đẩy con người hành động, và vì vậy tính hợp pháp chính là một nguồn quyền lực. Nếu các hành động của một quốc gia được cho là bất hợp pháp, cái giá phải trả cho một chính sách sẽ là rất cao. Các quốc gia dựa vào luật pháp và tổ chức quốc tế để hợp pháp hoá các chính sách của mình và làm cho chính sách của các nước khác trở nên bất hợp pháp, và điều này thường giúp họ hình thành những sách lược và các thành quả của các sách lược đó. Ngoài ra tính hợp pháp cũng giúp nâng cao quyền lực mềm của các quốc gia.
Trong những cuộc xung đột lớn về lợi ích, luật pháp quốc tế có thể không thể kiềm chế các quốc gia nhưng nó có thể giúp hình thành dòng chảy của chính sách. Luật pháp là một phần của cuộc đấu tranh giành quyền lực. Những người hoài nghi có thể nói rằng đây chỉ là những trò chơi của các luật sư; nhưng việc các chính phủ thấy cần thiết phải đưa ra những lập luận mang tính pháp lý hay cân nhắc những nghị quyết của các tổ chức quốc tế cho thấy các luật pháp quốc tế đóng vai trò đáng kể. Chúng ta có thể diễn tả điều này bằng một câu cách ngôn sau: “khi cái xấu cũng đòi đức hạnh thì ít nhất chúng ta biết được rằng đức hạnh cũng có giá trị.” Nói một cách đơn giản, các chính phủ có thể bị mắc bẫy bởi chính những lý do pháp lý của mình.
Một ví dụ là nghị quyết số 242 của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc. Được thông qua vào cuối cuộc chiến tranh Trung Đông năm 1976, nghị quyết này kêu gọi các quốc gia phục hồi lại đường biên giới trước chiến tranh. Qua nhiều năm, nghị quyết có giá trị phủ nhận tính hợp pháp của việc Israel chiếm đóng những phần lãnh thổ mà nước này giành được trong cuộc chiến. Điều đó đặt Israel vào thế chống đỡ tại Liên Hợp Quốc. Các quốc gia Ảrập thất bại trong cuộc chiến nhưng vẫn có thể tạo áp lực đối với Israel. Năm 1976, khi liên minh các quốc gia Ảrập cố gắng trục xuất Israel khỏi Liên Hợp Quốc, Mỹ đã sử dụng rất nhiều ảnh hưởng chính trị để vận động hành lang Đại hội đồng nhằm ngăn chặn việc trục xuất Israel. Đây là một dấu hiệu cho thấy các biểu tượng của tính hợp pháp trong các tổ chức quốc tế là một phần của cuộc đấu tranh giành quyền lực.
Khi những vấn đề trọng yếu liên quan đến sự sinh tồn bị đe doạ, các quốc gia sẽ sử dụng thứ quyền lực hữu hiệu nhất của họ, đó là lực lượng quân sự. Và điều này có thể giải thích những thành công hạn chế của luật pháp và tổ chức quốc tế trong nỗ lực nhằm giải quyết vấn đề sử dụng vũ lực. Giải quyết việc buôn lậu thuốc phiện, va chạm tàu biển hay vi phạm bằng sáng chế bằng luật pháp quốc tế là một chuyện, nhưng đe dọa sự tồn vong của một quốc gia bằng cách tuân thủ luật pháp quốc tế lại là một chuyện hoàn toàn khác. Đây chính là vấn đề đối với an ninh tập thể trong những năm 1930, và một dạng an ninh tập thể được cải biến đã được hình thành lại trong Hiến chương của Liên Hợp Quốc.
Liên Hợp Quốc: An ninh tập thể và gìn giữ hòa bình
Sự cân bằng quyền lực cổ điển không làm cho chiến tranh trở nên bất hợp pháp. Việc sử dụng lực lượng quân sự được chấp nhận, và nó thường đảm bảo sự ổn định cho hệ thống. Trong suốt thế kỷ 19, sự thay đổi của công nghệ đã làm tăng khả năng huỷ diệt của chiến tranh, và với sự gia tăng của phong trào dân chủ và hoà bình, đã xuất hiện một vài nỗ lực tập hợp các quốc gia chống lại chiến tranh. Hai mươi sáu quốc gia đã tổ chức một hội nghị hoà bình tại La Hay vào năm 1899. Vào năm 1907, một hội nghị La Hay khác được tổ chức với sự tham dự của 44 quốc gia. Cách tiếp cận được sử dụng trong các cuộc hội nghị này rất mang tính pháp lý. Những người tham dự hội nghị cố gắng thuyết phục tất cả các quốc gia khác ký vào những hiệp ước trọng tài để các cuộc tranh chấp có thể được xử lý bằng trọng tài chứ không phải bằng vũ lực. Họ cũng cố gắng pháp điển hóa các qui định về chiến tranh trong trường hợp trọng tài không có tác dụng.
Như chúng ta đã thấy, sau Chiến tranh thế giới thứ nhất, Hội Quốc Liên là một nỗ lực để phát triển một liên minh giữa các quốc gia nhằm răn đe và trừng phạt những kẻ xâm lược. Trong mắt của Woodrow Wilson và những người chung quan điểm, Chiến tranh thế giới lần thứ nhất là một cuộc chiến tranh bất ngờ và không cần thiết do cân bằng quyền lực gây nên, và những cuộc chiến như vậy có thể được ngăn chặn bởi một liên minh giữa các quốc gia thực hiện chính sách an ninh tập thể. Nếu Hội Quốc Liên được thành lập để đẩy lùi Chiến tranh thế giới lần thứ nhất sau khi nó diễn ra thì Liên Hợp Quốc được lập ra từ năm 1943-1945 để đẩy lùi Chiến tranh thế giới lần thứ hai. Bốn mươi chín nước gặp nhau ở San Francisco vào năm 1945 để ký một bản hiến chương bao gồm những sự đổi mới nhằm sửa chữa những khiếm khuyết của Hội Quốc Liên. Không giống như hệ thống sự cân bằng quyền lực trong thế kỷ 19, sử dụng vũ lực để tấn công lúc này trở nên bất hợp pháp đối với bất kỳ quốc gia nào đã ký vào bản hiến chương, trừ ba trường hợp ngoại lệ duy nhất: sử dụng vũ lực vì lý do tự vệ, tự vệ tập thể, hay phục vụ an ninh tập thể.
Những người sáng lập nên Liên Hợp Quốc cũng tạo ra một Hội đồng Bảo an gồm năm thành viên thường trực và một số thành viên không thường trực theo cơ chế luân phiên. Hội đồng Bảo an có thể được coi là một dạng cân bằng quyền lực thế kỷ 19 được lồng ghép vào một khuôn khổ an ninh tập thể của Liên Hợp Quốc. Hội đồng Bảo an có thể thông qua các nghị quyết mang tính ràng buộc pháp lý theo Chương 7 của bản hiến chương. Nếu năm cảnh sát đầy quyền lực này không đồng ý về vấn đề gì thì mỗi người trong số đó có quyền phủ quyết, công cụ giống như cái cầu chì trong một hệ thống chiếu sáng của ngôi nhà. Các nhà sáng lập Liên Hợp Quốc cho rằng quyền phủ quyết làm ngôi nhà bị tối vì mất điện còn tốt hơn là làm căn nhà bị thiêu rụi dưới dạng một cuộc chiến tranh chống lại một siêu cường nào đó.
Trong thời kỳ Chiến tranh lạnh, hệ thống an ninh tập thể của Liên Hợp Quốc không có tác dụng. Với sự chia rẽ về ý thức hệ thời kỳ này, các bên đạt được rất ít sự nhất trí về việc xác định trường hợp nào là sử dụng bạo lực hợp pháp, và vấn đề còn lớn hơn khi định nghĩa thế nào là xâm lược. Ví dụ, chúng ta đánh giá thế nào về việc xâm nhập bí mật qua biên giới so với việc sử dụng vũ lực để vượt qua biên giới? Năm 1956, Israel bị các du kích quân do Ai Cập ủng hộ tấn công bí mật, tuy nhiên các lực lượng quân đội truyền thống của Israel đã vượt biên giới vào Ai Cập trước. Dựa vào việc bạn đứng về phía nào trong cuộc Chiến tranh lạnh, bạn sẽ có những cách nhìn khác nhau về việc ai là kẻ xâm lược trước. Trong hai thập kỷ thời kỳ Chiến tranh lạnh, các ủy ban của Liên Hợp Quốc đã nỗ lực định nghĩa sự xâm lược. Họ đã nghĩ ra những quy định mơ hồ và nhìn chung không có hiệu lực: Một danh sách các hành vi xâm lược, kèm theo đó là một điều khoản bổ sung quy định rằng Hội đồng Bảo an có thể quyết định các hành vi khác cũng có thể cấu thành sự xâm lược. Ngay cả khi lực lượng quân sự được sử dụng Hội đồng cũng có thể quyết định tuyên bố rằng đó không phải là hành vi xâm lược. Cho nên đối với Liên Hợp Quốc, một quốc gia phạm tội xâm lược chỉ khi mà Hội đồng Bảo an cho là như vậy. Mọi thứ đều phụ thuộc vào sự đồng thuận tại Hội đồng Bảo an, và điều này lại rất hiếm khi xảy ra trong suốt thời kỳ Chiến tranh lạnh.
Sự bế tắc về an ninh tập thể đã làm nảy sinh khái niệm ngoại giao phòng ngừa và lực lượng gìn giữ hòa bình Liên Hợp Quốc. Thay vì xác định và trừng phạt kẻ xâm lược, vốn là khái niệm cơ bản của an ninh tập thể, Liên Hợp Quốc lại tập hợp các lực lượng độc lập và đặt họ vào giữa các bên tham chiến. Mô hình này đã được phát triển trong cuộc khủng hoảng Kênh đào Suez năm 1956.
Vào tháng 7 năm 1956, tổng thống Gamal Nasser của Ai Cập quốc hữu hoá kênh đào Suez. Thủ tướng Anh Anthony Eden thấy điều này là một mối đe doạ lớn cho nước Anh. Ông coi Nasser là một tên Hitler mới, và ông so sánh với thời kỳ những năm 1930. Ông lo lắng trước thực tế rằng Nasser đã chấp nhận vũ khí của Liên Xô, và tất nhiên sự kiện này diễn ra vào lúc Chiến tranh lạnh đang ở cao trào. Anh phát triển một kế hoạch bí mật cùng với Pháp nhằm hỗ trợ Israel nếu Israel xâm lược Ai Cập (vốn đã cho quân du kích xâm nhập biên giới với Israel). Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc kêu gọi ngừng bắn. Anh và Pháp sử dụng quyền phủ quyết của mình để ngăn cản lệnh ngừng bắn. Họ muốn sự can thiệp tiếp diễn cho tới khi có thể loại trừ được Nasser.
Dag Hammarskjold, tổng thư ký Liên Hợp Quốc lúc bấy giờ cùng với bộ trưởng ngoại giao Canađa Lester Pearson đã thảo ra một kế hoạch để ngăn chặn sự đụng độ giữa Israel và Ai Cập bằng cách gửi đến một lực lượng gìn giữ hoà bình của Liên Hợp Quốc. Một nghị quyết của Đại hội đồng, nơi các nước không có quyền phủ quyết, đã uỷ quyền cho lực lượng của Liên Hợp Quốc ở khu vực Sinai. Nước Mỹ đã không ủng hộ những đồng minh Châu Âu của mình, lo lắng rằng sự can thiệp của họ sẽ gây nên sự phản kháng từ những người theo chủ nghĩa dân tộc Ảrập và gia tăng cơ hội cho Liên Xô tại Trung Đông. Ngày 15 tháng 11, đội quân đầu tiên của Liên Hợp Quốc được gửi tới Sinai nằm giữa hai phe đối địch, và sau đó, vào tháng 12, Liên Hợp Quốc chịu trách nhiệm trục vớt những con tàu đắm làm tắc kênh đào.
| MỘT LÁ THƯ GỬI TỔNG THỐNG DWIGHT EISENHOWER |
| Trong những năm 1930, Hitler thiết lập vị trí của mình bằng một loạt những bước đi được lập kế hoạch cẩn thận. Những kế hoạch này bắt đầu bằng việc xâm chiếm Rhineland và tiếp theo là hàng loạt những hành động xâm lược Áo, Tiệp Khắc, Ba Lan và các nước phía Tây. Hành động của ông ta đã được số đông người dân các nước Tây Âu bao dung và tha thứ…Tương tự như vậy, chúng tôi tin rằng việc chiếm đóng kênh đào Suez là sự mở đầu cho một chiến dịch được lập kế hoạch cẩn thận bởi Nasser nhằm loại bỏ mọi ảnh hưởng và lợi ích của phương Tây khỏi các quốc gia Ảrập. Ông ta tin rằng nếu ông ta giải quyết trót lọt được việc này, và nếu ông ta có thể thách thức thành công mười tám quốc gia, uy tín của ông ta trong thế giới Ảrập sẽ đủ lớn để có thể thúc đẩy các cuộc cách mạnh của những sĩ quan trẻ ở Ảrập Xêút, Jordan, Syria và Iraq. (Chúng tôi biết rằng ông ta đã chuẩn bị cho một cuộc cách mạng ở Iraq, nơi ổn định và tiến bộ nhất). Những chính phủ mới này trong thực tế sẽ là những vệ tinh của Ai Cập, nếu không phải là của nước Nga. Họ sẽ đặt nguồn tài nguyên dầu mỏ chung dưới sự kiểm soát của một Ảrập Thống nhất do Ai cập đứng đầu và dưới sự ảnh hưởng của Nga. Khi thời điểm đó xảy ra, Nasser có thể từ chối bán dầu cho Tây Âu và số phận chúng ta ở đây sẽ tùy thuộc vào sự ban ơn của ông ta.- Thủ tướng Anthony Eden, 1956 [1] |
Cuộc xâm lược của Iraq đối với Kuwait là cuộc khủng hoảng đầu tiên thời hậu Chiến tranh lạnh. Do Liên Xô và Mỹ không phủ quyết nên lực lượng chung của Liên Hợp Quốc đã được sử dụng lần đầu tiên trong vòng 40 năm. Có ba lý do quan trọng dẫn tới điều này. Thứ nhất, Iraq phạm tội xâm lược một cách quá rõ ràng, giống như thời kỳ những năm 1930, khiến cho các nhà lãnh đạo phải nhớ tới hậu quả nếu an ninh tập thể thất bại. Nguyên nhân thứ hai chính là cảm giác rằng nếu chính sách an ninh tập thể của Liên Hợp Quốc thất bại trong một trường hợp rõ ràng như vậy thì nó không thể là một nguyên tắc đảm bảo trật tự cho thế giới hậu Chiến tranh lạnh được. Thứ ba, các quốc gia nhỏ trong Liên Hợp Quốc ủng hộ hành động này vì phần lớn đều dễ bị tổn thương và có các tranh chấp về đường biên giới do thời kỳ thực dân để lại. Các lập luận mà Saddam Hussein dùng để biện minh cho hành động xâm lược của mình cũng gây đe dọa cho các nước nhỏ khác. Nói như cách nói của đại biểu Haiti tại Hội Quốc Liên được đề cập ở các phần trước, họ không muốn trở thành một Kuwait của một ai khác.
Vậy liệu an ninh tập thể của Liên Hợp Quốc có trở thành nền tảng của một trật tự thế giới mới được không? Rất hiếm khi. Ví dụ, các thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an không thể thống nhất về các nghị quyết cho phép tiến hành can thiệp ở Kosovo và Iraq năm 1999 và 2003. Còn có những vấn đề quan trọng khác. Thứ nhất, hệ thống Liên Hợp Quốc hoạt động tốt nhất khi xảy ra trường hợp xâm lược rõ ràng; còn trong trường hợp nội chiến thì khó hơn nhiều. Thứ hai, an ninh tập thể chỉ có hiệu lực khi không bị phủ quyết, nhưng nếu Mỹ, Nga, Trung Quốc, Anh hoặc Pháp không thể đạt được thỏa thuận thì an ninh tập thể lại bị ngăn cản. Hơn nữa, năm 1945, an ninh tập thể của Liên Hợp Quốc không phải được thiết kế nhằm áp dụng chống lại năm cường quốc có quyền phủ quyết trong Hội đồng Bảo an. Thứ ba, an ninh tập thể có hiệu quả khi các quốc gia thành viên Liên Hợp Quốc cung cấp đủ các nguồn lực quân sự và tài chính cần thiết, nhưng thật khó tưởng tượng hệ thống này có thể mang lại hiệu quả nếu như các quốc gia với lực lượng quân sự lớn không đóng góp gì. An ninh tập thể là một thất bại ê chề những năm 1930, bị đông cứng thời kỳ Chiến tranh lạnh và sau đó, giống như Lazarus trong Kinh Thánh,[2] đã sống lại trong cuộc chiến vùng Vịnh năm 1990. Thế nhưng đó chỉ là một điều kỳ diệu trong khoảnh khắc, vì như chúng ta thấy trong Chương 9, an ninh tập thể chỉ là một phần mà chúng ta cần cho trật tự thế giới trong tương lai.
Liên Hợp Quốc có tác động chính trị, ngay cả khi an ninh tập thể không thể áp dụng được, vì mong muốn chống lại vũ lực được ghi trong hiến chương Liên Hợp Quốc đã đặt gánh nặng chứng cứ lên vai những ai muốn sử dụng vũ lực. Nó tác động tới quyền lực mềm của các quốc gia, như trường hợp nước Mỹ năm 2003. Việc không có được nghị quyết thứ hai của Liên Hợp Quốc không ngăn được nước Mỹ tiến hành chiến tranh với Iraq, nhưng điều này đã làm hạn chế số lượng trợ giúp và Mỹ nhận được, đồng thời làm cho chiến tranh và hậu quả của nó trở nên tốn kém hơn. Ngoài ra Hội đồng Bảo an cung cấp một diễn đàn quan trọng cho việc thảo luận bạo lực quốc tế, làm nổi bật những quan ngại chung và hướng sự chú ý tới các vấn đề quan trọng trong các thời kỳ khủng hoảng. Hội đồng Bảo an đôi khi cũng góp phần làm sáng tỏ các quan điểm, tăng phí tổn đối với các hành động xâm lược, và đóng vai trò như một chiếc van an toàn cho ngoại giao. Cuối cùng, vai trò của các lực lượng gìn giữ hòa bình của Liên Hợp Quốc là hạn chế nhưng hữu ích. Lực lượng này tạo ra một vùng đệm và là một công cụ mà các quốc gia thường xuyên thấy phù hợp với lợi ích của mình.
Sự kết thúc của Chiến tranh lạnh mang lại cho Liên Hợp Quốc thêm nhiều cơ hội. Liên Hợp Quốc đóng vai trò trong việc phi thực dân hóa Namibia, giám sát nhân quyền ở El Salvador, trong các cuộc bầu cử ở Nicaragua, quản lý Campuchia cũng như giám sát các lực lượng gìn giữ hòa bình. Thành tích về gìn giữ hòa bình của Liên Hợp Quốc gần đây tương đối không nhất quán. Các nhân viên gìn giữ hòa bình Liên Hợp Quốc đã thành công ở Haiti và Campuchia những năm 1990 nhưng đã thất bại khi không ngăn được nạn diệt chủng ở Rwanda hay chấm dứt nội chiến ở Angola. Họ đóng một vai trò thiết yếu ở đảo Síp trong ba thập kỷ, nhưng ở Bosnia họ lại bị thay thế bởi lực lượng NATO mạnh hơn. Việc đưa các lực lượng trung lập vào giữa hai phe đối địch không phải bao giờ cũng có tác dụng trong các cuộc xung đột sắc tộc. Thực tế một số nhà khoa học chính trị cho rằng sự can thiệp trung lập có thể kéo dài thời gian của các cuộc nội chiến, gây thêm nhiều đổ máu và thiệt hại nhân mạng. Mặt khác, Liên Hợp Quốc vẫn đóng vai trò hợp pháp hóa quan trọng khi những quốc gia như Australia đảm nhiệm lãnh đạo việc cung cấp lực lượng ổn định hóa các tình huống hỗn loạn như ở Đông Timor. Và việc Mỹ và Anh không thể có được nghị quyết thứ hai của Hội đồng Bảo an nhằm công khai cho phép họ sử dụng vũ lực năm 2003 đã khiến chi phí chiếm đóng Iraq đã gia tăng rất nhiều.[3] Mặc dù học thuyết nguyên thủy về an ninh tập thể không phù hợp hoàn toàn như người ta từng nghĩ thì vẫn sẽ là một sai lầm nếu như bác bỏ vai trò của luật pháp quốc tế và Liên Hợp Quốc. Chúng là một phần thực tế chính trị của một hệ thống vô chính phủ các quốc gia. Việc tin tưởng một cách ngây thơ hay quá hoài nghi về các tổ chức và luật pháp quốc tế đều là những sai lầm. Các quốc gia không phải sống dựa vào mỗi mình luật pháp, nhưng họ cũng không thể sống hoàn toàn không có nó.
Vào đầu thế kỷ 21, Liên Hợp Quốc rõ ràng không phải là “quốc hội của nhân loại” như một số nhà sáng lập hi vọng khi nó ra đời năm 1945. Với một ngân sách thường xuyên hàng năm khoảng 2 tỉ đô la Mỹ và số lượng nhân viên chủ chốt khoảng 9.000 người, tổ chức này có ít nguồn lực hơn so với ngay cả nhiều trường đại học. Ngay cả khi ngân sách đặc biệt dành cho các chiến dịch gìn giữ hòa bình (khoảng 3 tỉ đô la) và ngân sách thường niên dành cho các tổ chức chuyên môn và các quỹ phát triển được cộng vào thì con số tổng cũng chỉ vào khoảng 11 tỉ đô la, bằng khoảng 2% ngân sách quốc phòng của Mỹ. Còn ngân sách dành cho vấn đề nhân quyền còn bé hơn cả ngân sách của Nhà hát Opera Zurich, trong khi ngân sách của Tổ chức Y tế Thế giới chỉ tương đương với ngân sách của một bệnh viện cỡ trung bình.[4]
Nhiều nhà quan sát đã kêu gọi cải tổ các thể chế của Liên Hợp Quốc. Mười lăm thành viên của Hội đồng Bảo an có quyền lực pháp lý trong việc cho phép sử dụng vũ lực, và năm thành viên thường trực (Trung Quốc, Mỹ, Nga, Anh và Pháp) có quyền phủ quyết từ năm 1945. Năm 2005, một Ủy ban Cấp cao được Tổng thư ký Kofi Annan chỉ định đã đề xuất mở rộng số thành viên lên 24, và thêm Ấn Độ, Brazil, Nhật và Đức thành thành viên thường trực. Tuy nhiên kế hoạch này đã thất bại khi Trung Quốc bác bỏ việc cho Nhật làm thành viên thường trực, các kình địch ở khu vực cũng phản đối và các quốc gia châu Phi thì đòi thêm ghế. Ủy ban cũng đưa ra một số gợi ý cải tổ hữu ích khác, như thành lập Ủy ban Xây dựng Hòa bình nhằm giám sát việc tái thiết các quốc gia thất bại, cải cách Ủy ban Nhân quyền nhằm loại bỏ các quốc gia vi phạm nhân quyền, xác lập các tiêu chí rõ ràng hơn cho việc sử dụng vũ lực trong tình huống đánh phủ đầu và can thiệp nhân đạo, cũng như thống nhất một định nghĩa về chủ nghĩa khủng bố. Ngoại trừ Ủy ban Xây dựng Hòa bình và một Hội đồng Nhân quyền mới khiêm tốn, Đại hội đồng đã khá chậm trễ trong việc thi hành những khuyến nghị này.
Liên Hợp Quốc vẫn là một tập hợp 191 quốc gia chủ quyền cố gắng thông qua ngoại giao tìm kiếm một mẫu số chung nhằm giải quyết các vấn đề quốc tế trong khi bảo vệ lợi ích quốc gia của mình. Tổ chức này chính là điểm tập trung của các nỗ lực nhằm đối phó với các vấn đề về an ninh, phát triển quốc tế, hỗ trợ nhân đạo, suy thoái môi trường, ma túy, tội phạm xuyên quốc gia, y tế – bệnh dịch, và bầu khí quyển chung, những vấn đề đòi hỏi phải có sự hợp tác quốc tế. Bất chấp những khiếm khuyết, Liên Hợp Quốc vẫn là tổ chức toàn cầu duy nhất tập trung hoạt động ngoại giao quốc tế. Người ta đôi khi nói rằng nếu Liên Hợp Quốc chưa tồn tại thì giờ đây người ta cũng phải tìm cách tạo ra nó. Thế nhưng với sự đa dạng về văn hóa và lợi ích quốc gia trong thế giới ngày nay, chưa chắc giờ đây điều đó đã có thể được thực hiện thành công.
—————
[1] Anthony Eden, trích trong Robert R. Bowie, Suez 1956 (New York: Oxford University Press, 1974), trang 124.
[2] Trong Kinh Thánh, Lazarus là một người bạn của Chúa Jesus và là em trai của Mary và Martha. Ông bị chết nhưng sau đó được Chúa Jesus giúp hồi sinh (ND).
[3] “Binding the Colossus,” The Economist, 22/11/2003, trang 25-26.
[4] Linda Fasulo, An Insider’s Guide to the UN (New Haven, CT: Yale University Press, 2004), trang 115.
Posted in: Chính Trị
0 nhận xét:
Đăng nhận xét