ASEAN, Trung Quốc và Bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông

Nguồn: Carlyle A. Thayer (2013). “ASEAN, China and the Code of Conduct in the South China Sea”, SAIS Review of International Affairs, Vol. 33, No. 2, pp. 75-84
Biên dịch: Trương Thị Thanh Hiền | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp
Bài viết này cung cấp một cái nhìn tổng quan về những nỗ lực ngoại giao của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) và Trung Quốc để đi đến một thỏa thuận về Bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông (COC). Bài viết bao quát giai đoạn từ năm 1992, khi ASEAN đưa ra bản tuyên bố đầu tiên về vấn đề Biển Đông, đến tháng 9 năm 2013, khi hai bên bắt đầu những cuộc tham vấn chính thức về COC. Bài viết kết luận rằng quá trình này có thể bị kéo dài nếu không muốn nói là không thể kết thúc được.
Giới thiệu
Những tranh chấp lãnh thổ và quyền tài phán trên biển hiện nay ở Biển Đông là trở ngại lớn trong quan hệ giữa Trung Quốc và các quốc gia tranh chấp ở Đông Nam Á, gồm Brunei, Malaysia, Philippine và Việt Nam. Cả bốn quốc gia tranh chấp này đều là thành viên của Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á (ASEAN). Từ khi được thành lập vào năm 1967, ASEAN đã nỗ lực gìn giữ quyền tự chủ của Đông Nam Á khỏi sự can thiệp của các cường quốc bên ngoài. Đồng thời, ASEAN cũng nỗ lực khẳng định vai trò trung tâm của mình trong các vấn đề an ninh khu vực.
Những tranh chấp ở Biển Đông đã chứng minh là một trở ngại đặc biệt phức tạp đối với việc đạt được những mục tiêu này. ASEAN gặp khó khăn trong việc đạt được sự đồng thuận giữa các thành viên đa dạng về một chính sách thống nhất đối với Biển Đông. ASEAN cũng gặp khó khăn khi khẳng định vai trò trung tâm của mình trong việc đàm phán với Trung Quốc. Trung Quốc tuyên bố “chủ quyền không thể tranh cãi” đối với hầu như toàn bộ Biển Đông và nhấn mạnh rằng những tranh chấp này phải được giải quyết song phương bởi các quốc gia trực tiếp liên quan. Điều này đã tạo ra những căng thẳng liên tục trong quan hệ ASEAN-Trung Quốc.
ASEAN và Trung Quốc đồng ý rằng những tranh chấp chủ quyền đối với các cấu tạo (đảo và đảo đá) ở Biển Đông chỉ có thể được giải quyết thông qua đàm phán trực tiếp giữa các bên yêu sách. Nhưng ASEAN cũng nhấn mạnh vai trò quản lý các tranh chấp ở Biển Đông nhằm ngăn chặn bất kỳ bên yêu sách nào muốn sử dụng vũ lực và đe dọa sử dụng vũ lực để thúc đẩy các yêu sách của họ trong khi chờ giải quyết các tranh chấp chủ quyền. Từ năm 2002, ASEAN đã cố gắng đạt được sự chấp nhận của Trung Quốc đối với một COC mang tính ràng buộc trên Biển Đông.
Bài viết này cung cấp một cái nhìn tổng quan mang tính lịch sử về sự phát triển của chính sách của ASEAN đối với Biển Đông từ năm 1992 đến năm 2013, khi Trung Quốc cuối cùng cũng đồng ý bắt đầu những cuộc tham vấn chính thức về COC. Những phân tích về giai đoạn này phong phú hơn nhờ vào các tài liệu ngoại giao bị rò rỉ vốn làm sáng tỏ những quan điểm đàm phán của các bên yêu sách trong những năm 1990, cũng như nhiều tài liệu ngoại giao gần đây, trong đó đề cập đến những khác biệt và những sáng kiến chính sách trong nội bộ ASEAN.
Bài viết này cung cấp bằng chứng thuyết phục về thành công bền bỉ của ASEAN trong việc khẳng định vai trò trung tâm của mình trong các vấn đề an ninh khu vực nói chung và vấn đề Biển Đông nói riêng. Tuy nhiên, việc giải quyết những tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông vẫn còn là một công việc dang dở. Các cuộc tham vấn của ASEAN và Trung Quốc về một COC mang tính ràng buộc có thể bị kéo dài, nếu không muốn nói là không thể kết thúc.
ASEAN và Biển Đông, 1992 – 2011
Biển Đông là một biển nửa kín. Phía bắc giáp Trung Quốc và Đài Loan, phía đông giáp Philippine, phía nam giáp Malaysia và phía tây giáp Việt Nam. Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) lần đầu tiên tham gia vào các vấn đề ở Biển Đông vào tháng 7 năm 1992 khi Trung Quốc và Việt Nam (lúc đó chưa là thành viên của ASEAN) vướng vào tranh chấp về các hoạt động thăm dò dầu khí trong khu vực. ASEAN đã đưa ra một bản tuyên bố kêu gọi các bên (không chỉ đích danh) “kiềm chế”.[1] Không ai để ý đến lời kêu gọi này, và cả Việt Nam và Trung Quốc đều tiếp tục giành quyền kiểm soát các đảo nhỏ và các rặng san hô chưa bị chiếm đóng thuộc quần đảo Trường Sa gần Philippines, Malaysia và Brunei.
Cuối năm 1994, Trung Quốc đã châm ngòi cho một cuộc tranh cãi khác liên quan đến quần đảo Trường Sa khi chiếm đá Vành Khăn (Mischief Reef) đã được Philippines tuyên bố chủ quyền. Sự cố này đã đánh dấu một bước ngoặt. Các bộ trưởng ngoại giao ASEAN đã đưa ra bản Tuyên bố thứ hai về Biển Đông, trong đó bày tỏ “mối quan ngại sâu sắc” của họ và kêu gọi các bên liên quan “kiềm chế các hành động gây bất ổn tình hình”.[2] Philippines đã vận động các thành viên ASEAN thông qua một Bộ quy tắc ứng xử (COC) nhằm hạn chế Trung Quốc khỏi sự xâm phạm xa hơn. Các quan chức ASEAN đã mất gần năm năm để thông qua bản dự thảo COC của ASEAN. Vào thời điểm đó, Trung Quốc cũng đã soạn thảo một bản dự thảo COC của riêng mình.
Tháng 3 năm 2000, ASEAN và Trung Quốc đã đồng ý trao đổi các bản dự thảo của mình và kết hợp chúng thành một văn bản thỏa thuận cuối cùng.[3] Bất đồng nổi lên ở bốn lĩnh vực chính: phạm vi địa lý, hạn chế đối với việc xây dựng các công trình trên các vùng đất đã hoặc chưa bị chiếm đóng, hoạt động quân sự trong vùng nước tiếp giáp quần đảo Trường Sa, và các chính sách liên quan đến việc bắt giữ ngư dân hoạt động trong các vùng nước tranh chấp. Sau hai năm đàm phán, một thỏa thuận rõ ràng là không thể đạt được.
Tháng 11 năm 2002, như một sự thỏa hiệp, các quốc gia thành viên ASEAN và Trung Quốc đã ký một tuyên bố chính trị không ràng buộc được gọi là Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC). Tuyên bố này đã đưa ra bốn phương pháp xây dựng lòng tin và năm hoạt động hợp tác tự nguyện. Đáng chú ý, các bên đã tái khẳng định rằng “việc thông qua Bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông sẽ ngày càng thúc đẩy hòa bình và ổn định trong khu vực và đồng ý làm việc, trên cơ sở đồng thuận, nhằm hướng tới việc đạt được mục tiêu này.”[4]
Phải mất thêm 25 tháng trước khi các quan chức cấp cao ASEAN và Trung Quốc đạt được thỏa thuận về các điều khoản tham chiếu cho Nhóm Công tác chung ASEAN-Trung Quốc (JWG) để thực hiện DOC.[5] Tại cuộc họp đầu tiên của JWG vào tháng 8 năm 2005, ASEAN đệ trình bản dự thảo Hướng dẫn Thực hiện DOC. Điểm 2 trong bản dự thảo của ASEAN, vốn kêu gọi các cuộc tham vấn trong ASEAN trước khi họp với Trung Quốc, đã tỏ ra là một vấn đề gây trở ngại đến mức phải mất sáu năm thảo luận gián đoạn và trao đổi 21 bản dự thảo liên tục thì các bên mới đạt được thỏa thuận cuối cùng.[6] Trung Quốc một mực nhấn mạnh, như họ vẫn làm hiện nay, rằng những tranh chấp chủ quyền và quyền tài phán chỉ có thể được giải quyết song phương bởi các bên liên quan trực tiếp.
Vào tháng 7 năm 2011, bản Hướng dẫn Thực hiện DOC cuối cùng đã được thông qua sau khi ASEAN bỏ đòi hỏi phải có sự tham vấn (nội bộ) trước các cuộc họp với Trung Quốc. ASEAN đã sửa đổi Điểm 2 như sau: “nhằm thúc đẩy đối thoại và tham vấn giữa các bên”. Một điểm mới được bổ sung vào bản dự thảo gốc của ASEAN chỉ rõ rằng các hoạt động và dự án được thực hiện theo DOC phải được báo cáo lên Hội nghị Bộ trưởng ASEAN-Trung Quốc.[7] Nếu xét tất cả các khía cạnh khác, bản hướng dẫn cuối cùng gần như giống nguyên văn với bản dự thảo gốc mà ASEAN đã đệ trình năm 2005.
Tháng 1 năm 2012, các quan chức cấp cao ASEAN và Trung Quốc bắt đầu các cuộc thảo luận tại Bắc Kinh về việc thực hiện hướng dẫn. Cuộc họp này đã thống nhất thành lập bốn ủy ban chuyên gia về nghiên cứu khoa học biển, bảo vệ môi trường, tìm kiếm cứu nạn, và tội phạm xuyên quốc gia. Các ủy ban này được dựa trên bốn trong số năm hoạt động hợp tác được đề cập trong DOC năm 2002. Đáng chú ý, ủy ban chuyên gia về an toàn hàng hải và thông tin liên lạc trên biển đã không được thiết lập do tính chất gây tranh cãi của nó. Ngoài ra, không có một dự án hợp tác nào được thực hiện.
Từ một ASEAN chia rẽ đến một ASEAN thống nhất, 2012
Việc thông qua Hướng dẫn Thực hiện DOC đã khiến các quan chức ASEAN bắt đầu xem xét một điều khoản trong DOC 2002 về việc thông qua “một Bộ quy tắc ứng xử trên Biển Đông … dựa trên sự đồng thuận.”[8] Tháng 1 năm 2012, Philippines phổ biến một bản dự thảo làm việc không chính thức với tựa đề đơn giản “Bản dự thảo Bộ quy tắc ứng xử của Philippines”. Các quan chức cấp cao ASEAN bắt đầu thảo luận về bản dự thảo này với mục đích đạt được quan điểm chung trước khi đưa ra thảo luận với Trung Quốc.
Tuy nhiên, Trung Quốc nhấn mạnh rằng, Hướng dẫn DOC nên được thực hiện trước tiên. Trung Quốc cũng tuyên bố họ sẽ thảo luận về COC với ASEAN vào một “thời điểm thích hợp” hoặc khi “các điều kiện thích hợp” đã được đáp ứng.[9] Khi các cuộc thảo luận của ASEAN đạt được tiến triển, Trung Quốc đã thay đổi quan điểm và cố gắng cùng tham gia với các quan chức ASEAN trong việc soạn thảo COC. Sự chuyển hướng của Trung Quốc nhanh chóng trở thành một vấn đề gây tranh cãi trong nội bộ ASEAN. Năm ngoái, tại Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN lần thứ 20 ở Phnom Penh, nước Chủ tịch ASEAN là Campuchia đã thúc đẩy việc cho phép Trung Quốc được tham gia vào các cuộc thảo luận của ASEAN. Philippines và Việt Nam phản đối một cách mạnh mẽ nên đã đưa đến một sự thỏa hiệp. Họ thống nhất rằng ASEAN sẽ tự mình tiến hành soạn thảo COC, trong khi đồng thời liên lạc với Trung Quốc sẽ được thực hiện thông qua Chủ tịch ASEAN.
Các quan chức cấp cao ASEAN nhanh chóng hoàn thành công việc của họ. Ngày 13 tháng 6, chỉ sau bảy phiên họp, một nhóm công tác đặc biệt đã đạt được thỏa thuận về những yếu tố chủ chốt sẽ được đưa vào bản dự thảo COC của ASEAN.[10] Tài liệu này chính thức được phê duyệt bởi một cuộc họp các quan chức cấp cao ASEAN tại Phnom Penh từ ngày 6 đến ngày 7 tháng 7.
Các bộ trưởng ngoại giao ASEAN cũng nhất trí phê duyệt tài liệu này tại Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN lần thứ 45 (AMM) tại Phnom Penh từ ngày 8 đến ngày 13 tháng 7. Các bộ trưởng ngoại giao cũng chỉ đạo các quan chức cấp cao ASEAN gặp gỡ những người đồng nhiệm Trung Quốc để hoàn tất các cuộc đàm phán về COC. Các quan chức Trung Quốc đã truyền đạt sự đồng ý của họ về việc gặp gỡ các quan chức ASEAN vào tháng 9.
Thành tựu đầy ấn tượng của ASEAN nhanh chóng bị phá hỏng bởi các sự kiện bất thường tại Hội nghị hẹp Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN (AMM Retreat) được tổ chức vào tối ngày 9 tháng 7. Bộ trưởng Ngoại giao Campuchia Hor Nam Hong, Chủ tịch ASEAN, đã chuyển giao việc soạn thảo Tuyên bố chung về các cuộc thảo luận của Hội nghị AMM cho nhóm công tác gồm Bộ trưởng Ngoại giao của các nước Indonesia, Malaysia, Philippines và Việt Nam. Khi bản dự thảo Tuyên bố chung được đệ trình lên Hội nghị hẹp Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN, Campuchia đã phản đối cách diễn đạt của hai đoạn văn tóm tắt các cuộc thảo luận về Biển Đông. Bản dự thảo đề cập đến sự phản đối của Philippines đối với việc triển khai các tàu bán quân sự của Trung Quốc tại Bãi cạn Scarborough và sự phản đối của Việt Nam đối với thông báo của Trung Quốc về việc mời thầu các lô dầu khí nằm trong Vùng Đặc quyền Kinh tế của Việt Nam. Campuchia nhấn mạnh rằng đây là những vấn đề mang tính chất song phương và không nên được đề cập trong Tuyên bố chung AMM.
Bất chấp việc Indonesia và Singapore nhiều lần nỗ lực dàn xếp một thỏa hiệp về cách diễn đạt trong phần về Biển Đông của Tuyên bố chung, Campuchia vẫn rất cương quyết. Hor Nam Hong được cho là đã bác bỏ cách diễn đạt của các bản dự thảo kế tiếp.[11] Kết quả là Tuyên bố chung đã không được ban hành. Đây là điều chưa từng có tiền lệ trong lịch sử 45 năm của ASEAN. Sau Hội nghị AMM, sự buộc tội lẫn nhau một cách công khai đã bùng nổ giữa Campuchia và Philippines. Trung Quốc đã lợi dụng tình trạng xáo trộn của ASEAN để phá vỡ thỏa thuận không chính thức trước đó của mình về việc gặp gỡ các quan chức cấp cao ASEAN vào tháng 9 để bắt đầu thảo luận về COC.
Tình trạng xáo trộn của ASEAN chỉ là tạm thời. Giữa những lời chỉ trích lẫn nhau sau Hội nghị AMM, Ngoại trưởng Indonesia Marty Natalegawa đã đề xướng các cuộc tham vấn với những người đồng nhiệm ASEAN trong một nỗ lực nhằm khôi phục sự thống nhất và đưa ASEAN vào cam kết đối với một quan điểm chung về Biển Đông.[12]  Ông Marty (vị Bộ trưởng Ngoại giao thích được gọi như vậy) đã thực hiện một chuyến công du ngoại giao con thoi với cường độ cao tới năm thủ đô (Manila, Hà Nội, Bangkok, Phnom Penh và Singapore) trong thời gian hai ngày (ngày 18 – 19 tháng 7). Ông gặp Ngoại trưởng Philippine Albert del Rosario trước tiên và hai bên đã đồng ý với bản đề xuất 6 điểm mà ông Marty đưa ra cho những người đồng nhiệm khác trong ASEAN. Sau khi ông đạt được sự thống nhất của họ, Marty đã thông báo cho ông Hor Namhong của Campuchia và để ông ta, với tư cách chủ tịch ASEAN đương nhiệm, hoàn thành các thủ tục ngoại giao còn lại. Ngày 20 tháng 7, Hor Namhong chính thức công bố Nguyên tắc 6 điểm của ASEAN về Biển Đông.[13] Tất cả các Ngoại trưởng ASEAN đã tái khẳng định sự cam kết của họ đối với:

1. Việc thực hiện đầy đủ Tuyên bố DOC
2. Hướng dẫn Thực hiện DOC
3. Việc ký kết sớm một Bộ quy tắc COC Khu vực về Biển Đông
4. Tôn trọng đầy đủ các nguyên tắc được công nhận rộng rãi của luật quốc tế bao gồm Công ước Liên Hiệp quốc về Luật Biển 1982 (UNCLOS)
5. Tiếp tục thực hiện tự kiềm chế và không sử dụng vũ lực bởi tất cả các bên
6. Giải quyết hòa bình các tranh chấp phù hợp với các nguyên tắc được công nhận rộng rãi của luật quốc tế bao gồm UNCLOS 1982.

Đáp lại, Trung Quốc đã cử Bộ trưởng Ngoại giao Dương Khiết Trì sang thăm Indonesia, Brunei và Malaysia để hội đàm với những người đồng nhiệm. Ông Dương đã tuyên bố tại một cuộc họp báo chung tại Jakarta rằng Trung Quốc sẵn sàng hợp tác với ASEAN để thực hiện DOC và “trên cơ sở đồng thuận” để hướng tới việc cuối cùng thông qua COC.[14]
Indonesia cũng đưa ra một sáng kiến ngoại giao khác. Tại Hội nghị AMM hẹp lần thứ 45, ông Marty đã cam kết sẽ lưu hành một “văn kiện để thảo luận không chính thức” (non-paper) về COC với các yếu tố bổ sung để làm cho nó có tính ràng buộc và hiệu lực hơn. Ngày 27 tháng 9, Indonesia trình “non-paper” của mình lên Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN tại New York bên lề phiên họp thường niên của Đại Hội đồng Liên Hiệp Quốc. Bản đề xuất của Indonesia có tựa đề “Bản dự thảo sơ bộ về Bộ quy tắc ứng xử khu vực trên Biển Đông.”[15]
Tài liệu này dựa phần lớn vào 3 nguồn: Tuyên bố DOC năm 2002, Bản đề nghị của ASEAN về các yếu tố của một Bộ quy tắc ứng xử khu vực, và Nguyên tắc 6 điểm của ASEAN về Biển Đông. Các trích xuất từ 3 tài liệu này chiếm gần một phần ba văn bản, phần còn lại là đề xuất của Indonesia. Đóng góp quan trọng nhất của Indonesia là Điều 6 về việc thực hiện COC, chiếm gần một nửa độ dài của toàn văn bản.
Điều 6 đề nghị những quy định, quy chuẩn và quy trình nhằm thực hiện các biện pháp xây dựng lòng tin. Nó cũng bao gồm các điều khoản chi tiết để ngăn ngừa các sự cố và va chạm trên biển rút ra từ Bộ Quy tắc Quốc tế về Phòng ngừa Va đâm trên biển 1972 (COLREGS). Điều 8 trong bản dự thảo của Indonesia cũng lặp lại nguyên văn hai cơ chế giải quyết tranh chấp được nêu trong Bản đề nghị của ASEAN về các yếu tố của một Bộ quy tắc ứng xử khu vực: Hội đồng Cấp cao ASEAN được thành lập theo Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác (trong đó Trung Quốc là một bên ký kết), và các cơ chế giải quyết tranh chấp được quy định theo luật quốc tế, bao gồm UNCLOS.

---

[1] Association of Southeast Asian Nations, “ASEAN Declaration on the South China Sea,” July 22, 1992. http://www.aseansec.org/1196.htm.

[2] Association of Southeast Asian Nations, “Statement by the ASEAN Foreign Ministers on the Recent Developments in the South China Sea,” March 18, 1995. http://www.aseansec.org/2089.htm

[3] Association of Southeast Asian Nations, “Regional Code of Conduct in the South China Sea (Draft),” March 2000. People’s Republic of China, “Code of Conduct on the South China Sea (Draft of the Chinese Side),” March 2000. Bản sao của các tài liệu này thuộc sở hữu của tác giả.

[4] Association of Southeast Asian Nations, “Declaration on Conduct of Parties in the South China Sea,” Point 10, November 4, 2002. http://www.aseansec.org/13163.htm

[5] Association of Southeast Asian Nations, “ASEAN-China Senior Officials Meeting on the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea,” December 2004. http://www.aseansec.org/16888.htm “Terms of Reference of the ASEAN-China Joint Working Group on the Implementation of the Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea.” http://www.aseansec.org/16885.htm

[6] Tran Truong Thuy, “Recent Developments in the South China Sea: From Declaration to Code of Conduct,” The South China Sea: Towards a Region of Peace, Security and Cooperation, ed. Tran Truong Thuy (Hanoi: The Gioi Publishers, 2011), 104.

[7] Association of Southeast Asian Nations, “Guidelines to Implement the DOC.” http://www.aseansec.org/documents/20185-DOC.pdf

[8] Association of Southeast Asian Nations, “Declaration on Conduct of Parties in the South China Sea,” Point 10, November 4, 2002. http://www.aseansec.org/13163.htm

[9] Carlyle A. Thayer, “Sovereignty Disputes in the South China Sea: Diplomacy, Legal Regimes and Realpolitik.” Paper presented at the International Conference on Topical Regional Security Issues in East Asia, co-sponsored by the Faculty of Asian and African Studies and the Ho Chi Minh Institute, St. Petersburg State University, St. Petersburg, Russian Federation, April 6–7, 2012. Available at: http://www.scribd.com/doc/88337137/Thayer-Sovereignty-Disputes-in-the-South-China-Sea-Diplomacy-Legal-Regimes-and-Realpolitik

[10] Estrella Torres, “Manila tack on China row wins Asean nod,” Business Mirror, July 13, 2012.

[11] Greg Torode, “ASEAN Left on a Knife Edge,” South China Morning Post, July 21, 2012. Ernest Bower, “China Reveals Its Hand on ASEAN in Phnom Penh,” Southeast Asia from the Corner of 18th and K Streets, 3(14), July 19, 2012, 2.

[12] Carlyle A. Thayer, “ASEAN Unity Restored by Shuttle Diplomacy?” Thayer Consultancy Background Brief, July 24, 2012. http://www.scribd.com/doc/101075293/Thayer-ASEAN-Unity-Restored-by-Shuttle-Diplomacy

[13]  Association of Southeast Asian Nations, “Statement of ASEAN Foreign Ministers on ASEAN’s Six-Point Principles on the South China Sea,” July 20, 2012.

[14] Tarra Quismundo, “China says it’s willing to ease Asean rift on sea,” Philippines Daily Inquirer, August 11, 2012.

[15] Tác giả sở hữu một bản sao được cung cấp bởi một nguồn tin ngoại giao của ASEAN yêu cầu được giấu tên.

Posted in: Chính Trị