Công ước Luật Biển 1982 và khả năng áp dụng vào các tranh chấp ở Biển Đông

Nguồn: Donald R. Rothwell (2013). “The 1982 UN convention on the Law of the Sea and its relevance to maritime disputes in the South China Sea”, in Leszek Buszynski & Christopher Roberts (eds), The South China Sea and Australia’s Regional Security Environment, National Security College Occasional Paper No. 5, pp. 13-17
Biên dịch: Trần Kiên | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp
Công ước năm 1982 của Liên Hiệp Quốc về Luật Biển (UNCLOS)[1] là một văn kiện pháp lý quốc tế chủ chốt. Công ước xác định phạm vi và kích thước của các vùng biển khác nhau cũng như cung cấp các cơ chế để phân định ranh giới các vùng biển đó. Tất cả các nước Đông Nam Á có quyền lợi trên Biển Đông đều là thành viên của UNCLOS. UNCLOS phân biệt giữa một bên là việc hoạch định (delineate) các đòi hỏi về vùng biển được lập dựa trên cơ sở luật quốc tế để một đòi hỏi như vậy có thể được chấp nhận, cũng như ranh giới bên ngoài của các đòi hỏi đó; và việc phân định (delimit) ranh giới biển trong các trường hợp các quốc gia liền kề có các đòi hỏi chồng lấn nhau, do vậy phát sinh nhu cầu phải xác định ranh giới giữa hai hay nhiều quốc gia. Ở khía cạnh này, ranh giới biển theo luật biển khác với biên giới đất liền vốn sẽ luôn phân định lãnh thổ giữa hai hay nhiều quốc gia. Việc tồn tại các ranh giới biển đơn phương là một điều khá thông thường trong luật biển. Theo đó, một quốc gia ven biển tuyên bố xác lập một vùng biển không hề liền kề hoặc chồng lấn dù chỉ một phần hoặc toàn bộ với một vùng biển do các quốc gia láng giềng khác đòi hỏi.
Việc hoạch định (về lý thuyết) một vùng biển, cũng như khả năng của một quốc gia ven biển trong việc biện minh cho ranh giới bên ngoài của vùng biển đó theo các nguyên tắc của luật biển là một vấn đề hoàn toàn khác biệt so với việc phân định ranh giới biển (trong thực tế) giữa hai hoặc nhiều quốc gia láng giềng. Đây cũng là vấn đề quan trọng tại Biển Đông do trong đa số các trường hợp, việc đưa ra và hoạch định (hay làm rõ -NHĐ) đòi hỏi trên biển là những vấn đề tiên quyết đầu tiên cần được giải quyết. Khi vấn đề này đã được xử lý xong, thì một tập hợp đa dạng các quy định và thực tiễn luật quốc tế, trong đó bao gồm cả các nguyên tắc đã được xác lập một cách vững chắc liên quan đến phân định ranh giới các vùng biển giữa các quốc gia láng giềng, sẽ được áp dụng.
Các tranh chấp liên quan đến chế độ pháp lý của các cấu tạo biển
Trọng tâm của UNCLOS nằm ở chỗ công ước trao quyền cho một “quốc gia ven biển”[2] được đưa ra đòi hỏi về một vùng biển nhất định. Dù khái niệm “quốc gia ven biển” không được định nghĩa trong UNCLOS, nó được hiểu là bao gồm bất kì quốc gia nào có bờ biển nằm trên lãnh thổ thuộc chủ quyền của mình.[3] Quốc gia ven biển không chỉ là các quốc gia lục địa, mà còn cả các quốc gia đảo, bao gồm cả các quốc gia được xác định một cách rõ ràng là các quần đảo ví dụ như Indonesia, Nhật Bản và Philippines.[4] Vấn đề phức tạp nảy sinh khi các quốc gia ven biển đưa ra các đòi hỏi đối với các cấu tạo biển (maritime features), bao gồm cả các cấu tạo là lãnh thổ được tuyên bố chủ quyền hoặc được bao hàm trong các tuyên bố chủ quyền, cũng như khả năng của các cấu tạo trong việc tạo ra các vùng biển cho riêng mình. Các cấu tạo đó theo kích thước trải rộng từ đảo theo đúng định nghĩa, cho đến toàn bộ các cấu tạo biển liên quan bao gồm đảo san hô (atoll), đảo cát san hô (hay còn là các đảo thấp nhỏ – cay), các đảo nhỏ biệt lập (islets), đảo đá hay đá (rocks), cồn (banks), bãi cát (shoals), và đá ngầm (reefs). Quy chế (pháp lý) của các cấu tạo đó, khả năng của chúng có thể được đưa vào trong các đòi hỏi về lãnh thổ, cũng như khả năng tối hậu trong việc tạo ra các vùng biển riêng đều là vấn đề có thể gây tranh cãi. Đây cũng chính là trường hợp liên quan đến các cấu tạo biển trong Biển Đông vốn đang là trung tâm của các tranh chấp về lãnh thổ và biển.
Trong trường hợp các đảo, Phần VIII của UNCLOS quy định chi tiết về cái gọi là “Quy chế các Đảo” trong đó đưa ra các quy định quan trọng liên quan đến các trường hợp Biển Đông. Điều 121(1) định nghĩa đảo là “một vùng đất tự nhiên có nước bao bọc, khi thủy triều lên vùng đất này vẫn ở trên mặt nước”, đây có thể được gọi là các “đảo theo Điều 121(1)”. Theo đó, đảo nhân tạo không đáp ứng các tiêu chuẩn nêu trên, tương tự là các vùng đất không ở trên mặt nước khi thủy triều lên dù chúng vẫn có thể đáp ứng các tiêu chuẩn của bãi cạn lúc chìm lúc nổi (low – tide elevation).[5] Do vậy, đá, bãi cát, và đá ngầm không phải là các đảo theo như quy định của UNCLOS tuy vẫn có thể nhìn thấy khi thủy triều rút. Sự quan trọng của đảo theo Điều 121(1) trong quy định UNCLOS nằm ở chỗ các đảo này tạo ra một hệ thống trọn vẹn các vùng biển của riêng nó. Vì thế, một hòn đảo nhỏ cũng có khả năng được hưởng một thềm lục địa hoặc vùng đặc quyền kinh tế có diện tích gấp nhiều lần diện tích đất của chính hòn đảo đó và các vùng biển đó có giá trị kinh tế hơn rất nhiều cả về tài nguyên tự nhiên và tài nguyên sinh vật biển.[6]
Ngoại lệ duy nhất cho quyền lợi nêu trên là trường hợp các đảo bị coi là các đảo đá (rocks), ngay cả khi chúng vẫn nổi lên trên mặt nước khi thủy triều lên. Các đảo đá “không có khả năng duy trì được cuộc sống của con người hoặc có đời sống kinh tế riêng của nó” thì không được phép có vùng đặc quyền kinh tế hoặc thềm lục địa,[7] nhưng vẫn có thể có lãnh hải và vùng tiếp giáp lãnh hải. Các cấu tạo biển đó có thể được gọi là các “đảo đá theo Điều 121(3)”. Có lẽ ví dụ nổi tiếng nhất của các cấu tạo đó là Rockall, một đảo đá trong Đại Tây Dương ở phía bắc của Scotland, do Vương quốc Anh tuyên bố chủ quyền và thừa nhận rằng đảo đá đó không được hưởng vùng thềm lục địa hoặc vùng đặc quyền kinh tế.[8] Hiện trạng tuyên bố của Nhật Bản về vùng thềm lục địa mở rộng ngoài khơi đảo Okinotori Shima như được trình bày trong bản đệ trình lên Ủy ban Ranh giới Thềm lục địa (CLCS) 2008 cũng làm nổi bật các vấn đề nêu trên đối với các nước Đông và Đông Nam châu Á, đồng thời cũng là một vấn đề tạo ra tranh cãi giữa Nhật Bản và các nước láng giềng.[9]
Do vậy không có gì ngạc nhiên rằng các quy định của UNCLOS đã nhận được sự phân tích và quan tâm đáng kể của các tòa án quốc tế liên quan đến sự phân biệt giữa đảo và đá cũng như các quyền khác nhau liên quan đến các vùng biển mà các cấu tạo này có thể được hưởng. Ví dụ như, trong các vụ Monte Confurco[10] và Volga[11] được xem xét trước Tòa án Quốc tế về Luật Biển (ITLOS), thẩm phán Vukas nhận định rằng Đảo Kerguelan (Pháp) tọa lạc tại phía bắc Nam Cực (Sub-Antarctic) và các đảo Heard và McDonald (Úc) tại Nam Đại Dương không phải là các đảo (theo luật) để dựa vào đó các quốc gia ven biển được quyền tuyên bố các đảo này được hưởng vùng đặc quyền kinh tế theo như quy định của UNCLOS. Trong vụ việc liên quan đến hai hòn đảo của Úc, thẩm phán Vukas nhấn mạnh sự quan trọng đặc biệt của thực tế rằng các đảo này không có người ở. Tuy nhiên, đối với trường hợp các đảo ở phía bắc Nam Cực,[12] quan điểm như vậy, vốn chuyển từ phân biệt đảo theo Điều 121(1) với đảo đá theo Điều 121(3) thành việc cấu tạo biển đó có người sinh sống hoặc có khả năng duy trì sự sinh sống của con người hay không, dường như không nhận được sự ủng hộ rộng rãi của cả ITLOS lẫn các tòa án quốc tế khác. Do đó, có thể nhận định rằng các đảo được hình thành một cách tự nhiên, đáp ứng các tiêu chuẩn được xác định về đảo và khác biệt so với các đảo đá theo điều 121(3), cũng như không phải là các cấu tạo hay bãi cạn lúc chìm lúc nổi mà trên đó các công trình nhân tạo được xây dựng giúp con người sinh sống và để khiến các cấu tạo đó vẫn nổi trên mặt nước khi thủy triều lên, thì thực sự được hưởng các quyền đối với tất cả các vùng biển theo UNCLOS. Vấn đề liệu các đảo đó có người sinh sống hay không xem chừng không phải là yếu tố mang tính quyết định liên quan đến khả năng được hưởng thềm lục địa hoặc khu vực đặc quyền kinh tế, dù cho yếu tố này sẽ làm nổi bật các vấn đề liên quan đến kích thước của đảo và liệu đảo đó có khả năng duy trì cuộc sống của con người hay không, bao gồm cả sự hiện diện của nước ngọt.
Một loại cấu tạo biển khác được đề cập đến trong UNCLOS là các bãi cạn lúc chìm lúc nổi được định nghĩa là “một vùng đất được hình thành một cách tự nhiên, bị bao bọc bởi và ở trên mặt nước lúc thủy triều xuống nhưng biến mất khi thủy triền lên”.[13] Bãi cạn lúc chìm lúc nổi có thể được phân biệt với các đảo đá theo điều 121(3) ở chỗ bãi cạn không thể bị chiếm hữu trừ trường hợp chúng nằm trong khu vực lãnh hải của quốc gia ven biển và không được xem là lãnh thổ đất liền.[14] Do đó, các bãi cạn lúc chìm lúc nổi không có vùng lãnh hải riêng khi chúng nằm ngoài giới hạn của lãnh hải của một đảo hoặc lục địa. Nếu không bãi cạn lúc chìm lúc nổi đã có thể được sử dụng như là các điểm cơ sở để từ đó vẽ lên đường cơ sở dùng để xác định độ rộng của lãnh hải và các khu vực biển khác, mà qua đó có thể hữu ích trong việc xác định ranh giới bên ngoài của một khu vực biển, hoặc được sử dụng cho mục đích phân định ranh giới biển.
Tại Biển Đông, sự phân biệt giữa đảo theo điều 121(1), đảo đá theo điều 121(3) và bãi cạn lúc chìm lúc nổi còn có ý nghĩa quan trọng hơn bởi đa số các cấu tạo biển đó đều đang trong tình trạng tranh chấp, cũng như bởi các quốc gia tranh chấp đều nỗ lực xây dựng các công trình như giàn khoan dầu (platforms), hải đăng (lighthouse), và nhà ở nhỏ (dwelling) trên các cấu tạo đó nhằm khẳng định các tuyên bố về chủ quyền của họ cũng như tăng khả năng của các cấu tạo đó được thừa nhận là các đảo theo điều 121(1).[15]

---

[1] United Nations Convention on the Law of the Sea, 10 tháng 12 năm 1982, 1833 U.N.T.S. 397 (Có hiệu lực từ 16 tháng 11 năm 1994).

[2] Xem, ví dụ, LOSC Điều 2, 33, 56, 76.

[3] Vì mục đích phân loại đó, LOSC đề cập trực tiếp đến  “quốc gia bị đất liền vây bọc” tức là một “quốc gia không có bất kì bờ biển nào”: LOSC, Điều 124(1)(a).

[4] Cần phân biệt giữa một quốc gia là một quần đảo về mặt địa lý ví dụ như Nhật Bản và một “quốc gia quần đảo” theo các quy định trong Phần IV của LOSC vốn được cho phép vẽ đường cơ sở quần đảo để dựa vào đó đưa ra các đòi hỏi về biển; xem thảo luận trong Donald R.Rothwell and Tim Stephens, The International Law of the Sea (Oxford: Hart, 2010), Ch.8.

[5] LOSC, Điều 13(1) định nghĩa bãi cạn lúc chìm lúc nổi là “một vùng đất được hình thành một cách tự nhiên có biển bao quanh và nổi trên mặt nước khi thủy triều rút nhưng biến mất khi thủy triều lên”.

[6] Đảo quốc Nauru là ví dụ nổi bật cho trường hợp nêu trên khi quốc gia này chỉ có diện tích đất là 21km² nhưng lại được hưởng các vùng biển phù hợp với LOSC lên đến 430.000km²; Nauru Country Study Guide (Washington: International Business Publication, 2011) Vol.1 at 49

[7] LOSC, Điều 121(3)

[8] Clive R.Symmons, ‘Ireland and the Rockall Dispute: An Analysis of Recent Developments’ (Spring 1998) IBRU Boundary and Security Bullentin 78-93

[9] Bản đệ trình của Nhật Bản bị phản đối bởi Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (CLM/2/2009: 6 tháng 2 năm 2009) và Đại Hàn Dân Quốc (MUN/046/09: 27 tháng 02 năm 2009), online: CLCS http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_jpn.htm.

[10] Monte Confurco (Seychelles v.France) (Prompt Release), phán quyết ngày 18 tháng 12 năm 2000, tuyên bố bởi thẩm phán Vukas (2000) ITLOS Rep, đoạn 122

[11] Volga (Russian Federation v. Australi) (Prompt Release) phán quyết ngày 23 tháng 12 năm 2002, tuyên bố bởi phó chủ tịch tòa Vukas (2002) ITLOS Rep, đoạn 2.

[12] Không có bất kì thẩm phán nào trong vụ Mote Confurco và Volga nêu lên câu hỏi tương tự

[13] LOSC Điều 13(1)

[14] Xem Pedra Branca/Pulau Batu Puteh trong đó ICJ phân biệt Middle Rocks với South Ledge, South Ledge được phân loại là bãi cạn lúc chìm lúc nổi; Sovereignty over Pedra Branca/Pulau Batu Puteh, Middle Rocks and South Ledge (Malaysia v Singapore) (2008) ICJ Rep 12, các đoạn 291-9; trích dẫn đi kèm với thảo luận chính thức tại Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain (Qatar v Bahrain), (2001) ICJ Rep 40, các đoạn 205-6.

[15] Một trong những cấu tạo nổi bật nhất ở Biển Đông chính là Đá Vành Khăn (Mischief Reef) với các công trình được xây dựng trên đó; xem Danel J. Dzurek, ‘China Occupies Mischief Reef in Latest Spratly Gambit’ (April 1995) IBRU Bounday and Security Bulletin 65-71.

Posted in: Chính Trị