ASEAN và chủ nghĩa đa phương khu vực mới

Nguồn: Sheldon W. Simon (2008). “ASEAN and the New Regional Multilateralism: The Long and Bumpy Road to Community”, in David Shambaugh & Michael Yahuda (eds), International Relations of Asia (Maryland: Rowman & Littlefield Publishers), pp. 195-214.
Biên dịch: Đinh Nguyễn Lan Hương | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp

Từ quan điểm địa chính trị, vùng duyên hải châu Á chia làm ba tiểu vùng: Đông Bắc Á (Trung Quốc, Nhật Bản, hai nước Triều Tiên, Đài Loan, viễn đông nước Nga), Đông Nam Á (Thái Lan, Miến Điện, Campuchia, Lào, Việt Nam, Philippines, Malaysia, Indonesia, Singapore, Brunei), và Nam Á (Ấn Độ, Pakistan, Bangladesh, Sri Lanka). Cả Đông Bắc Á và Đông Nam Á đều có những cường quốc kinh tế và chính trị lớn mạnh. Ở khu vực sau cùng, các hoạt động kinh tế và sức ảnh hưởng về an ninh-chính trị ngày càng gia tăng của Ấn Độ đã mở rộng tới toàn bộ châu Á.
Trong khu vực đầu tiên, Nhật Bản, Trung Quốc, Hàn Quốc và Đài Loan đóng vai trò kinh tế toàn cầu quan trọng, trong đó Tokyo và Bắc Kinh là những chủ thể an ninh-chính trị chính. Ngược lại, Đông Nam Á không có cường quốc lớn mạnh nào đạt tầm vóc toàn cầu. Khu vực này bao gồm một số quốc gia với các nền kinh tế sôi động – Singapore, Malaysia, Thái Lan – hay tiềm năng kinh tế – Việt Nam và Indonesia. Xét về tầm vóc địa chính trị, Đông Nam Á có phần lu mờ so với láng giềng Đông Bắc Á và Nam Á. Thế nhưng, Đông Nam Á lại là nơi ra đời của hầu hết các tổ chức khu vực châu Á mà các cấu trúc, thủ tục của chúng đều được quyết định bởi mong muốn của các quốc gia Đông Nam Á.
Mục tiêu chính của chương này là nhằm lý giải điều này đã xảy ra như thế nào, và những hàm ý dành cho tương lai của châu Á là gì, và liệu các nước Đông Nam Á được gắn kết với nhau trong 40 năm qua thông qua Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) sẽ có thể duy trì vị thế then chốt của mình trong các vấn đề châu Á hay không. Trong nhiều thập kỷ qua, khu vực châu Á – Thái Bình Dương được đánh dấu bởi một sự bất cân xứng đầy khó khăn: những cuộc tranh chấp với nguy cơ đe dọa phá hủy lớn nhất nằm ở Đông Bắc Á và Nam Á; tuy nhiên, các tổ chức đa phương của khu vực được thiết kế để giải quyết và giảm bớt mâu thuẫn lại nảy sinh ở Đông Nam Á.
Trong khi ASEAN duy trì sự toàn vẹn về tổ chức, nó cũng đã thiết lập thêm nhiều tổ chức nội bộ và có sự tham gia của các nước bên ngoài. Khía cạnh đầu tiên bao gồm Khu vực tự do thương mại ASEAN (AFTA) mới hình thành, Tổ chức liên nghị viện ASEAN, tổ chức đặc biệt có tiếng nói trong việc lên án vi phạm nhân quyền ở Miến Điện, và Hội nghị Nhân dân ASEAN thuộc Kênh 3, một tổ chức phi chính phủ tập hợp các nhóm lợi ích xã hội khác nhau để cùng vận động hành lang các chính phủ ASEAN. Các tổ chức mà ASEAN giành quyền chủ đạo bao gồm Diễn đàn khu vực ASEAN (ARF) về các vấn đề an ninh, ASEAN + 3 (Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc), các cuộc đối thoại ASEAN+1 khác nhau với các nước quan trọng, Hội nghị Á – Âu (ASEM), và gần đây nhất là các cuộc đối thoại thường xuyên với Hội đồng hợp tác vùng Vịnh Ba Tư, châu Phi và Mỹ Latinh. Việc thành lập gần đây nhất và gây tranh cãi nhất là Hội nghị thượng đỉnh Đông Á (EAS) khai mạc vào tháng 12/2005. EAS kéo các nước ASEAN+3 lại với nhau cùng với Ấn Độ, Australia và New Zealand – tất cả những nước này đã ký Hiệp ước Hữu nghị và Hợp tác (TAC) như là một điều kiện để trở thành thành viên EAS.
Định hình khái niệm ASEAN
Khu vực châu Á – Thái Bình Dương không có bá quyền. Thay vào đó, các mạng lưới chính trị, kinh tế và xã hội ngày càng tăng. Các vấn đề khu vực được giải quyết thông qua hành động chung. Các khuôn khổ khác nhau đã giảm bớt sức mạnh của quy tắc chủ quyền tuyệt đối đã từng thống trị ASEAN vào thời điểm thành lập năm 1967. Trong suốt những thập kỷ tiếp theo, các vấn đề an ninh xuyên quốc gia ngày càng tăng. Rửa tiền, buôn người, suy thoái môi trường, phát triển các dòng sông đa quốc gia, các hình thức vượt biên bằng đường biển, khủng bố và nạn cướp biển đòi hỏi việc xây dựng cơ chế đa phương hơn là chính sách ngoại giao tạm thời (ad hoc). Ít nhất, trên lý thuyết, các tổ chức như ASEAN đã đưa ra các thủ tục và quy tắc ra quyết định để trong đó tất cả các chính phủ tham gia đều có tiếng nói.¹
Để khái niệm hóa ASEAN, các nhà lý luận quan hệ quốc tế thường sử dụng ba khung phân tích: chủ nghĩa tân hiện thực, chủ nghĩa tân tự do và chủ nghĩa Kiến tạo.² Những nhà chủ nghĩa tân hiện thực coi thường vai trò của ASEAN trong an ninh khu vực bởi vì các tổ chức chỉ có vai trò phụ. Sự ổn định phụ thuộc vào việc phân bổ quyền lực trong châu Á – Thái Bình Dương chứ không phải vào một tổ chức quốc tế của các nước trung bình và nhỏ chỉ giới hạn trong Đông Nam Á. Điểm thực sự của quyền lực châu Á- Thái Bình Dương phụ thuộc vào mối quan hệ giữa các chủ thể chính: Mỹ, Trung Quốc và Nhật Bản. Những nhà chủ nghĩa tân tự do lại bác bỏ quan điểm của tân hiện thực về ASEAN và chỉ ra rằng Hiệp hội này can dự không phải thông qua việc cân bằng (balancing) hay phù thịnh (bandwagoning) với các cường quốc lớn mà thông qua can dự họ vào các thể chế đa phương, đặc biệt là ASEAN và các tổ chức con của nó (như ARF và ASEAN+3).³ Thông qua việc thúc đẩy hợp tác chính trị và kinh tế với cả ba cường quốc, ASEAN và các tổ chức con của nó đã thúc đẩy những gì mà chủ nghĩa tân tự do gọi là “lợi phần tuyệt đối” (absolute gains), nghĩa là hợp tác mang lại lợi ích lẫn nhau cho tất cả các bên. Việc phân bổ những lợi ích đó – “lợi phần tương đối” (relative gains), vốn là mối quan tâm chính của các nhà tân hiện thực –ít quan trọng đối với trường phái tân tự do bằng sự thật rằng lợi ích chung tăng lên cho tất cả từ việc thuế quan thấp hơn đến lực lượng tuần tra an ninh trên biển. Tuy nhiên, trường phái Tân tự do đã bị thụt lùi từ cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997-1998. Cả ASEAN, ARF và diễn đàn Hợp tác kinh tế châu Á-Thái Bình Dương (APEC) đều không thể giải quyết khó khăn tài chính ở Indonesia, Thái Lan và Malaysia. Về vấn đề an ninh, ASEAN cũng không dàn xếp được cuộc khủng hoảng ở Đông Timo năm 1999. Lợi ích quốc gia chiếm vị thế áp đảo trong cả hai thách thức này đối với chủ nghĩa Tân tự do. Trường phái quan hệ quốc tế thứ ba, Chủ nghĩa kiến tạo, nhấn mạnh những ý tưởng, quy chuẩn và bản sắc, tranh luận rằng chất lượng của sự tương tác giữa các quốc gia căn cứ trên việc các quy tắc có được chia sẻ hay không và chúng thay đổi như thế nào theo thời gian. Vì thế, những nhà Chủ nghĩa kiến tạo tranh luận rằng ASEAN đang nổi lên như là một cộng đồng an ninh non trẻ bởi cụm từ “chúng tôi cảm thấy” trở nên phổ biến giữa các thành viên. Tuy nhiên, những nhà phê bình Chủ nghĩa kiến tạo nhấn mạnh rằng các quy chuẩn và các biến số văn hóa của ASEAN quá khó để xác định và đưa vào thực hiện. Hơn nữa, việc liên kết các quy chuẩn không rõ ràng với các kết quả chính sách thực tế ở ASEAN vẫn phải dựa trên sự thương lượng giữa các nước thành viên với những lợi ích khác nhau. Những nhà duy lý cho rằng trường phái Hiện thực và Tân tự do đưa ra bằng chứng thuyết phục hơn về các kết quả của ASEAN so với Chủ nghĩa kiến tạo.⁴
Hướng tiếp cận về mặt lý thuyết hữu ích nhất với hệ thống ASEAN có thể là khái niệm đan lồng (enmeshment) của Evelyn Goh. Đây là quá trình các quốc gia được cuốn hút vào cùng một hệ thống để đạt được lợi ích (chủ nghĩa Tân hiện thực và Tân tự do). Tuy nhiên, qua quá trình tương tác lẫn nhau trong cùng hệ thống, những quy chuẩn của các quốc gia cũng có thể bị thay đổi.⁵ Vì vậy, bắt đầu từ những năm 1990, ASEAN, dẫn đầu bởi Singapore và Thái Lan, đã thúc đẩy một cấu trúc an ninh khu vực – ARF – đan lồng càng nhiều cường quốc càng tốt. Tuy nhiên, dính líu không nhất thiết phải có sự hòa hợp. Từ quan điểm của Mỹ và Trung Quốc, có thể có sự căng thẳng giữa ARF, một cơ chế đối thoại an ninh trong đó cả hai đều là thành viên, và ASEAN+3, có Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (PRC) nhưng không có Mỹ. Washington muốn ARF là nơi tổ chức đối thoại an ninh khu vực trong khi đó Bắc Kinh lại muốn đưa thêm các cuộc thảo luận về an ninh vào ASEAN+3, vốn ban đầu chỉ là một nhóm đối thoại kinh tế, trong đó không có sự tham gia của Mỹ.
Cả ASEAN lẫn các tổ chức con của nó đều không sở hữu các cơ chế tập trung quan trọng để thực thi những thỏa thuận đạt được bởi các thành viên, giám sát các sự kiện trong nước ở các quốc gia thành viên, hay dự báo trước các vấn đề đang nổi lên. “Phương thức ASEAN” (ASEAN Way) của hiệp hội bản chất là sự thuyết phục về đạo đức – niềm tin (hay hi vọng) rằng các quốc gia thành viên sẽ làm điều đúng đắn để không gây khó khăn cho tập thể.⁶ Rõ ràng rằng hi vọng đã không thành hiện thực trong trường hợp của Miến Điện hay Campuchia. Nền chính trị trong nước của họ không chỉ gây khó khăn mà còn tạo ra nhiều vấn đề cho ASEAN phải giải quyết với châu Âu và Mỹ. Mặt khác, có một ví dụ ấn tượng về khả năng của ASEAN trong việc ràng buộc các nước bên ngoài vào quy chuẩn của ASEAN – một điểm ủng hộ cho quan điểm của những người theo Chủ nghĩa kiến tạo. Trung Quốc, Ấn Độ, Australia, New Zealand, và Nhật Bản giữa năm 2003 và 2005 đã ký Hiệp ước Hữu nghị và Hợp tác (TAC) ràng buộc các nước ký vào một cam kết giải quyết các tranh chấp khu vực một cách hòa bình.
Tuy nhiên, việc giải quyết hòa bình tranh chấp giữa các nước không trực tiếp chuyển thành hợp tác an ninh đa phương. An ninh khu vực, nếu thực sự không thể phân chia, đòi hỏi sự tham gia xuyên quốc gia vào các vấn đề nội bộ trong nước dù vấn đề là nạn khủng bố gây ra bởi Jemaah Islamiyah (JI), khói mù khu vực bắt nguồn từ đảo Borneo của Indonesia, hay buôn bán vũ khí từ Đông Nam Á lục địa đến Đông Nam Á hải đảo. Việc ngăn chặn những thách thức này đối với an ninh khu vực đòi hỏi sự giảm bớt nguyên tắc không can thiệp vào các vấn đề nội bộ của nhau. Vì vậy, để hiểu được ASEAN đòi hỏi kết hợp cả ba khuôn khổ lý thuyết chính, phụ thuộc vào vấn đề đang được xem xét là gì.
Sự tiến hóa của ASEAN
Lý do tồn tại ban đầu của ASEAN gồm sáu thành viên đầu tiên (Indonesia, Malaysia, Thái Lan, Singapore, Philippines, Brunei) là để bảo vệ chủ quyền mỗi nước. Được thành lập năm 1967 vào thời điểm cao trào của Chiến tranh Lạnh và trong thời kỳ can thiệp quân sự của Mỹ ở Đông Dương, các nước phi cộng sản Đông Nam Á cùng hợp lại để giữ chân Bắc Việt Nam, Trung Quốc và Liên Xô ở khoảng cách an toàn từ xa, trong khi vẫn cho phép các đồng minh của Mỹ và Anh (gồm Thái Lan, Phillipines, Malaysia, Singapore) duy trì mối quan hệ an ninh với các cường quốc bên ngoài. Các mối quan hệ bên trong ASEAN còn có mục đích khác. Indonesia dưới thời Sukarno (1945-1967) là một nguồn gốc quan trọng của bất ổn khu vực, chống đối Malaysia và Singapore cũng như sự hiện diện của Mỹ ở Philippines, đồng thời ve vãn Trung Quốc, Bắc Việt Nam, và Liên Xô. Sau khi Sukarno bị phế truất trong quá trình diễn ra một cuộc đảo chính bất thành của lực lượng cộng sản Indonesia, một năm sau đó, những thành viên sáng lập ASEAN đã nhận thấy một cơ hội để hội nhập một Indonesia mới được dẫn đầu bởi quân đội vào một dự án chính trị Đông Nam Á lớn hơn, mang đến cho Jakarta cơ hội lãnh đạo khu vực và khiến Indonesia cam kết quan hệ hòa bình với các nước láng giềng. Từ dự kiến ban đầu đó, ASEAN đã phát triển và được cho là trở thành một tổ chức liên chính phủ được biết đến nhiều nhất ở châu Á.
Như Michael Leifer quan sát,

Hiệp hội đã phát triển sau nhiều năm thành một cộng đồng ngoại giao hiệu quả và hiện nay đã có vị thế trên trường quốc tế, đang trong quá trình trở thành một nhân tố quan trọng trong tính toán của các quốc gia trong khu vực lẫn ngoài khu vực. Do đó, mặc dù có những khác biệt trong nội bộ, hiệp hội vẫn có thể đảm nhận vai trò đặc quyền trong quá trình đàm phán liên tiếp về việc thiết lập các luật chơi.⁷

Các quy chuẩn được ASEAN đưa ra trong 1/3 cuối của thế kỷ 20 ngoài vấn đề bảo vệ chủ quyền còn bao gồm việc giải quyết hòa bình các tranh chấp thông qua hiệp ước TAC 1976, tránh thành lập các hiệp ước quân sự với nhau, và tham vấn thường xuyên để đưa ra một giải pháp chung cho các vấn đề khu vực (nếu khả thi).
Đối với các thành viên sáng lập ASEAN, việc không can thiệp vào vấn đề nội bộ của nhau là phép thử cho hiệp hội; cho đến giữa những năm 1990, quy tắc đó được định hướng ra các nước bên ngoài nhằm chống lại sự can thiệp của các cường quốc. Tuy nhiên, với sự mở rộng của ASEAN để kết nạp các nước Đông Dương và Miến Điện, khiếm khuyết của quy tắc này trở nên rõ ràng khi các vụ vi phạm nhân quyền xảy ra ở các nước thành viên mới nhất đã bị che đậy. Đặc biệt là đối với Miến Điện, Lào và Campuchia, những nỗ lực xã hội hóa (hay hội nhập) của ASEAN không có mấy tác dụng. Tuy nhiên, đối với các nước Đông Dương và Miến Điện, việc gia nhập ASEAN kéo theo những chi phí chính trị mà họ không dự đoán trước được. Các chính phủ của họ coi hiệp hội như là một cơ chế duy trì hiện trạng.⁸ Việc được chấp nhận vào ASEAN chưa bao giờ căn cứ trên các điều kiện chính trị trong nước. Tuy nhiên, nền chính trị trong nước gò bó ở Đông Dương và Miến Điện được các thành viên khác của ASEAN cho là sẽ làm suy giảm vị thế quốc tế của hiệp hội, đặc biệt là trong quan hệ với Mỹ và châu Âu. Mặc dù vậy, Hiệp ước TAC của ASEAN vẫn đưa ra cho Lào và Campuchia một cam kết rằng Việt Nam sẽ không xâm phạm lãnh thổ hai nước này và các tranh chấp sẽ không leo thang dẫn tới đối đầu về quân sự.
Đối với Việt Nam, việc gia nhập ASEAN là một sự hòa giải về ngoại giao với hiệp hội vốn từng được Hà Nội coi là một công cụ của chủ nghĩa thực dân mới của Mỹ trong suốt Chiến tranh Lạnh. Các thành viên ban đầu của ASEAN băn khoăn Việt Nam sẽ làm quen như thế nào với các quy trình phi chính thức, ngoại giao im lặng, tự kiềm chế, xây dựng lòng tin và tránh xung đột của ASEAN. Nói gì thì nói, Hà Nội đã vào Hiệp hội sau một thời kỳ đối đầu lâu dài cùng các đòi hỏi không khoan nhượng. Thực tế, Việt Nam đã chứng minh được sự thích nghi và hào hứng làm việc trong khuôn khổ luật chơi của ASEAN.⁹ Mặc dù Việt Nam có những tranh chấp lãnh thổ với các thành viên ASEAN, ví dụ như quần đảo Trường Sa với Philippines và Malaysia, họ đã không tác động tiêu cực tới mối quan hệ thân mật nói chung của hiệp hội vì ASEAN chưa bao giờ là một cơ chế để giải quyết các yêu sách lãnh thổ xung đột giữa các thành viên. Hơn nữa, Hiệp hội luôn kiềm chế những xung đột như thế này. Một lần nữa, tranh chấp Trường Sa là một ví dụ điển hình. Philippines và Việt nam đã tích cực tham gia đàm phán một tuyên bố được ASEAN thông qua năm 2002 về các nguyên tắc trên quần đảo Trường Sa, cam kết các bên yêu sách từ bỏ sử dụng vũ lực cũng như chiếm đóng thêm bất kỳ điểm nào trên quần đào Trường Sa.
Chủ nghĩa khủng bố thách thức quy tắc không can thiệp lẫn nhau
Trong khi cuộc khủng hoảng tài chính 1997 – 1998 cho thấy sự bất lực của ASEAN trong việc củng cố hệ thống tiền tệ của từng nước thành viên và các cuộc tranh chấp song phương giữa hầu hết các nước ASEAN chưa bao giờ được gửi tới Hội đồng cấp cao ASEAN để giải quyết, thì chủ nghĩa khủng bố là một thách thức chung tác động đến quy tắc không can thiệp lẫn nhau của ASEAN. Bởi vì các nhóm khủng bố Hồi giáo cực đoan Đông Nam Á thường xuyên di chuyển qua biên giới, đặc biệt là giữa Indonesia, Malaysia và Philippines, giữa miền Nam Thái Lan và miền Bắc Malaysia và thậm chí có lẽ cả giữa Campuchia và Nam Thái Lan, đã đến lúc an ninh quốc gia đòi hỏi sự hợp tác quốc tế. Trước ngày 11/9, ASEAN không đề cập đến chủ nghĩa khủng bố trong các thông cáo chung hay tuyên bố của chủ tịch. Trong chừng mực khủng bố được coi là một vấn đề an ninh khu vực, nó thường được gán với phong trào ly khai ở Philippines và Indonesia, và vì thế được xem như là vấn đề nội bộ, không đòi hỏi nhiều hợp tác giữa các quốc gia, mà chỉ là một hình thức của tội phạm xuyên quốc gia mà thôi.¹⁰
Sau ngày 11/9, đáp lại yêu cầu của Mỹ, ASEAN bắt đầu giải quyết chủ nghĩa khủng bố như là một mối quan tâm khu vực. Tuy nhiên, các nước thành viên đã phải đối mặt với một loạt các vướng mắc bao gồm các hệ thống pháp lý không phù hợp cũng như cơ chế thi hành luật pháp và các thực tiễn an ninh khác nhau. Để đối phó với chủ nghĩa khủng bố như là một vấn đề khu vực đòi hỏi các nước ASEAN phải tiêu chuẩn hóa các cơ chế chính trị và pháp lý. Tuyên bố vào đầu tháng 11/2001 của ASEAN về Hành động chung chống khủng bố không khác gì một tuyên bố chung chung là sẽ hỗ trợ Mỹ lúc cần.
Triển vọng về sự tham gia trực tiếp của Mỹ vào công cuộc chống khủng bố của ASEAN đã gây ra nhiều vấn đề mới cho Hiệp hội. Mặc dù viện trợ Mỹ được chào đón, đặc biệt là về huấn luyện thực thi pháp luật và tình báo, triển vọng về việc tham gia trực tiếp của Mỹ vào vấn đề chống khủng bố trong nước và khu vực có vẻ như kéo các nước Đông Nam Á vào một cuộc chiến tranh được người dân cảm nhận là nhằm chống lại Hồi giáo. Vì vậy, Malaysia đã chỉ trích Philippines trong việc triển khai tập trận chung nhằm xóa bỏ nhóm Abu Sayyaf được cho là có sự ủng hộ của Al Qaeda.¹¹ Tuy nhiên, vào tháng 5 năm 2002, Philippines, Indonesia, Malaysia, sau đó là Campuchia và Thái Lan, đã ký một thỏa thuận chia sẻ danh sách khách hàng hàng không, danh sách đen các tội phạm khét tiếng và dữ liệu dấu vân tay đã được vi tính hóa, cũng như đẩy mạnh kiểm soát biên giới.
Nguyên nhân thúc đẩy chính cho sự hợp tác chống khủng bố xuất phát từ hậu quả của vụ đánh bom Bali tháng 10 năm 2002 gây ra bởi tổ chức Jemaah Islamiyah, một tổ chức có liên hệ trực tiếp với Al Qaeda. Indonesia đã thành lập một cơ quan chống khủng bố trung ương có khả năng giam giữ những kẻ tình nghi mà không cần xét xử. Sau đó, Jakarta cũng đã nhờ đến sự trợ giúp của Mỹ và Australia nhằm hiện đại hóa lực lượng cảnh sát quốc gia được tách ra từ quân đội trong thời hậu Suharto. Ngay cả Malaysia, vốn hay chỉ trích công khai sự can dự của phương Tây vào các vấn đề nội bộ trong nước, cũng đã đồng ý sẽ là địa điểm đặt Trung tâm chống khủng bố Đông Nam Á, được tài trợ âm thầm bởi Mỹ. Tuy nhiên, sau sự kiện 11/9 và vụ đánh bom ở Bali, mặc dù ASEAN đã ký các hiệp ước chống khủng bố và ngăn chặn tội phạm, nhưng những hiệp ước này không bao gồm các điều khoản dẫn độ, và mặc dù có các hiệp ước này, vốn đến năm 2007 vẫn chưa được phê chuẩn, luật pháp trong nước vẫn được ưu tiên. Sự khác nhau trong nội khối ASEAN về nhận thức đối với mối đe dọa của chủ nghĩa khủng bố và ý thức không đồng đều về bản sắc chung đã gây cản trở sự hợp tác chống khủng bố. Bảo vệ chủ quyền quốc gia tiếp tục là quy tắc chủ đạo của ASEAN.
Tuy nhiên, các vụ đánh bom khủng bố tiếp diễn ở miền Nam Philippines cũng như bạo động ở Indonesia và miền Nam Thái Lan đã đưa ASEAN đến gần hơn với việc đưa ra một thỏa thuận chống khủng bố khu vực. Tại hội nghị thượng đỉnh tháng 1 năm 2007 ở Cebu, Philippines, một Hiệp ước về chống khủng bố của ASEAN đã được đưa ra thảo luận. Mở rộng từ các thỏa thuận trước đó, Hiệp ước mới cho phép hợp tác theo dõi sự di chuyển của các khoản tiền và những kẻ bị tình nghi trong toàn khu vực và lần đầu tiên thúc đẩy các thành viên đồng ý dẫn độ. Hiệp ước kêu gọi mỗi nước thành viên xây dựng luật pháp nhằm đảm bảo có sự chia sẻ thông tin tình báo và xây dựng dữ liệu khủng bố tương thích với máy tính. Hiệp ước định nghĩa chủ nghĩa khủng bố phù hợp với các hiệp ước và nghị định thư của Liên Hiệp Quốc. Tuy nhiên, đặc điểm độc đáo nhất của văn bản này là nó đã dựa trên các thực tiễn tốt nhất liên quan đến việc cải tạo và tái hòa nhập xã hội những kẻ khủng bố đã bị bắt giữ dựa trên kinh nghiệm của Singapore, Indonesia và Malaysia.
Dù Hiệp ước chắc chắn là một bước tiến tới sự hợp tác cao hơn về chống khủng bố, nhưng có rất ít lý do để tin rằng những thay đổi quan trọng trong hành vi ứng xử của ASEAN sắp xảy ra. Hiệp hội không có một lịch sử rõ ràng cho thấy họ sẽ tuân thủ những trách nhiệm này một cách nghiêm túc. Ví dụ như năm 1993, ASEAN đã đồng ý thiết lập một cơ chế nhân quyền. Không có gì xảy ra cho đến năm 2007 khi Hiến chương mới của ASEAN lúc đó đang còn được tranh cãi quy định thiết lập một ủy ban nhân quyền. Liệu nó có được thành lập trong thực tế hay không và quyền hạn của nó sẽ như thế nào vẫn còn chưa rõ ràng. Trong 16 hiệp ước và nghị định thư chống khủng bố, chỉ có Philippines và Singapore phê chuẩn nhiều nhất, trong khi đó Thái Lan chỉ thông qua năm trong số đó.¹² Những người ủng hộ nhân quyền ở một số nước ASEAN nhìn nhận Hiệp ước mới với sự nghi ngờ, sợ rằng nó có thể trở thành một sự biện minh xa hơn cho các hành vi vi phạm tự do dân sự ở những nước đang trong tình trạng rối loạn.¹³
Miến Điện và quy tắc không can thiệp lẫn nhau
Quy tắc không can thiệp lẫn nhau của ASEAN dựa trên niềm tin rằng vấn đề nội bộ của mỗi thành viên không phải là mối quan tâm của các thành viên khác. Vì vậy, kiểu chế độ, cấu trúc kinh tế và các thành phần giai cấp xã hội và sắc tộc không phải là đối tượng trong các cuộc tranh luận của ASEAN. Tuy nhiên, khi những khó khăn trong nước của một thành viên gây ảnh hưởng tới một nước láng giềng thì quy tắc không can thiệp lẫn nhau lại bị thách thức. Ví dụ rõ ràng nhất của thách thức này là Miến Điện từ khi gia nhập Hiệp hội năm 1997. Miến Điện đã đặt ra ba vấn đề nghiêm trọng cho ASEAN: (1) việc hàng nghìn người dân tộc thiểu số Karen tháo chạy vào Tây Bắc Thái Lan để chạy trốn chính quyền quân sự Miến Điện; (2) vận chuyển ma túy trái phép từ các nhà máy ma túy tổng hợp Miến Điện nơi mà hơn một triệu viên thuốc được buôn lậu hàng năm sang Thái Lan – một vấn đề được chính phủ Thái Lan coi là một trong những mối đe dọa an ninh lớn nhất của nước này; và (3) việc đàn áp tàn bạo đảng đối lập chính của Miến Điện, Liên minh Quốc gia vì Dân chủ, dẫn đầu bởi người đoạt giải Nobel Aung San Suu Kyi, bị quản thúc tại gia 11 năm.
Để đối phó với hành vi “phi-ASEAN” của chính quyền Miến Điện, Thái Lan đã hành động đầu tiên, trước tiên đề xuất vào năm 1998 rằng ASEAN phải điều chỉnh lại nguyên tắc không can thiệp lẫn nhau bằng cách xem xét việc “can dự linh động” vào những thành viên hiệp hội nào gây rắc rối cho láng giềng. Đề xuất này chỉ được Philippines ủng hộ và không quá ngạc nhiên khi bị phản đối mạnh mẽ bởi Miến Điện. Một biện pháp thay thế kém thuyết phục hơn gọi là “tương tác nâng cao” được đề xuất sau đó, khuyến khích các nước ASEAN thảo luận những mối quan tâm của họ nhưng không cho phép can thiệp trực tiếp vào các vấn đề nội bộ của thành viên. Vấn đề dừng lại ở đó cho đến năm 2003 khi Thái Lan đề xuất một “lộ trình” về hòa giải và dân chủ ở Miến Điện. Mục đích của lộ trình là để giải thoát Aung San Suu Kyi khỏi sự quản thúc – nhưng không có kết quả.
Việc lên án Miến Điện thú vị nhất xuất phát từ nước bảo trợ địa vị thành viên ASEAN chính của Miến Điện, đó là Malaysia. Thủ tướng Mahathir là người ủng hộ nhiệt tình chính quyền quân sự của Miến Điện trong hiệp hội. Sau đó, ông ta đã cảm thấy cá nhân bị phản bội bởi sự kháng cự không khoan nhượng của chế độ quân sự này đối với đề nghị dân chủ hóa của ASEAN. Cùng với Philippines, Kuala Lumpur đã gây áp lực lên Miến Điện buộc nước này phải từ bỏ vị trí chủ tịch ASEAN theo dự định vào năm 2006, nhấn mạnh rằng một số sự kiện trong nội bộ quốc gia này không thể được mô tả một cách nghiêm túc là “các vấn đề nội bộ”.¹⁴ Tại Hội nghị thượng đỉnh tháng 12 năm 2005 tại Malaysia, ASEAN đã công khai kêu gọi chính quyền quân sự thả các tù nhân chính trị và tiến hành cải cách dân chủ. Hiệp hội cũng đồng ý cử một phái đoàn điều tra về tình hình này.
Tuy nhiên, khi chính quyền quân sự gia hạn thời gian quản thúc Suu Kyi thêm một năm nữa vào tháng 5 năm 2007, ASEAN đã tránh vấn đề này bằng việc các Bộ trưởng cấp cao chỉ đơn giản nhắc lại tuyên bố Kuala Lumpur năm 2005.¹⁵ Miến Điện hoàn toàn trái ngược với các thành viên ASEAN – đặc biệt là Philippines, Indonesia và Thái Lan – những nước đã mở các kênh khác nhau cho sự can dự của các nước thành viên vào các vấn đề nội bộ của họ. Indonesia đã mời các viên chức quân sự từ Thái Lan và Philippines đến giám sát thỏa thuận hòa bình ở tỉnh Aceh. Malaysia đã làm trung gian cho các thỏa thuận hòa bình giữa chính phủ Philippines và Mặt trận Giải phóng Hồi giáo Moro ở Mindanao, và Thái Lan đang làm việc với Malaysia để giúp đối phó với sự nổi dậy của người Hồi giáo Malay ở miền Nam Thái Lan.¹⁶ Tất nhiên, những trường hợp sau khác rất nhiều so với Miến Điện. Manila, Bangkok, và Jakarta tất cả đều yêu cầu sự hỗ trợ từ các thành viên ASEAN, vì vậy có thể cho rằng quy tắc không can thiệp lẫn nhau đã không bị vi phạm.
Miến Điện tiếp tục trở thành kiểm nghiệm nghiêm trọng nhất về nhân quyền. Vào tháng 9 năm 2007, một cuộc đàn áp tàn bạo của chính quyền quân sự nhằm ngăn chặn các cuộc biểu tình hòa bình của các nhà sư và người dân phản đối việc tăng đột ngột 500% giá nhiên liệu khiến công luận thế giới phẫn nộ và thậm chí đưa tới một tuyên bố chưa từng có thể hiện “sự ghê tởm” (đối với sự đàn áp này) từ phía các quan chức ASEAN. Tuy nhiên, Hội nghị thượng đỉnh vào tháng 9 của Hiệp hội diễn ra tại Singapore đã không có hành động nào xa hơn, không lên án các nhà cầm quyền Miến Điện chứ chưa nói tới việc áp đặt bất kỳ lệnh trừng phạt nào. Thực tế, việc chế độ không bị trừng phạt chính thức bị ASEAN lờ đi mặc dù Hiến chương mới đã được thông qua tại Hội nghị thượng đỉnh cam kết các thành viên ASEAN, bao gồm cả Miến Điện, “đẩy mạnh dân chủ, nền pháp quyền,… và thúc đẩy nhân quyền và tự do cơ bản

Posted in: Chính Trị