AIIB: Viên ngọc trai đầu trong chuỗi chiến lược phối hợp của Trung Quốc

Tác giả: Phạm Sỹ Thành
Tháng 9/2013, chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình trong chuyến công du đến Indonesia đã nhấn mạnh một “cộng đồng Trung Quốc – ASEAN khắng khít với vận mệnh chung”, cùng với đó đề xuất một “quan hệ đối tác hàng hải” trong nỗ lực nhằm xây dựng Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21.
Đây là khởi điểm về mặt ý tưởng cho việc Trung Quốc đưa ra sáng kiến “Một vành đai, Một con đường” (tức là Một vành đai kinh tế con đường tơ lụa và Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21) tại Hội nghị thượng đỉnh APEC 2014 tại Bắc Kinh với trọng tâm là kết nối một vùng không gian địa lý xuyên qua Âu-Á.
Lấy Trung Quốc ở vị trí trung tâm, kế hoạch kỳ vĩ này liên kết với các khu vực lân cận, bao gồm Trung Á, khu Viễn Đông của Nga, Đông Nam Á, và cuối cùng là thị trường châu Âu. Những hỗ trợ tài chính cần thiết sẽ do các thể chế tài chính do Trung Quốc dẫn đầu cung cấp. Trong đó đáng chú ý nhất là Quỹ Con đường tơ lụa và Ngân hàng Đầu tư Cơ sở hạ tầng Châu Á (AIIB). Nhiệm vụ của hai định chế này là sử dụng các công cụ tài chính để tạo nên các “quan hệ đối tác liên kết”.
Trong số nhiều dự án đầy tham vọng là hệ thống đường ray cao tốc 5000 km mà khi hoàn thành sẽ kết nối hơn 20 quốc gia châu Á. Bên cạnh đó, với trọng tâm là chính sách “ngoại giao cơ sở hạ tầng mới”, lãnh đạo Trung Quốc tiếp tục xúc tiến các kế hoạch trên phạm vi rộng lớn. Những đề xuất ít được nhắc đến hơn đã và đang đi vào thực hiện như “Hành lang kinh tế Trung Quốc – Pakistan” hay “Hành lang kinh tế Bangladesh-Trung Quốc-Ấn Độ-Myanmar”.
AIIB đang được các nhà quan sát đánh giá là một thành công trong cuộc chơi đa phương do Trung Quốc dẫn dắt. Chỉ dấu được nhắc đến nhiều nhất là sự tham gia “rầm rộ” của các nước, bất chấp sự phản đối từ Washington. Đến thời điểm này 57 quốc gia đã tham gia (trong đó 35 quốc gia là quốc gia sáng lập).
Với Trung Quốc, việc đề xuất các sáng kiến thường hướng đến hệ đa mục tiêu, nói cách khác, trong các sáng kiến này, các lợi ích kinh tế, chính trị, an ninh thường được lồng ghép với nhau thành một chỉnh thể. Việc đề xuất xây dựng “một hành lang một con đường” là một kế hoạch tổng thể mà chúng ta có thể gọi là một dạng “chiến lược phối hợp” (cooperative strategy) của Trung Quốc.

Mô hình liên kết 3 tầng nấc được Trung Quốc thúc đẩy. Nguồn: VCES (2015)

Trong lĩnh vực kinh tế, AIIB có thể tạo ra tác động lan tỏa giúp Trung Quốc gia tăng ích lợi trong các mặt sau:

• Tăng cường đầu tư và lao động
• Gia tăng trao đổi thương mại
• Đẩy nhanh quốc tế hóa đồng Nhân dân tệ
• Tạo nên thế cạnh tranh với các định chế tài chính quốc tế hiện có
• Gia tăng áp lực lên các định chế tài chính quốc tế để cải thiện vị trí của Trung Quốc trong các tổ chức này
• Hình thành nên thị trường châu Á hướng tâm về Trung Quốc

Về đẩy mạnh đầu tư. Hiển nhiên AIIB tạo ra một cơ chế có thể giúp Trung Quốc tăng cường đầu tư vào cơ sở các quốc gia láng giềng nghèo khó hơn, mà không bị mang tiếng là “chủ nghĩa thực dân”. Chúng ta đều biết rằng, trong quá trình Trung Quốc mở rộng ảnh hưởng ra thế giới có nhiều quốc gia đã từ chối cấp phép cho các dự án đầu tư của Trung Quốc với nhiều lí do, nhưng đằng sau các lí do đó là việc các quốc gia này nhận thấy rằng ích lợi thực sự mà họ nhận được không lớn.
Trong khi thực hiện các dự án kinh tế, Trung Quốc thường đem lại mối lo ngại về vấn đề môi trường và xã hội cho quốc gia bản địa. Cơ sở hạ tầng, khai khoáng và năng lượng là những mục đầu tư chính của Trung Quốc, đặc biệt là tại các nước châu Phi và châu Á. Mô thức thường thấy là nhà đầu tư Trung Quốc rót tiền, cung cấp cả máy móc thiết bị lạc hậu cùng công nhân. Điều này gây ra lo ngại từ các nước sở tại về ô nhiễm môi trường, nạn thất nghiệp và vi phạm quyền lao động.
Chẳng hạn, chính phủ Myanmar đã đóng băng và hủy ba dự án gồm kế hoạch thủy điện Myitsone (3.6 tỷ USD), khai thác mỏ đồng Letpadaung (1 tỷ USD) và dự án đường sắt Vân Nam-Rakhine (20 tỷ USD). Mới đây nhất, đầu 2015, tham vọng “thành phố cảng” mới ở Colombo mang dấu ấn Bắc Kinh trị giá 1.5 tỷ USD cũng bị chính phủ Sri Lanka xét duyệt lại vì e ngại nhà thầu Trung Quốc không đáp ứng được tiêu chuẩn về môi trường.
Việc Trung Quốc tiến hành đầu tư thông qua một tổ chức tài chính quốc tế “trung gian” (AIIB hoặc Quỹ con đường tơ lụa) thay vì cho vay ODA có thể làm giảm bớt sự nghi ngại của các nước đi vay vốn. Đặc biệt, sự tham gia của 56 quốc gia khác khiến cho hoạt động của AIIB – trong dáng dấp của WB – giúp các nước sở tại dễ thông qua các dự án cơ sở hạ tầng mang tính “nhạy cảm” hơn.
Về gia tăng thương mại. Có thể thấy, khi kết nối về cơ sở hạ tầng được hoàn thiện, hoạt động thương mại và đầu tư sẽ thuận lợi hơn. Kết nối về cơ sở hạ tầng ở đây không chỉ gồm hệ thống hạ tầng cứng (đường cao tốc, đường sắt, bến cảng) mà còn gồm cả hạ tầng mềm (bao gồm năng lượng, thông tin, logistic …). Sự kết nối đồng bộ hóa cả khu vực thành một mạng cơ sở hạ tầng có chung một chuẩn (standard) rõ ràng sẽ gia tăng mức độ trao đổi thương mại, dịch vụ (gồm cả lao động có tay nghề cao, du lịch, tài chính …) giữa các nước châu Á.
Về thúc đẩy quốc tế hóa đồng Nhân dân tệ. Khi một cộng đồng kinh tế chung vận hành có hiệu quả, theo thời gian, nhu cầu về việc sử dụng một đồng tiền chung sẽ xuất hiện. Như vậy, có thể thấy, với viên gạch đầu tiên là AIIB và trọng tâm là lĩnh vực cơ sở ha tầng mục tiêu kinh tế khác không kém phần quan trọng là đẩy nhanh quá trình quốc tế hóa đồng Nhân dân tệ cũng được nhắm tới.
Điều này càng có cơ sở khi Bắc Kinh tuyên bố rằng họ sẽ đưa đồng Nhân dân tệ vào rổ tiền tệ được sử dụng trong AIIB nhằm phục vụ cho các khoản cho vay. Trung Quốc đồng thời cũng khuyến khích AIIB và Quỹ Con đường tơ lụa thành lập các quỹ tiền tệ đặc biệt để sử dụng các khoản vay bằng đồng Nhân dân tệ thông qua các định chế này. Trên thực tế, ngay từ khi đưa ra ý tưởng thành lập AIIB, các nhà phân tích đã đặt ra câu hỏi quan trọng đối với ngân hàng này trong việc nó sẽ sử dụng loại tiền tệ nào trong hoạt động của mình.
Ba giải pháp đã được đưa ra, bao gồm sử dụng đồng USD như đồng tiền chính; sử dụng đồng Nhân dân tệ; và sử dụng rổ tiền tệ của AIIB. Rõ ràng, việc sử dụng đồng USD sẽ có hiệu quả chi phí cao nhất và tiện lợi hơn, còn sử dụng đồng Nhân dân tệ sẽ đắt nhất và không thuận tiện. Nhưng Trung Quốc hiển nhiên không muốn xây dựng một định chế tài chính mới mà vẫn bị khóa chặt vào đồng USD.
Theo báo cáo của SWIFT, đồng Nhân dân tệ năm 2013 đã vươn lên trở thành đồng tiền thứ hai trên thế giới được sử dụng rộng rãi nhất trong thanh toán thương mại (với tỉ trọng gần 10% – tăng mạnh so với mức gần 3% của năm 2012).

Tỷ trọng các đồng tiền trong giao dịch thương mại thế giới 2012-2013 (%). Nguồn: SWIFT; Deutsche Bank (2014)

Số quốc gia kí kết SWAP với Trung Quốc cũng đã lên tới 23 quốc gia, với tổng số tiền kí kết là 3568 tỷ Nhân dân tệ (tương đương 600 tỷ USD). Tuy nhiên, do chưa tự do hóa tài khoản vốn, đồng Nhân dân tệ vẫn gặp khó khăn trong việc trở thành đồng tiền dự trữ quốc tế. Trong văn bản do chính phủ Trung Quốc công bố ngày 28/3/2015 về thúc đẩy thực hiện “một hành lang một con đường” [1], chính phủ nước này cũng kêu gọi và khuyến khích các nước nằm dọc theo hai con đường tơ lụa này mua trái phiếu chính phủ Trung Quốc được phát hành tại các thị trường hải ngoại đồng Nhân dân tệ (Renminbi offshore market).
Tạo nên thế cạnh tranh với các định chế tài chính quốc tế hiện có. Chúng tôi vẫn theo đuổi quan điểm cho rằng AIIB là một định chế tồn tại song song với các định chế hiện thời như ADB, IBRD chứ không phải là một sự phủ định của Trung Quốc với trật tự Bretton Woods. Bởi lẽ, với nhu cầu vốn về cơ sở hạ tầng tại châu Á lên tới 800 tỷ USD/năm (theo báo cáo năm 2012 của ADB) thì khoản cho vay của ADB và AIIB vẫn là quá nhỏ, cung vẫn chưa đủ cầu. Nhưng nếu câu hỏi đặt ra là, liệu AIIB có tạo nên áp lực cạnh tranh với ADB không? Câu trả lời hiển nhiên là “Có” – 57 quốc gia đã gia nhập ngay từ đợt đầu cho thấy áp lực cạnh tranh là có thật. Do đó, trong tương lai gần, quan hệ giữa AIIB với ADB có thể là cạnh tranh về thị phần trên thị trường đầu tư cơ sở hạ tầng. Khi AIIB lớn mạnh, sự canh tranh có thể trở thành cạnh tranh về độc chiếm một thị trường nào đó (Đông Nam Á, Nam Á hay Trung Á).
Tuy nhiên, với tính thực dụng của Trung Quốc, chúng tôi cho rằng, việc Trung Quốc thúc ép các nước gia nhập AIIB trước ngày 31/3 có thể là một cách để gia tăng áp lực lên các định chế tài chính quốc tế nhằm cải thiện vị trí của Trung Quốc trong các tổ chức này. Chúng ta đều biết hiện Trung Quốc có một vị trí bất tương xứng với quy mô GDP của nước này trong các định chế tài chính quốc tế như IMF, ADB.

Tỷ lệ quyền bỏ phiếu của Trung Quốc trong IMF. Nguồn: IMF

Có thể thấy, Trung Quốc hiện chỉ chiếm tỉ lệ bỏ phiếu tại IMF ngang bằng với Nhật Bản dù rằng hiện nay nền kinh tế Trung Quốc đã có quy mô bằng 2 lần kinh tế Nhật. Năm 2011, nỗ lực cải thiện vị trí của Trung Quốc trong quyền rút vốn đặc biệt (Special Drawing Rights) tại IMF đã thất bại bởi Quốc hội Mỹ không thông qua điều này. Chính vì vậy, trong cuộc họp của IMF vào năm 2015 nhằm thảo luận về quyền bỏ phiếu của các quốc gia, Trung Quốc cần có một sức ép mạnh hơn.
Thắng lợi ngoại giao quan trọng của Trung Quốc trong việc kêu gọi được 57 nước gia nhập vào AIIB đã gửi đi một thông điệp rõ ràng đối với Mỹ: Trung Quốc có thể tự mình thành lập các định chế tài chính quốc tế mới nếu không được đảm bảo về lợi ích tốt hơn trong các định chế cũ. Song song với thông điệp này, Chu Tiểu Xuyên – thống đốc PBoC – cũng đã tuyên bố sẽ đẩy nhanh quá trình tự do hóa tài khoản vốn của nước này.
Trong lĩnh vực an ninh và quan hệ quốc tế. Sự xuất hiện của AIIB cũng như hàng chục sáng kiến khác của Trung Quốc chỉ trong vòng 1 năm qua nhằm tạo ra sự liên kết về kinh tế giữa Trung Quốc với châu Á, còn đem lại cho Trung Quốc nhiều ích lợi về quan hệ quốc tế và an ninh. Trước hết, đây có thể coi là đợt “tấn công quyến rũ mới” của Trung Quốc với châu Á sau khi liên tục xuất hiện những căng thẳng về ngoại giao giữa quốc gia này với các quốc gia Đông Nam Á và Nam Á. Việc Trung Quốc hành động ngày càng táo bạo trên Biển Đông khiến nhiều nước nghi ngờ về khẩu hiệu trỗi dậy hòa bình của Trung Quốc. Với các đề xuất về AIIB hay “một hành lang một con đường”, Trung Quốc có thể xoa dịu các bất đồng, ổn định các xung đột với các nước láng giềng châu Á.
Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, quan trọng hơn cả, sự mở rộng ảnh hưởng kinh tế và đi liền với ảnh hưởng ngoại giao của Trung Quốc ra khu vực còn giúp Trung Quốc thử nghiệm vai trò mới cho các chính sách ngoại giao của mình. Như chúng ta đã biết, Trung Quốc trước nay luôn theo đuổi chính sách không can thiệp và không liên minh, việc mở rộng đầu tư ra nước ngoài có thể mở đường cho chính sách liên minh của Trung Quốc. Các cảng quan trọng như cảng Gwadar ở Pakistan hoàn toàn có thể mang tính chất một cảng lưỡng dụng (dân – quân sự) nhằm đáp ứng yêu cầu mới trong sự trỗi dậy của Trung Quốc. Bênh cạnh đó, với việc đưa ra sáng kiến AIIB và “một vành đai một con đường”, Trung Quốc đang có điều kiện thuận lợi để xây dựng và điều chỉnh năng lực quản trị khu vực của mình, trước khi hướng tới vai trò của một cường quốc có kinh nghiệm quản trị toàn cầu.
Việt Nam và AIIB: cần một cách tiếp cận thận trọng
Khi trở thành thành viên sáng lập của AIIB và là một trong 20 nước đầu tiên kí kết bản ghi nhớ tại Bắc Kinh năm 2014, hẳn nhiên Việt Nam ý thức được tầm quan trọng của sáng kiến này đối với sự phát triển của khu vực và của mình.
Là một nước đang phát triển, nhu cầu đầu tư cho cơ sở hạ tầng của Việt Nam còn lớn. Mặc dù là quốc gia có chất lượng cơ sở hạ tầng thuộc dạng cao ở Đông Nam Á, nhưng so với xu thế biến đổi của chuỗi sản xuất, sự dịch chuyển các trục về địa-kinh tế của khu vực thì không gian đầu tư cơ sở hạ tầng của Việt Nam vẫn còn lớn.
Tuy nhiên, Việt Nam cần có cách tiếp cận thận trọng với AIIB. Đánh giá về rủi ro của mô hình AIIB và các khoản đầu tư của ngân hàng này, có thể nhận thấy, rủi ro lớn nhất là nó được dẫn dắt bởi Trung Quốc – một quốc gia chưa có kinh nghiệm quản trị quốc tế trong lĩnh vực tài chính tiền tệ nhưng lại dư thừa công suất đầu tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng và sản lượng công nghiệp. Một số thách thức mà Việt Nam cần nhận thức rõ (khi so sánh AIIB với ADB) bao gồm:
Các vấn đề môi trường và lao động. Rõ ràng, so với việc quản lí dự án của AIIB, các dự án đầu tư trực tiếp của Trung Quốc tại hải ngoại luôn vấp phải vấn đề môi trường và sự di cư số lượng lớn của lao động người Trung Quốc. Đây là những vấn đề tiềm tàng đối với tình hình xã hội của khu vực nhận vốn đầu tư.
Các vấn đề về tham nhũng và tính minh bạch của dự án cũng là một trở ngại đặc biệt là đối với Việt Nam. Trong bối cảnh hàng loạt dự án ODA có vốn của Nhật Bản bị buộc phải thanh tra vì liên quan đến tham ô, tham nhũng trong quá trình thực hiện tại Việt Nam, rõ ràng khả năng lobby của các công ty Trung Quốc càng khiến sự chú ý của người dân vào tính minh bạch của các hoạt động đấu thầu, thực hiện lên cao. Không khó để tìm các thông tin về các dự án Trung Quốc đội giá hàng trăm triệu hoặc cả tỉ USD sau khi đã trúng thầu EPC.
Ngoài những thách thức dễ nhận thấy như nêu trên, có một số rủi ro ngầm mà Việt Nam cũng cần nhận diện.
Thứ nhất, nhu cầu cơ sở hạ tầng của mỗi khu vực tại châu Á rất khác biệt, nếu các dự án vay vốn được thực hiện không gắn với khảo sát nghiên cứu kỹ khuynh hướng phát triển của ngành và quốc gia thì hậu quả không chỉ là sự lãng phí nguồn lực. Báo cáo năm 2012 của ADB chỉ ra rằng tại Đông Nam Á, nhu cầu đầu tư vào năng lượng là cao nhất (với hơn 50% vốn trong giai đoạn 2010 – 2020), sau đó mới đến hạ tầng giao thông (với chỉ hơn 25% nhu cầu vốn). Việt Nam hiện đang đầu tư nhiều vào lĩnh vực nhiệt điện với vốn vay lớn từ Trung Quốc hoặc Trung Quốc trúng thầu EPC.

Đầu tư của Trung Quốc tại Việt Nam đến 2014 (gồm cả EPC). Nguồn: Financial Times

Có thể thấy, lĩnh vực nhiệt điện với 25 tỷ USD đầu tư hiện chỉ đứng sau đầu tư vào hóa dầu với 38.2 tỷ USD. Nhiệt điện đang đặt ra bài toán khó cho chính quyền địa phương Việt Nam trong vấn đề môi trường, và bái toán cho chính phủ Việt Nam trong vấn đề địa – chiến lược của đất nước. Bởi chúng ta đều biết, phần lớn các nhà máy điện – như Vĩnh Tân 2 – đều có vị trí địa lí rất đặc thù.
Thứ hai, trong hàng loạt rủi ro mà AIIB đem lại như rủi ro về tài chính tiền tệ, về kinh tế vĩ mô, về pháp lý và hệ thống quản lí, Việt Nam đều thuộc nhóm nước có tỷ lệ rủi ro cao (với mức rủi ro tổng thể là 56/100 – mức 100 là mức hoàn toàn rủi ro). Một nghiên cứu cũng cho thấy, khi tiếp nhận vốn đầu tư FDI từ Trung Quốc, Việt Nam thuộc nhóm nước “cơ hội thấp, rủi ro cao”.

Phân nhóm quốc gia theo mức độ rủi ro và cơ hội khi tiếp nhận vốn FDI Trung Quốc.

Cuối cùng, việc hình thành mạng lưới cơ sở hạ tầng Đông Nam Á kết nối với Nam Á và 2 tỉnh Vân Nam, Quảng Tây của Trung Quốc có thể thúc đẩy sự phát triển của Myanmar, Lào, Thái Lan, Campuchia nhưng làm suy giảm lợi thế của Việt Nam, nếu như mạng lưới cơ sở hạ tầng của Việt Nam chỉ phát triển theo chiều Bắc – Nam mà không có các liên kết Đông – Tây hợp lí. Đây là điều mà chúng tôi gọi là “lý thuyết đòn bẩy cơ sở hạ tầng”.
Việc quyết định có liên kết Đông – Tây về cơ sở hạ tầng hay không, lựa chọn điểm nào để liên kết sẽ có ý nghĩa với sự phát triển kinh tế và an ninh của Việt Nam trong vòng 30 năm tới.
TS. Phạm Sỹ Thành là Giám đốc Chương trình nghiên cứu kinh tế Trung Quốc (VCES) trực thuộc Viện Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (VEPR), Đại học Kinh tế, Đại học Quốc gia Hà Nội.
Bài viết được đăng lần đầu tiên trên Bizlive.vn và được chia làm ba phần. Nghiencuuquocte.net tổng hợp dưới sự đồng ý của tác giả.
—————–
[1] Tham khảo bản dịch tại đây: http://vepr.org.vn/533/news-detail/1625611/du-a-n-di-ch-thua-t/tld-11-tam-nhin-va-hanh-dong-thuc-day-cung-xay-dung-vanh-dai-kinh-te-con-duong-to-lua-va-con-duong-to-lua-tren-bien-the-ky-xxi.html

Posted in: Chính Trị