Phân tích chính sách đối ngoại

Nguồn: Baris Kesgin, “Foreign Policy Analysis”, in John T. Ishiyama and Marijke Breuning (eds), 21^st Century Political Science: A Reference Handbook (Thousand Oaks, CA: SAGE Publications, 2011), pp. 336- 343.
Biên dịch: Đào Tuấn Ninh | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp

Trong lĩnh vực Quan hệ quốc tế, nghiên cứu học thuật về chính sách đối ngoại đã xuất hiện từ những năm 50 và đầu những năm 60 của thế kỉ trước. Điều này có nghĩa là Phân tích chính sách đối ngoại vẫn còn là một lĩnh vực nghiên cứu chuyên ngành tương đối mới. Tuy nhiên, lượng văn liệu về lĩnh vực này lại đa dạng và phong phú. Như những gì sẽ được bàn luận ở các phần sau cho thấy, Phân tích chính sách đối ngoại đã phát triển qua những giai đoạn nhất định kể từ lúc xuất hiện (Hudson 2005; Neack, Hey & Haney, 1995). Đặc biệt, Phân tích chính sách đối ngoại đã tiến từ việc nghiên cứu một lí thuyết chung về chính sách đối ngoại tới việc tìm ra những lí thuyết để áp dụng cho từng hoàn cảnh nhất định. Trong chương này, Phân tích chính sách đối ngoại chỉ việc nghiên cứu học thuật về chính sách đối ngoại nói chung, bao gồm những dòng tài liệu khác nhau như chính sách đối ngoại so sánh và việc ra quyết sách đối ngoại.
Chương này được trình bày theo trình tự như sau: đầu tiên, chính sách đối ngoại sẽ được khái quát hóa. Sau đó, chúng ta sẽ xem tiểu ngành Phân tích chính sách đối ngoại sẽ được định vị ở đâu trong phạm trù rộng hơn là Quan hệ quốc tế. Tiếp đó, chúng ta sẽ nhìn lại những cách tiếp cận chính của tiểu ngành Phân tích chính sách đối ngoại từ những tác phẩm nền tảng tới những nghiên cứu đương đại. Cuối cùng, chương sẽ thảo luận sự phù hợp về chính sách của các công trình học thuật về Phân tích chính sách đối ngoại và định hướng tương lai của lĩnh vực này. Chương này kết thúc với danh sách những tài liệu mà chúng tôi gợi ý.
Giới thiệu
Chính sách đối ngoại là gì, và nó khác so với lĩnh vực nghiên cứu Quan hệ quốc tế như thế nào? Nói tới chính sách đối ngoại, chúng ta muốn chỉ các hành động, chiến lược và quyết định nhằm vào các chủ thể bên ngoài phạm vi của một hệ thống chính trị nội địa (ví dụ, một nhà nước). Mục tiêu định hướng ban đầu của chính sách đó là mở rộng tầm ảnh hưởng của quốc gia, điều này phân biệt chính sách đối ngoại với chính sách đối nội (Kaarbo, Lantis, và Beasley, 2002).
Nói cách khác, như Breuning (2007) đã nói, chính sách đối ngoại là “tổng thể các chính sách và các mối tương tác với môi trường bên ngoài biên giới quốc gia” (tr. 5). Chính sách đối ngoại của một quốc gia bao quát nhiều vấn đề khác nhau, từ an ninh truyền thống và các lĩnh vực kinh tế tới những vấn đề về môi trường, năng lượng, viện trợ nước ngoài, di cư và quyền con người (Breuning, 2007). Các chủ thể “khơi mào” cho những hành động liên quan tới chính sách đối ngoại và những chủ thể là mục tiêu của các  hành động đó thường là các quốc gia, nhưng không phải lúc nào cũng vậy.
Theo Breuning (2007), Phân tích chính sách đối ngoại “quan tâm trước tiên tới việc giải thích các quyết định được đưa ra như thế nào và vì sao lại đưa ra những quyết định đó” (tr. 164). Thực tế, khác với lĩnh vực nghiên cứu rộng hơn là Quan hệ quốc tế, Phân tích chính sách đối ngoại nhấn mạnh vào nhân tố con người tham gia vào quá trình hoạch định chính sách (Breuning, 2007; Hudson, 2005, 2007). Như vậy, Phân tích chính sách đối ngoại xem xét một quốc gia như một thực thể đơn nhất và bao hàm việc nghiên cứu những chủ thể khác nhau bên trong một đất nước với tư cách cá nhân lẫn nhóm cá nhân tham gia hoạch định hay ảnh hưởng tới chính sách đối ngoại của họ. Nói cách khác, lĩnh vực nghiên cứu này luôn xem xét sâu hơn so với cấp độ nhà nước, qua đó nghiên cứu ảnh hưởng của cá nhân các nhà lãnh đạo, bộ máy hành chính và các thể chế trong việc hoạch định chính sách đối ngoại.
Phân tích chính sách đối ngoại là một phạm trù chiết trung, kết hợp lĩnh vực Quan hệ quốc tế với những ưu thế từ nhiều ngành khác như tâm lí học. Một trong những đặc điểm quan trọng nhất của Phân tích chính sách đối ngoại đó là ngành này được nghiên cứu dưới góc độ so sánh. Sự so sánh đòi hỏi việc tìm kiếm những mẫu hình có thể khái quát hóa được trong hoạch định chính sách đối ngoại vượt qua phạm vi thời gian, không gian, và các vấn đề. Như vậy, lĩnh vực này có thể liên quan tới việc so sánh những lựa chọn chính sách đối ngoại của các nhà lãnh đạo khác nhau trong cùng một nước, hay những quyết sách của các quốc gia khác nhau liên quan tới cùng một vấn đề hay các vấn đề tương tự nhau. Nếu công trình như thế xác nhận được về mặt thực nghiệm các giả định lý thuyết thì lúc đó một lý thuyết có thể khái quát hóa sẽ được hình thành – thường đi kèm với một nhóm các điều kiện nhất định (được gọi là lý thuyết bậc trung – midlevel theory). Bằng cách điểm lại những công trình nghiên cứu lớn ở phần tiếp theo, chương này sẽ chỉ ra sự phát triển của Phân tích chính sách đối ngoại với tư cách là một tiểu ngành của nghiên cứu Quan hệ quốc tế.
Lý thuyết  
Không có một lý thuyết đơn lẻ hay riêng biệt nào về chính sách đối ngoại, thay vào đó, những lí thuyết về chính sách đối ngoại xuất phát từ các lí thuyết trong Quan hệ quốc tế như chủ nghĩa hiện thực và chủ nghĩa tự do, cũng như nhiều cách tiếp cận khác nhau nhằm giải thích nguồn gốc bên trong của việc hoạch định chính sách đối ngoại, như các nhà lãnh đạo, bộ máy hành chính và văn hóa. Sự khác biệt về trọng tâm này tương ứng với việc xem xét hai khía cạnh: một là, các nhân tố bên ngoài và mang tính hệ thống; hai là nguồn gốc bên trong và mang tính xã hội trong chính sách đối ngoại. Trọng tâm thứ hai tạo nên phần lớn lượng văn liệu về Phân tích chính sách đối ngoại.
Trái ngược với lĩnh vực nghiên cứu Quan hệ quốc tế nói chung, nơi có động lực để tạo nên những lí thuyết mang tính toàn diện, qui mô; Phân tích chính sách đối ngoại lại quan tâm tới việc xây dựng những lý thuyết bậc trung (có phạm vi giải thích hẹp hơn so với các lý thuyết quy mô – NBT). Chương này nhìn lại một cách vắn tắt các lý thuyết Quan hệ quốc tế có liên quan tới việc giải thích và đề xuất chính sách đối ngoại; tiếp đó, chương sẽ thảo luận những cách tiếp cận chính đối với các nguồn gốc bên trong của chính sách đối ngoại.
Các lý thuyết Quan hệ quốc tế
Các lý thuyết Quan hệ quốc tế giải thích các quốc gia có quan hệ với nhau như thế nào trong nền chính trị quốc tế. Trọng tâm này do đó bao gồm việc giải thích hành vi chính sách đối ngoại trong nhiều lý thuyết Quan hệ quốc tế (Kaarbo, 2002). Thật vậy, như Smith (1987) lập luận: “Mọi  nỗ lực làm rõ các mối Quan hệ quốc tế hầu hết đều liên quan tới việc giải thích chính sách đối ngoại”. Đa số các lý thuyết Quan hệ quốc tế, nếu không muốn nói là tất cả, đều tập trung vào tác động của hệ thống quốc tế tới chính sách đối ngoại. Mặc dù tất cả các lý thuyết có trong chương này đều được thảo luận sâu hơn đâu đó trong cuốn sách này, nhưng một cái nhìn súc tích sẽ giúp hình dung được vị trí của chính sách đối ngoại trong bối cảnh của lĩnh vực nghiên cứu Quan hệ quốc tế.[1]
Chủ nghĩa hiện thực
Các lý thuyết hiện thực về Quan hệ quốc tế có đặc trưng là dựa vào các giả định về tình trạng vô chính phủ và tự cứu, và nhận thức về các quốc gia như là những chủ thể đơn nhất và duy lý. Theo đó, các nhà hiện thực cho rằng để tồn tại, quốc gia cần phải nỗ lực tối đa hóa sức mạnh của mình. Đối với các nhà hiện thực, chính sách đối ngoại của một quốc gia được định hình phần lớn bởi vị trí của quốc gia ấy trong hệ thống quốc tế và sự phân bổ quyền lực trong hệ thống đó.
Chủ nghĩa tự do
Mặc dù những biến thể của chủ nghĩa tự do có chung một vài giả định với chủ nghĩa hiện thực, nhưng các nhà tự do khác với các nhà hiện thực ở chỗ đối với họ, hệ thống quốc tế về bản chất là thuận lợi cho sự hợp tác. Theo các lý thuyết tự do về Quan hệ quốc tế, hợp tác với nhau bản thân nó chính là lợi ích của các quốc gia. Các tổ chức quốc tế đóng một vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy hợp tác giữa các quốc gia, vì chúng giúp các nước vượt qua sự ngờ vực thông qua các quy định được thiết lập. Trái ngược với chủ nghĩa hiện thực, chủ nghĩa tự do thừa nhận rằng ở trong nước, các quốc gia có những lợi ích và chủ thể đa dạng. Như vậy, lý thuyết tự do về Quan hệ quốc tế cũng xét tới chính trị trong nước vì nó giúp giải thích hành vi của các nhà nước. Ví dụ, vai trò của các nhóm lợi ích hoặc các doanh nghiệp trong chính sách đối ngoại cũng được đưa vào phân tích. Kết luận quan trọng nhất của chủ nghĩa tự do đối với chính sách đối ngoại đó là: với sự chia sẻ chủ nghĩa tự do và tác động của nó tới các thể chế trong nước, các chính phủ cùng theo tư tưởng tự do sẽ có mối quan hệ hòa bình với nhau – đây chính là lập luận “hòa bình nhờ dân chủ”.
Chủ nghĩa kiến tạo
Thuyết kiến tạo tốt nhất nên được gọi là một cách tiếp cận hơn là một lý thuyết về Quan hệ quốc tế. Phương pháp tiếp cận kiến tạo đã tạo ra một bước ngoặt lớn trong việc nghiên cứu Quan hệ quốc tế và do đó có tác động đáng kể tới việc nghiên cứu chính sách đối ngoại. Nói chung, thuyết kiến tạo bênh vực quan điểm cho rằng những chuẩn mực và giá trị xã hội được tạo ra qua tương tác giữa các chủ thể giúp giải thích hành vi của các tác nhân trong hệ thống quốc tế. Như vậy, các nhà kiến tạo đặt câu hỏi về sự tồn tại của các khái niệm như vô chính phủ, và lập luận rằng các khái niệm này phản ánh nhận thức của chúng ta về Quan hệ quốc tế.
Các lý thuyết khác về Quan hệ quốc tế
Hiện nay, các biến thể của lý thuyết hiện thực, tự do, và kiến tạo đang là những lý thuyết Quan hệ quốc tế chính. Những lý thuyết thay thế bao gồm không chỉ những cách tiếp cận của thuyết vị nữ và chủ nghĩa Mác-xit. Tương tự như các lý thuyết chủ đạo đã thảo luận ở trên, những lý thuyết thay thế đó cũng không phải là các lý thuyết về chính sách đối ngoại, nhưng một lần nữa chúng ta vẫn có thể dựa vào chủ nghĩa vị nữ và chủ nghĩa Mác-xít khi nghiên cứu chính sách đối ngoại.
Thuyết vị nữ về Quan hệ quốc tế tập trung vào các vấn đề liên quan đến các mối quan hệ về giới và đặt ra câu hỏi những mối quan hệ này ảnh hưởng tới việc nghiên cứu và thực hành Quan hệ quốc tế như thế nào. Cách tiếp cận này thường bao gồm việc tìm hiểu vấn đề sự loại trừ phụ nữ khỏi chính trị (hoặc xã hội, hoặc cả hai) và các khái niệm chi phối của nam giới ảnh hưởng như thế nào đến chính trị quốc tế.
Học thuyết Mác-xit về Quan hệ quốc tế lại nhấn mạnh vai trò quan trọng của mối quan hệ giai cấp trong chính trị quốc tế. Nói rộng ra, chính sách đối ngoại nhìn qua lăng kính của chủ nghĩa Mác sẽ giải thích những quyết định về chính sách đối ngoại thông qua lợi ích và xung đột kinh tế bên trong và giữa các quốc gia với nhau.
Các cách tiếp cận đối với Phân tích chính sách đối ngoại
Sự xuất hiện của lĩnh vực Phân tích chính sách đối ngoại trong vai trò một ngành nghiên cứu riêng bắt đầu từ tác phẩm chủ chốt của Snyder, Bruck và Sapin (2002, xuất bản lần đầu năm 1954), và hai công trình nghiên cứu ra sau đó (sẽ được bàn luận ở phần sau). Kể từ đó, lĩnh vực này đã mở rộng một cách đáng kể, giải mã những yếu tố quyết định bên trong của hành vi quốc gia. Hiện nay, nhiều học giả phân biệt hai giai đoạn trong sự phát triển của văn liệu về Phân tích chính sách đối ngoại. Giai đoạn đầu tiên gồm những tác phẩm nền tảng trong lĩnh vực này, giai đoạn thứ hai diễn ra tiếp sau sự gia tăng số lượng các nghiên cứu trong việc phân tích tâm lý các cá nhân và các nhóm đóng vai trò hoạch định chính sách đối ngoại. Chương này áp dụng phương pháp tiếp cận tương tự khi thảo luận về văn liệu Phân tích chính sách đối ngoại.
Các tác phẩm nền tảng
Phân tích chính sách đối ngoại trong phạm vi ngành Quan hệ quốc tế khởi nguồn từ ba “công trình kiểu mẫu” được viết vào những năm 50 và 60 của thế kỉ trước (Hudson, 2005, 2007): Decision Making as an Approach to the Study of International Politics (Ra quyết định – một cách tiếp cận nghiên cứu Chính trị Quốc tế) của Richard Snyder, HW Bruck, và Burton Sapin (2002); The Ecological Perspective on Human Affairs With Special Reference to International Politics (Góc độ sinh thái về các vấn đề con người và liên hệ đặc biệt tới chính trị quốc tế) của Harold và Margaret Sprout (1965); và “Pre-Theories and Theories of Foreign Policy” (Các tiền lý thuyết và lý thuyết về chính sách đối ngoại)của James Rosenau (1966).
Vào năm 1954, phản ứng lại với cách tiếp cận hiện thực đối với Quan hệ quốc tế đang chiếm ưu thế, Snyder, Bruck, và Sapin (2002) đã kêu gọi việc nghiên cứu vượt ra ngoài phạm vi chủ thể nhà nước và đặc biệt là các yếu tố liên quan tới việc ra quyết định chính sách đối ngoại. Tương tự, Sprout và Sprout (2002) cho rằng yếu tố tâm lý của các cá nhân và tổ chức liên quan tới quá trình hoạch định chính sách đối ngoại cần được hiểu rõ để giải thích hành vi của chính sách đối ngoại.
Cuối cùng, bài viết tiền lý thuyết của Rosenau (1966) lại kêu gọi khái quát hóa hành vi của các quốc gia một cách hệ thống, khoa học và xuyên quốc gia. Chính từ đề xuất cụ thể này mà cách tiếp cận chính sách đối ngoại so sánh (comparative foreign policy) ra đời với mục đích tìm cách tạo ra một lý thuyết bao quát về chính sách đối ngoại (một thứ lý thuyết sẽ giải thích tất cả những chính sách đối ngoại trong mọi thời gian, không gian theo thực nghiệm).
Tầm quan trọng của những công trình nghiên cứu này nằm ở chỗ chúng đã ủng hộ quan điểm cho rằng cá nhân các nhà hoạch định và đặc điểm tính cách của họ là nhân tố cốt lõi của việc tìm hiểu chính sách đối ngoại (Hudson, 2007). Tương tự như vậy, thông điệp của họ là kêu gọi tìm hiểu chính sách đối ngoại không chỉ ở kết quả sau cùng mà còn cả quá trình hoạch định chúng. Vì vậy, lĩnh vực nghiên cứu về Phân tích chính sách đối ngoại đã mở rộng hơn nhiều và tiếp thu từ nhiều ngành học khác nhau trong quá trình phát triển thành một chuyên ngành nghiên cứu.
Những cách tiếp cận đương đại với Phân tích chính sách đối ngoại
Việc nghiên cứu và mối quan tâm đương thời về Phân tích chính sách đối ngoại không tiến triển một cách tuyến tính. Đầu tiên, người ta quan sát thấy có một sự từ bỏ hướng nghiên cứu của Rosenau (1966) vốn tìm cách tạo ra một lý thuyết bao quát về chính sách đối ngoại. Tới những năm 1970, những nỗ lực nhằm tạo ra những bộ dữ liệu lớn như Nghiên cứu đối chiếu các sự kiện của các quốc gia (Comparative Research on the Events of Nations – CREON) và Các khía cạnh của các nước (Dimensionality of Nations – DON) đã bị lu mờ bởi một lượng văn liệu đang nổi lên tập trung vào việc giải thích tác động của hành vi cá nhân và tổ chức đối với chính sách đối ngoại. Cách tiếp cận chính sách đối ngoại so sánh khởi nguồn từ Rosenau và thống trị lĩnh vực này trong suốt những năm 1970 đã dần biến mất ở nửa sau những năm 1980 bởi nó không tạo ra được những học thuyết mang tính khái quát hóa về chính sách đối ngoại mà cách tiếp cận này muốn hướng tới.
Trong khi đó, việc sử dụng hàng loạt các phương pháp luận và những bất đồng trong việc nghiên cứu chính sách đối ngoại như thế nào đã đẩy lĩnh vực nghiên cứu này vào một cuộc khủng hoảng ngắn từ những năm 1980 tới đầu những năm 1990. Một trong những lý do đằng sau cuộc khủng hoảng thời đó chính là sự chuyển đổi từ việc tìm kiếm một lý thuyết khái quát, vĩ mô và chỉ định hướng thực nghiệm (như sự mất đi dần dần, hoặc chính xác hơn là sự tái định dạng của nghiên cứu chính sách đối ngoại so sánh), sang  sự nổi lên của hàng loạt các cách tiếp cận và phương pháp luận mới. Thêm vào đó, các sự kiện xảy ra vào cuối những năm 1980 vốn dẫn tới sự kết thúc Chiến tranh lạnh và hình thành một thế giới chính trị quốc tế mới cũng đã ảnh hưởng tới lĩnh vực nghiên cứu chính sách đối ngoại.
Tới đầu những năm 1990, lĩnh vực Phân tích chính sách đối ngoại đã đạt được sự đồng thuận tương đối rằng các lý thuyết tầm trung sẽ là các mục tiêu mới chứ không phải là một lý thuyết vĩ mô về chính sách đối ngoại. Do vậy, những lý thuyết này chỉ ra một cách rõ ràng những hạn chế của chúng và các điều kiện áp dụng. Trong quá trình này, phương pháp tiếp cận Chính sách đối ngoại so sánh cũng cải thiện việc nghiên cứu lý thuyết chính sách vĩ mô khi tìm kiếm những hướng đi mới trong việc nghiên cứu chính sách đối ngoại.[2] Kể từ đó, các lý thuyết tầm trung đã định hình nên dòng văn liệu về Phân tích chính sách đối ngoại.
Những cách tiếp cận đương thời đối với lĩnh vực nghiên cứu học thuật về chính sách đối ngoại đã phát triển trong bối cảnh như thế và có thể được chia ra thành ba dòng văn liệu tập trung vào: a/ cá nhân; b/ nhóm cá nhân; và, c/ đặc điểm xã hội của các chủ thể chính sách đối ngoại. Trong phần sau đây, trước hết chúng ta sẽ cùng xét tới những giả định về tầm quan trọng của các cấp độ phân tích này; sau đó, chúng ta xem xét sự ứng dụng của chúng vào các trường hợp chính sách đối ngoại cụ thể cũng như những chứng cứ thực nghiệm minh họa cho mỗi cấp độ.
Ứng dụng và những chứng cứ thực nghiệm
Các lý thuyết Quan hệ quốc tế
Những ứng dụng trực tiếp của ngành Quan hệ quốc tế vào làm lý thuyết chính sách đối ngoại vẫn còn rất ít. Dẫu sự ứng dụng đó còn ít ỏi như vậy nhưng chúng ta vẫn tiếp tục được hưởng lợi từ những lăng kính của các lý thuyết Quan hệ quốc tế vĩ mô đó. Ví dụ, một trường hợp ngoại lệ hiếm có đó là nỗ lực của Rittberger và đồng nghiệp (2001) để giải thích chính sách đối ngoại của Đức kể từ thời điểm thống nhất. Một công trình có đôi chút tương tự đó là Giải nghĩa lý thuyết Quan hệ quốc tế (Making Sense of International Relations Theories) của Sterling-Folker (2006). Trong khi đó, một vài nhà hiện thực lại cố gắng áp dụng thuyết của mình vào chính sách đối ngoại (xem Wivel, 2005); tuy nhiên một số khác lại tranh luận về vấn đề này. Ngoài ra, Houghton (năm 2007) có bàn tới những kết quả đạt được từ sự phối hợp thuyết kiến tạo với Phân tích chính sách đối ngoại. Mặc dù vậy, đa số các công trình nghiên cứu về Quan hệ quốc tế vẫn giải thích hành vi của một quốc gia như là kết quả của những quá trình mang tính bao quát hoặc dưới góc độ của hệ thống quốc tế.

—————–
[1] Phần thảo luận về các lý thuyết Quan hệ quốc tế được khái quát hóa và không phân biệt giữa những biến thể khác nhau trong mỗi  lý thuyết.
[2] Bạn đọc cần tham khảo kết quả của nghiên cứu này để biết chi tiết: Hermann (1987).

Posted in: Chính Trị