Giữa cân bằng quyền lực và cộng đồng: Tương lai hợp tác an ninh đa phương ở CA-TBD

Nguồn: G. John Ikenberry & Jitsuo Tsuchiyama (2002). “Between Balance of Power and Community: The Future of Multilateral Security Co-operation in the Asia – Pacific”, International Relations of the Asia Pacific, Vol 2., pp.69-94.
Biên dịch: Trương Thị Thanh Hiền | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp
Bài viết này tìm hiểu logic ẩn sau những cách tiếp cận của Hoa Kỳ và Nhật Bản đối với an ninh khu vực và những triển vọng cho một trật tự an ninh hợp tác toàn diện hơn trong khu vực Châu Á – Thái Bình Dương. Trật tự an ninh hiện tại trong khu vực mang dấu ấn của các phương thức tiếp cận lâu đời và đặc trưng của Hoa Kỳ và Nhật Bản. Những phương thức tiếp cận này mang đến kỳ vọng về việc xây dựng một trật tự hợp tác có sự tham gia của nhiều quốc gia hơn, tuy nhiên trong những năm tới, Châu Á – Thái Bình Dương sẽ vẫn là một khu vực hiện diện đâu đó ở giữa sự cân bằng quyền lực và một trật tự an ninh dựa vào cộng đồng.

1. Giới thiệu
Châu Á – Thái Bình Dương là một trong những khu vực năng động và tiềm ẩn nhiều bất ổn nhất trên thế giới hiện nay, tuy nhiên các cơ chế an ninh hiện tại dùng để điều chỉnh những căng thẳng trong khu vực đang bị phân tán, suy yếu hoặc không tồn tại. Khu vực này chứa đựng sự pha trộn đa dạng của các cường quốc đối nghịch nhau, những tranh chấp lãnh thổ phức tạp, những ký ức lịch sử chưa nguôi ngoai, các hệ tư tưởng chính trị đối lập, những thay đổi lớn về kinh tế, cán cân quân sự đang chuyển dịch, và các nền văn hóa khác biệt nhau. Sự bất ổn trong các mối quan hệ giữa Nhật Bản, Hoa Kỳ, Trung Quốc, Nga, Bắc Triều Tiên, Hàn Quốc, Đài Loan và Đông Nam Á sẽ là một thách thức cho việc quản lý mặc dù khu vực này đã tồn tại những thể chế quản trị từ rất lâu – nhưng sự thiếu vắng các cơ chế an ninh khu vực mạnh mẽ và chặt chẽ đã làm cho những thách thức này dường như lớn hơn.
Rải rác khắp khu vực là sự chắp vá của các liên minh song phương, các cuộc đối thoại an ninh không chính thức, các diễn đàn đa phương, các cuộc họp bộ trưởng, các cuộc gặp gỡ “kênh 2” và các cơ chế can dự khác. Hiệp ước an ninh Hoa Kỳ – Nhật Bản là mỏ neo thể chế quan trọng và ổn định nhất trong khu vực. Nhưng các nước lớn trong khu vực đang gia tăng việc tìm kiếm những cơ chế đa phương rộng lớn và bao gồm nhiều quốc gia hơn để quản lý thế lưỡng nan an ninh phức tạp trong khu vực. Nhật Bản đã từ từ đa dạng hóa các mối tiếp xúc an ninh của mình trong khu vực và tham gia vào các cuộc họp bộ trưởng thường niên và đặc biệt.[1] Trung Quốc và Hoa Kỳ gần đây đã thực hiện các cuộc gặp gỡ cấp cao giữa các tổ chức quân sự của họ, và các chuyên gia an ninh và các nhà lãnh đạo chính trị đã kêu gọi tăng cường các cuộc hội đàm ba bên chính thức hơn giữa Trung Quốc, Hoa Kỳ và Nhật Bản (Abramowitz et al., 1998; Kokubun, 1998). Các quan chức Hoa Kỳ và các nhà ngoại giao khác trong khu vực đang tìm hiểu việc thành lập cơ chế đối thoại G8 – dựa trên mô hình của Hội nghị về An ninh và Hợp tác châu Âu (CSCE)– cho một nhóm lớn hơn các quốc gia trong khu vực. Các ý tưởng về những thể chế đa phương mới đang sắp sửa hình thành.[2]
Sự ổn định của các dàn xếp hợp tác an ninh không chính thức trong khu vực hiện nay như thế nào? Câu trả lời phụ thuộc một phần vào việc nắm bắt các quan điểm và chiến lược đằng sau chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ và Nhật Bản trong khu vực. Các thỏa thuận hợp tác an ninh đa phương chính thức và chặt chẽ trong khu vực có những hạn chế và tiềm năng nào? Câu trả lời phụ thuộc vào việc định nghĩa chính xác chủ nghĩa an ninh đa phương là gì. Đã từng tồn tại một loạt các dàn xếp an ninh hợp tác khác nhau – bao gồm hệ thống hòa hợp quyền lực giữa các cường quốc, các trật tự an ninh tập thể, các liên minh đa phương và cả các hiệp hội hợp tác lỏng lẻo. Trật tự an ninh hiện nay ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương được tổ chức không phải xung quanh một sự cân bằng quyền lực hay một hệ thống hoàn toàn đa phương. Vấn đề cần được giải đáp trong việc tìm kiếm xa hơn một liên minh Hoa Kỳ – Nhật Bản là: mối quan hệ hợp tác giữa Hoa Kỳ và Nhật Bản có thể được mở rộng ra cả khu vực tạo thành một trật tự an ninh hợp tác bao gồm nhiều quốc gia hơn hay không?
Đi tìm lời giải cho những vấn đề này, bài viết này tìm hiểu logic ẩn sau các phương thức tiếp cận của Hoa Kỳ và Nhật Bản đối với an ninh khu vực và triển vọng về một trật tự an ninh hợp tác toàn diện hơn trong khu vực Châu Á – Thái Bình Dương. Chúng tôi lập luận rằng trật tự an ninh hiện tại trong khu vực mang dấu ấn của các phương thức tiếp cận lâu đời và đặc trưng của Hoa Kỳ và Nhật Bản đối với an ninh khu vực. Hoa Kỳ đang theo đuổi cái gọi là đại chiến lược “tự do”. Phương thức tiếp cận của Hoa Kỳ đối với an ninh khu vực châu Á là một phần của khuynh hướng tự do tổng quát hơn để xây dựng trật tự an ninh – sử dụng hiệu quả các cơ chế mang tính hội nhập và ràng buộc của các thể chế và sự phụ thuộc lẫn nhau về kinh tế.
Lập luận của chúng tôi là các phương thức tiếp cận của Hoa Kỳ và Nhật Bản đối với an ninh mang đến sự kỳ vọng cho việc xây dựng một trật tự an ninh khu vực hợp tác và có sự tham gia của nhiều nước hơn. Tuy nhiên, xu hướng tiến đến hệ thống an ninh dựa vào cộng đồng mang đậm phong cách châu Âu vẫn chưa có khả năng xảy ra. Trong những năm tới, Châu Á – Thái Bình Dương sẽ là một khu vực hiện diện đâu đó ở giữa sự cân bằng quyền lực và một trật tự an ninh dựa vào cộng đồng. Để hiểu rõ các vấn đề cũng như các triển vọng của một hệ thống hợp tác an ninh đa phương, cần thiết phải nghiên cứu kỹ hơn các loại hình trật tự hợp tác đa dạng. Mỗi loại hình trật tự an ninh đa phương đều dựa trên một logic khác nhau của mối quan hệ giữa các quốc gia trong khu vực. Nói chính xác hơn, mỗi loại phụ thuộc vào một loại hình gắn kết xã hội– hoặc nguyên tắc hợp tác – khác nhau giữa các quốc gia. Và một số nguyên tắc hợp tác mang tính thực tế hơn đối với bối cảnh khu vực Châu Á – Thái Bình Dương so với các nguyên tắc khác. Nói cách khác, không chỉ hình thế quyền lực trong khu vực là vấn đề quan trọng, mà còn các mối quan hệ ràng buộc chặt chẽ về văn hóa, xã hội và chính trị – mà sự hiện hữu hoặc thiếu vắng của chúng sẽ quyết định điều gì là có thể và điều gì là không thể.
Việc tìm hiểu các loại hình trật tự an ninh khác nhau và xác định các nền tảng khác biệt về chính trị và văn hóa của chúng là rất hữu ích. Nói rộng hơn, có 3 loại hình trật tự an ninh tổng quát: cân bằng quyền lực, bá quyền, và dựa vào cộng đồng. Một số học giả lập luận rằng ưu thế của một hệ thống cân bằng quyền lực nằm ở chỗ các quốc gia không cần phải nhất trí với nhau về bất cứ điều gì ngoài nhu cầu cần phải cân bằng quyền lực. Sự gần gũi về chính trị hoặc văn hóa là không cần thiết. Về bản chất, trật tự bá quyền cũng có thể được dựa trên thực tế quyền lực; mặc dù trật tự an ninh hiện tại ở châu Á, phần nào dựa trên sự bá quyền của Hoa Kỳ, có được sự ổn định và hấp dẫn một phần nhờ các yếu tố phi quyền lực ví dụ như sự hấp dẫn của văn hóa Mỹ và đặc điểm về thể chế của sự bá quyền.
Đầu tiên, chúng tôi tập trung vào trật tự an ninh dẫn đầu bởi Hoa Kỳ hiện nay ở Đông Á và sự tồn tại mỏng manh của chủ nghĩa đa phương khu vực. Dàn xếp hiện tại có thể được gọi là một trật tự bá quyền tự do mà liên minh Hoa Kỳ – Nhật Bản đóng vai trò trụ cột. Sau đó, chúng tôi nghiên cứu đại chiến lược tự do ẩn sau sự dính líu của Hoa Kỳ vào khu vực này và các loại hình chính sách can dự mà họ đang theo đuổi. Tiếp đến, chúng tôi giải thích những quan điểm nước đôi của Nhật Bản về chủ nghĩa an ninh đa phương và cội nguồn lịch sử của khuynh hướng an ninh hiện nay của họ. Cuối cùng, chúng tôi xem xét sự đa dạng của các mô hình dựa vào cộng đồng mà có thể tạo nên nền tảng cơ bản cho các mối quan hệ an ninh tương lai trong khu vực. Chúng tôi lập luận rằng các trật tự an ninh hợp tác này vẫn chưa phù hợp với khu vực nhưng khi khu vực này dần dần phát triển – và phát triển bản sắc chính trị khu vực sâu hơn và thống nhất hơn – có thể tồn tại xu hướng dần dần tiến đến sự hợp tác an ninh đa phương.
2. Bá quyền Mỹ, các liên minh và chủ nghĩa đa phương khu vực
Trật tự chính trị giữa các quốc gia tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau, nhưng có 3 hình thức quan trọng nhất là: cân bằng quyền lực, bá quyền, và an ninh hợp tác dựa vào cộng đồng. Mỗi hình thức đại diện cho một cách thức phân bổ và thực thi quyền lực khác nhau giữa các quốc gia – sự khác nhau này thể hiện trong các mối quan hệ tổ chức cơ bản của quyền lực và thẩm quyền. Các trật tự an ninh hiện tại – cả ở cấp độ khu vực và toàn cầu – có thể kết hợp các đặc điểm từ các hình thức khác nhau này.[3]
Một trật tự dựa trên sự cân bằng là trật tự mà quyền lực của quốc gia đứng đầu được đối trọng bởi các quốc gia khác.[4] Sự nổi lên của các khối liên minh tạm thời giữa các quốc gia đã tạo ra cản trở cho sự tập trung quyền lực. Khi sự phân bổ quyền lực thay đổi, liên minh cũng sẽ thay đổi. Trật tự được dựa trên các hành động cân bằng của các quốc gia – kết quả tất yếu và không thể tránh khỏi của việc các quốc gia tìm kiếm sự bảo đảm an ninh của mình trong một hệ thống vô chính phủ.[5] Trật tự dựa trên bá quyền là một trật tự được tổ chức và duy trì bởi một quốc gia nắm giữ ưu thế áp đảo về quyền lực. Một quốc gia bá quyền sử dụng vị thế thống trị của mình để thiết lập một trật tự có lợi cho các lợi ích của họ. Các nguyên tắc và quyền lợi được thiết lập và thực thi dựa trên khả năng quyền lực của quốc gia bá quyền. Sự tuân thủ và tham gia trong trật tự này cơ bản được đảm bảo bằng một loạt năng lực quyền lực mà quốc gia bá quyền nắm trong tay, như sức mạnh quân sự, tài chính, khả năng tiếp cận thị trường, khoa học kỹ thuật, vv…. Sự cưỡng bức trực tiếp luôn luôn là một lựa chọn trong việc thực thi trật tự, tuy nhiên chính sách “củ cà rốt và cây gậy” cũng là những cơ chế được dùng để duy trì vai trò bá quyền dù ít trực tiếp hơn. Trong những cách thức này, trật tự rốt cục được dựa trên các mối quan hệ thứ bậc được đảm bảo bởi sức mạnh vượt trội của quốc gia dẫn đầu.[6]
Trật tự an ninh dựa trên cộng đồng là một trật tự mà các thể chế an ninh ràng buộc, các giá trị và các lợi ích chính trị chung tồn tại để định hình và giới hạn cách thức quyền lực được thực thi. Sự phân bổ quyền lực có thể vẫn quan trọng nhưng không nhiều như trong trật tự cân bằng quyền lực và trật tự bá quyền. Quyền lực không được kìm hãm thông qua sự đối trọng mà thông qua sự hoạt động của các thể chế hợp tác và các nguyên tắc đã được thỏa thuận để giới hạn cách thức quyền lực và bạo lực có thể được áp dụng.[7] Chính nguyên tắc của trật tự này là nền tảng của chủ nghĩa an ninh đa phương.
Trật tự hiện nay ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương là một trật tự bá quyền bán phần được xây dựng xung quanh hệ thống các liên minh song phương của Hoa Kỳ với Nhật Bản, Hàn Quốc và các quốc gia khác ở Đông Nam Á.[8] Trung Quốc đứng ngoài trật tự này và với quyền lực đang ngày càng gia tăng của mình đã dần mang lại cho khu vực này những đặc điểm của một sự cân bằng quyền lực tiềm tàng. Tuy nhiên, hệ thống liên minh do Hoa Kỳ dẫn đầu ở Đông Á đã thể hiện một logic của các mối quan hệ vốn không thể được miêu tả như là các phiên bản đơn giản của trật tự cân bằng quyền lực hay trật tự bá quyền.
Quan điểm truyền thống về các liên minh cho rằng chúng chỉ là những thỏa thuận hợp tác an ninh tạm thời giữa các quốc gia nhằm mục đích liên kết sức mạnh để chống lại các mối đe dọa từ bên ngoài. Tuy nhiên, các liên minh song phương ở châu Á (cũng như ở châu Âu) lại đóng một vai trò phức tạp về trấn an và kiềm chế trong các mối quan hệ đối tác an ninh này. Điều đó có nghĩa là các liên minh cũng có thể là các hiệp ước kiềm chế đối với các quốc gia trong liên minh đó. Liên minh Hoa Kỳ – Nhật Bản giúp trấn an các nước láng giềng của Nhật Bản (Trung Quốc và Triều Tiên) rằng Nhật Bản sẽ không trở lại tình trạng hiếu chiến và quân sự hóa ở khu vực như trước kia. Liên minh này cũng giúp đảm bảo rằng sức mạnh của Hoa Kỳ sẽ được kết nối với châu Á theo một cách thức ổn định và có thể dự đoán được.[9] Nhật Bản được tiếp cận quá trình hoạch định chính sách an ninh của Hoa Kỳ một cách chính thức và thường xuyên. Chủ nghĩa bá quyền Mỹ có thể không hoàn toàn được hoan nghênh ở châu Á nhưng nó có thể được chấp nhận trong phạm vi mà nó được thể chế hóa thông qua các liên minh song phương và các thỏa thuận hợp tác ở khu vực.
Có sự khác nhau giữa các nhà lý luận trong vấn đề liệu chủ nghĩa bá quyền bán phần này ở Đông Á có ổn định hay không. Chi phối nền chính trị thế giới ngày nay là sức mạnh đơn cực của Hoa Kỳ. Những người theo chủ nghĩa hiện thực cho rằng quyền lực tập trung có xu hướng được cân bằng – và chỉ là vấn đề thời gian trước khi các quốc gia châu Á bắt đầu chống lại chủ nghĩa bá quyền Mỹ. Theo quan điểm này, khu vực Châu Á – Thái Bình Dương được cho là sẽ quay lại một hệ thống cân bằng quyền lực truyền thống hơn. Những người khác lại lập luận rằng sức mạnh của Hoa Kỳ không giống như thông thường – và ôn hòa hơn các cường quốc trong quá khứ. Josef Joffe (1995) cho rằng chính sức mạnh mềm của Hoa Kỳ[10] – sự hấp dẫn của văn hóa –đã làm cho Hoa Kỳ ngày càng được chấp nhận như một quốc gia đứng đầu. Lập luận được đưa ra ở đây là các thể chế mà Hoa Kỳ thiết lập ra – các liên minh song phương và các cơ chế đa phương – đã làm cho sức mạnh của Hoa Kỳ ôn hòa và dễ chấp nhận hơn. Sự tự hạn chế trong việc thực thi quyền lực của Hoa Kỳ đã làm các quốc gia khác ít có khả năng cân bằng lại quyền lực của nó (xem Ikenberry, 2001). Tuy nhiên, mối quan tâm đang gia tăng đối với các mối quan hệ an ninh đa phương ở Đông Á làm nổi lên vấn đề liệu một logic khác về an ninh có thể thay thế cho trật tự bá quyền bán phần này hay không.
3. Chủ nghĩa đa phương ở Châu Á – Thái Bình Dương
Với sự kết thúc của Chiến tranh lạnh, chủ nghĩa đa phương ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương đang dần nổi lên. Trường hợp đáng chú ý nhất là Diễn đàn Khu vực (ARF) của Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) được khởi xướng bởi các quốc gia ASEAN vào năm 1994. Các cơ chế gặp gỡ cấp chính phủ khác bao gồm Hội nghị Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN với các nước đối thoại (ASEAN-PMC) vốn bắt đầu mang hình thức như hiện nay khi Hoa Kỳ, Canada và Nhật Bản tham gia vào năm 1978. ASEAN-PMC có chức năng giải quyết cuộc khủng hoảng Campuchia trong suốt những năm 1980. Diễn đàn Hợp tác Kinh tế Châu Á – Thái Bình Dương (APEC), được tổ chức như một diễn đàn kinh tế vào năm 1989, cũng được mong đợi để trở thành một cơ chế đa phương mới nhằm giải quyết không chỉ các vấn đề kinh tế mà còn cả các vấn đề an ninh. ASEAN cộng 3 (Nhật Bản, Trung Quốc và Hàn Quốc), được khởi xướng vào năm 1997, sẽ có thêm nhiều chức năng đa dạng trong những năm tới.
Ở cấp độ không chính thức, một số diễn đàn an ninh đã xuất hiện để thúc đẩy các cuộc đối thoại về an ninh. Hội nghị Hợp tác An ninh Châu Á – Thái Bình Dương (CSCAP) được thành lập năm 1993 và đang thúc đẩy đối thoại giữa các quốc gia bao gồm Australia, Canada, Indonesia, Nhật Bản, Hàn Quốc, Malaysia, Philippines, Singapore, Thái Lan và Hoa Kỳ. Cục Phòng vệ Nhật Bản (JSDA, tức Bộ Quốc phòng) cũng đã khởi xướng các cuộc đối thoại an ninh với Trung Quốc và Nga năm 1993. Thái độ tích cực của chính quyền Clinton đối với chủ nghĩa đa phương trong việc quản lý các vấn đề của thế giới có thể đã khuyến khích các quốc gia châu Á tăng cường các hoạt động đa phương. Tất cả các nỗ lực này được kỳ vọng sẽ tăng cường sự minh bạch trong các mối quan hệ an ninh ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương.[11]
Phản ánh những phát triển này trong ngoại giao đa phương ở Đông Á là một nguồn văn liệu ngày càng tăng về chủ nghĩa đa phương ở Đông Á. Các quan điểm khác nhau tồn tại giữa các nhà hiện thực và các nhà thể chế tự do, cũng như giữa các quan chức chính phủ Hoa Kỳ và các học giả và các quan chức ở các các nước vừa và nhỏ ở Châu Á – Thái Bình Dương, như Canada, Australia và các quốc gia ASEAN. Các quan chức Hoa Kỳ phản ánh một sự pha trộn giữa tư duy hiện thực và tư tưởng tự do nhưng về cơ bản là miễn cưỡng không muốn nới lỏng bất cứ điều gì trong các mối quan hệ liên minh song phương, trong khi các nhóm sau có xu hướng nhiệt tình hơn với chủ nghĩa đa phương khu vực. Các quan điểm của Nhật Bản cũng bị chia rẽ giữa hai trường phái tư tưởng này.[12]
Không giống như các thỏa thuận hợp tác an ninh ở châu Âu với các đặc điểm đa phương, chủ nghĩa đa phương ở châu Á chỉ mới bắt đầu nổi lên trong thời gian gần đây. Những nguyên nhân dễ nhận thấy là: nhiều quốc gia châu Á đã trở thành các quốc gia chủ quyền khi họ được trao trả độc lập sau Chiến tranh Thế giới lần thứ hai; có nhiều xung đột tiếp diễn ở châu Á, như chiến tranh Triều Tiên, cuộc khủng hoảng eo biển Đài Loan, chiến tranh Việt Nam, chiến tranh Trung Quốc – Việt Nam và cuộc khủng hoảng ở Campuchia. Bất chấp các xung đột này, nền kinh tế của các quốc gia châu Á trong những thập kỷ gần đây đã nổi lên như một trong những trung tâm tăng trưởng của thế giới, và gần đây thương mại xuyên Thái Bình Dương đã vượt qua thương mại xuyên Đại Tây Dương. Khi sự phụ thuộc lẫn nhau về kinh tế gia tăng mạnh mẽ ở Châu Á – Thái Bình Dương, đối thoại về hợp tác an ninh cũng dần dần tăng theo sự hợp tác về kinh tế.
Tuy nhiên, chủ nghĩa đa phương nghĩa là gì vẫn chưa thật sự rõ ràng ở Đông Á. Nói chung, chủ nghĩa đa phương là một hình thái thể chế giúp điều phối các mối quan hệ giữa ba quốc gia trở lên (Ruggie, 1993). Tất cả các hoạt động đa phương đều mặc định có sự hợp tác giữa các quốc gia (Caporaso, 1993). Tuy nhiên, khi các mối quan hệ an ninh cơ bản của các quốc gia trong khu vực bị thách thức thì sẽ không dễ dàng thấy được hợp tác sẽ nổi lên như thế nào. Ví dụ, Hoa Kỳ không muốn mất đi vị thế áp đảo của mình bằng việc thực hiện các cam kết đối với các dàn xếp hợp tác đa phương ở châu Á.[13] Tương tự, Nhật Bản tiếp tục theo đuổi liên minh Hoa Kỳ – Nhật Bản hơn là tiến tới các khuôn khổ an ninh đa phương. Trung Quốc thì miễn cưỡng không muốn bị ràng buộc bởi các thỏa thuận hợp tác đa phương. Mặt khác, các nước vừa và nhỏ ở Châu Á – Thái Bình Dương lại ủng hộ ngoại giao đa phương một phần vì họ tin rằng chủ nghĩa đa phương có thể giúp nâng cao sức mạnh và an ninh cho họ.
4. Đại chiến lược tự do của Hoa Kỳ
Hoa Kỳ không cho thấy bất kỳ dấu hiệu nào muốn chuyển hóa trật tự bá quyền bán phần ở Đông Á – vốn được tổ chức xung quanh các liên minh song phương – thành một cộng đồng an ninh đa phương với đầy đủ các chức năng. Nguyên do một phần là bởi Hoa Kỳ xem sự hiện diện bá quyền của mình trong khu vực là một cái gì đó khác hơn một một hệ thống thứ bậc mang tính cưỡng bức hay bị chi phối bởi cường quyền. Các quan chức Hoa Kỳ cũng tin rằng việc mở rộng cộng đồng chính trị trong khu vực – với kết quả là chủ nghĩa đa phương “mềm” – về cơ bản là phù hợp với sự tiếp tục chủ nghĩa song phương về an ninh dẫn đầu bởi Hoa Kỳ. Chính các động lực của chủ nghĩa tự do trong chính sách đối ngoại Hoa Kỳ đã giúp định hình các mối quan hệ của họ với khu vực và tạo nên một trật tự ổn định và ôn hòa hơn.
Khi có các cơ hội xây dựng trật tự chính trị quốc tế, như sau năm 1919 và 1945, Hoa Kỳ có xu hướng làm những điều khác biệt so với các quốc gia khác trong những hoàn cảnh tương tự. Tại những thời điểm này, nước Mỹ tự do đã tìm cách tạo nên các trật tự chính trị được thể chế hóa cao độ và mang tính hội nhập, có đi có lại; đề cao các tổ chức hợp tác kinh tế đa phương; và đưa ra các phần thưởng khuyến khích cải cách dân chủ ở các quốc gia bại trận hoặc đang trong thời kỳ quá độ. Hoa Kỳ đã dùng những kinh nghiệm của chính mình trong việc xây dựng trật tự – từ giai đoạn “những người cha lập quốc” (founding fathers) và sau Nội chiến – để áp dụng vào các vấn đề xây dựng trật tự khu vực và toàn cầu. Hoa Kỳ không có xu hướng phân biệt rõ ràng giữa logic về trật tự trong nước và quốc tế: cả hai có thể là những đấu trường tàn bạo và vô chính phủ của sự ép buộc và bạo lực, và cả hai cũng có thể tiềm ẩn sự hợp pháp, tương tác lẫn nhau, được thể chế hóa và ổn định.
Định hướng này của Hoa Kỳ về trật tự chính trị có thể đối lập với các khái niệm mang tính truyền thống hơn của châu Âu cũng như quan điểm của các nhà hiện thực về trật tự dựa trên sự cân bằng quyền lực hoặc sự thống trị mang tính ép buộc. Theo quan điểm này, có sự phân chia cơ bản và không thể tránh khỏi giữa đặc điểm nền tảng của chính trị trong nước và quốc tế, và trong điều kiện tốt nhất các tư tưởng tự do cũng khó có thể vượt qua được tính chất vô chính phủ (của hệ thống quốc tế) và sự cân bằng quyền lực giữa các quốc gia. Định hướng tự do cho các trật tự cũng liên quan đến việc quản lý quyền lực, nhưng nó mang lại một tập hợp tư tưởng phong phú hơn về cách thức phụ thuộc lẫn nhau về kinh tế, cộng đồng dân chủ, xã hội hóa chính trị và các thể chế ràng buộc có thể đóng góp như thế nào vào một trật tự ổn định và cùng được các bên chấp nhận (xem Ikenberry, 2000).[14]
Hoa Kỳ cũng rất đáng được chú ý về khả năng thúc đẩy trật tự hợp pháp và ổn định giữa các quốc gia trong những mối quan hệ quyền lực bất đối xứng cao: Hoa Kỳ sở hữu sức mạnh vô tiền khoáng hậu – thật sự bá quyền – nhưng có thể trấn an các nước yếu hơn rằng họ sẽ không bị thống trị hoặc bị bỏ rơi. Hoa Kỳ cũng có thể xây dựng các mối quan hệ chính trị với các quốc gia vốn vượt qua được ý muốn chống lại sức mạnh của Hoa Kỳ và khơi mào cho các liên minh đối trọng. Một số chuyên gia và các nhà làm chính sách đối ngoại bảo thủ của Hoa Kỳ đã thiết lập thế giới quan của họ xung quanh sự phổ biến và khó tránh khỏi được mặc định về một trật tự khu vực và thế giới được xây dựng xung quanh sự cân bằng quyền lực. Phiên bản “cứng” của quan điểm hiện thực này dẫn đến những dự báo rằng Trung Quốc và Hoa Kỳ chắc chắn sẽ tiến tới một cuộc cạnh tranh chiến lược và sự ganh đua giữa các siêu cường (Bernstei và Munro, 1997; Kagan 1997; Waldron, 1997). Phiên bản “mềm” của quan điểm này, chẳng hạn như những quan điểm của Henry Kissinger, cũng xem trật tự ở Châu Á – Thái Bình Dương được xây dựng dựa trên sự cân bằng Trung Quốc – Hoa Kỳ, nhưng lạc quan hơn khi cho rằng mối quan hệ quyền lực nước lớn này có thể được điều chỉnh một cách hòa bình (Shambaugh, 1996). Các nhà hiện thực và những nhà tư tưởng ủng hộ cân bằng quyền lực truyền thống cho rằng các liên minh giữa Hoa Kỳ và Nhật Bản và Hàn Quốc sẽ là nạn nhân của việc Chiến tranh lạnh kết thúc, trừ khi Trung Quốc nổi lên thay thế Liên Xô như là “chất keo” gắn kết các quan hệ đối tác an ninh này lại cùng nhau.
Điều các quan điểm truyền thống thời Chiến tranh lạnh về chính trị thế giới này đã bỏ qua là một loạt các hoạt động thực tế và chính sách mà Hoa Kỳ có thể mang đến cho các khu vực năng động nhưng tiềm ẩn sự bất ổn, những điều giúp thiết lập các mối quan hệ ổn định mà không cần áp dụng phương thức cân bằng quyền lực và cạnh tranh chiến lược. Một đại chiến lược “tự do” từ lâu đã là một phần trong truyền thống chính sách ngoại giao của Hoa Kỳ, ít nhất là từ thời kỳ Woodrow Wilson, và có thể nhìn thấy được nếu xem xét kỹ lưỡng khía cạnh lịch sử, kinh tế và chính trị. Đó là một chiến lược được xây dựng xung quanh ít nhất ba nhân tố của sự can dự, vốn tìm cách “mở cửa”, “trói buộc” và “ràng buộc với nhau” các quốc gia có khả năng gây rắc rối và bất ổn.
“Mở cửa” có nghĩa là đưa các lực lượng mạnh mẽ của thương mại, đầu tư, trao đổi văn hóa và xã hội xuyên quốc gia vào trong hệ thống thứ bậc khép kín của thứ chính trị lấy các nhà nước làm trung tâm. Như Clinton đã giải thích trong tháng 10 vừa qua, “những liên kết này mang theo mình các nguồn lực mạnh mẽ cho sự thay đổi. Máy tính và Internet, máy fax và máy photocopy, modem và vệ tinh, tất cả đã làm tăng sự tiếp xúc (của người dân Trung Quốc) với con người, các ý tưởng và cả thế giới vượt qua biên giới của Trung Quốc”. Ý tưởng đằng sau cái được gọi là “sự phụ thuộc lẫn nhau chiến lược” này là nhằm tạo ra các khu vực tự trị và thịnh vượng trong các nền kinh tế và xã hội, khuyến khích đa nguyên chính trị và làm xói mòn sự kiểm soát độc đoán của Đảng Cộng sản. Việc mở rộng thương mại và đầu tư cũng tạo ra các “nhóm lợi ích đặc biệt” mới và thẳng thắn hơn trong các xã hội khép kín muốn duy trì mối quan hệ liên tục và ổn định với thế giới bên ngoài.[15]
Sự phụ thuộc lẫn nhau chiến lược được dự định phải hoàn thành ít nhất hai mục tiêu. Thứ nhất là giúp khơi dậy và khuyến khích các nhóm và các phe phái nội bộ trong các nền kinh tế và xã hội, đồng thời tăng cường vị thế trong nước của họ, bằng cách đó thúc đẩy các lực lượng chính trị ủng hộ dân chủ và hệ thống chính trị đa nguyên. Khi Hoa Kỳ nhận thấy Liên Xô bắt đầu cải tổ dưới sự lãnh đạo của Govbachev, sự hỗ trợ như vậy là một phần trong chiến lược của Hoa Kỳ. Jack Matlock, đại sứ Hoa Kỳ tại Moscow, đã đưa ra quan điểm này trong một bức điện mật ngày 22 tháng 2 năm 1989:
Chúng ta có một cơ hội lịch sử để kiểm tra mức độ sẵn sàng của Liên Xô trong việc chuyển sang một mối quan hệ mới với phần còn lại của thế giới, và tăng cường xu hướng trong Liên Xô hướng tới “dân sự hóa” nền kinh tế và “đa nguyên hóa” xã hội. Ảnh hưởng của Hoa Kỳ, dù chắc chắn không phải là không có giới hạn, chưa bao giờ lớn như lúc này (trích trong Hutchings, 1997, trang 33).
Mục tiêu khác của sự phụ thuộc lẫn nhau chiến lược là tạo ra các nhóm phụ thuộc và “các nhóm lợi ích đặc biệt” trong đất nước mục tiêu, những người ủng hộ các mối quan hệ liên tục và ổn định. Điều này thường được thấy rõ ràng nhất trong lĩnh vực kinh tế: các nhà lãnh đạo kinh doanh quốc tế tăng trưởng về số lượng và tầm quan trọng trong quốc gia mục tiêu và gia tăng tiếng nói tập thể của họ trong việc ủng hộ sự mở cửa về kinh tế và chính trị và các mối quan hệ thân thiện.
“Trói buộc” có nghĩa là mời các chính phủ khác tham gia vào các tổ chức quốc tế như Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) và APEC. Đây là ý tưởng nhằm tạo ra các kỳ vọng và bổn phận đối với các chính phủ thông qua tư cách thành viên trong các thể chế khu vực và toàn cầu. Điều kiện chính trị cho việc đạt được tư cách thành viên trong các tổ chức này có thể tự bản thân nó tạo ra sức ảnh hưởng, nhưng một sự kỳ vọng khác là một khi trở thành thành viên của các thể chế, các quan chức chính phủ sẽ quen dần với việc tiếp thu các nguyên tắc và các tiêu chuẩn. Các tiêu chuẩn hành vi được thiết lập, và dù cho một chính phủ chỉ chấp nhận các nguyên tắc một cách hoài nghi, như khi Brezhnev ký Định ước Helsinki 1975, chũng vẫn có thể là một công cụ mạnh mẽ cho các chính phủ và các nhà hoạt động cá nhân. Nhà lãnh đạo Xô Viết đã không có ý định tuân theo tuyên bố về nhân quyền, nhưng chữ ký của ông ta trên tuyên bố này đã trở thành một tiêu điểm tập hợp phong trào nhân quyền trên thế giới. Sau này, nhiều người trong số các cố vấn xung quanh Gorbachev cũng bị ảnh hưởng bởi “tư duy mới” xuất phát từ các tổ chức quốc tế và các phong trào tiến bộ xuyên quốc gia. Điều đó chính là bởi giới tinh hoa Liên Xô không ngờ rằng các nguyên tắc và các hệ tư tưởng mới về chính sách đối ngoại có thể bén rễ trong hệ thống chính quyền Xô Viết.
“Ràng buộc với nhau” có nghĩa là thiết lập các liên kết thể chế chính thức giữa các quốc gia đang là những đối thủ tiềm tàng, thông qua đó làm cho mỗi quốc gia giảm thiểu các động cơ đối trọng với quốc gia còn lại. Đây là nhân tố an ninh của một đại chiến lược tự do, có nguồn gốc từ Hội nghị Viên năm 1815 và thể hiện đầy đủ nhất trong mối quan hệ thời hậu chiến giữa Pháp và Đức. Thay vì đáp lại một đối thủ chiến lược tiềm tàng bằng cách thiết lập một liên minh đối trọng với nó, quốc gia gây đe dọa được mời tham gia vào một hiệp hội hoặc liên minh an ninh chung. Bằng cách ràng buộc với nhau, những bất ngờ sẽ được giảm thiểu và những kỳ vọng về mối quan hệ tương lai ổn định làm giảm bớt tình thế lưỡng nan an ninh, điều vốn có thể kích hoạt sự chuẩn bị sẵn sàng cho trường hợp xấu nhất, các cuộc chạy đua vũ trang và sự cạnh tranh chiến lược nguy hiểm. Ngoài ra, bằng việc tạo ra những kết nối mang tính thể chế giữa các đối thủ tiềm tàng, các kênh đối thoại cũng sẽ được thiết lập, mang lại cơ hội tạo ảnh hưởng chủ động lên chính sách an ninh đang chuyển hóa của quốc gia kia.[16] Logic về sự ràng buộc của NATO cho phép Pháp và các đối tác phương Tây khác chấp nhận sự tái vũ trang của Đức trong thời kỳ Chiến tranh lạnh. Thậm chí ngày nay, Hoa Kỳ cùng các đối tác châu Âu và Nhật Bản đã tránh đối đầu và đối trọng với nhau bằng cách duy trì các liên minh an ninh giữa họ với nhau. Hiện nay, chính logic về sự ràng buộc – chứ không phải việc nhằm ứng phó với các mối đe dọa bên ngoài – đã làm cho các thể chế này thật sự hấp dẫn.
Trung Quốc có thể chưa sẵn sàng cho việc liên minh, nhưng những lợi ích của sự ràng buộc có thể đạt được trong các mối quan hệ mang tính thể chế khiêm tốn hơn, như các cuộc họp thường niên giữa các quan chức quốc phòng Trung Quốc và Hoa Kỳ, làm việc cùng nhau về vấn đề không phổ biến vũ khí hạt nhân, hay tham gia các diễn đàn an ninh khu vực. Ý tưởng ở đây là nhằm phản ứng lại các mối đe dọa tiềm ẩn bên ngoài bằng cách gắn kết các nước với nhau, qua đó giảm các bất ngờ không có lợi, giảm sự chủ động trong hành động của các đối thủ tiềm tàng, và cung cấp ít nhất một số cơ hội ảnh hưởng đến những điều họ sẽ làm trong tương lai. Khi xuất hiện các thảo luận tại Hội nghị hòa bình Paris năm 1919 về việc liệu có nên chấp thuận cho nước Đức vào Hội Quốc Liên hay không, Tổng thống Woodrow Wilson đã lập luận rằng nên làm điều đó, và ông đã ngầm đề cập đến logic của sự gắn kết trong quan điểm của mình. “Câu hỏi đặt ra là liệu họ (nước Đức) có phải là những người bị xã hội ruồng bỏ, hay sẽ được kết nạp vào Hội Quốc Liên”, Wilson nói, và rằng nếu họ được kết nạp, ít nhất là sau một giai đoạn thử thách, “nước Đức có thể được kiểm soát tốt hơn trong vai trò một thành viên của Hội Quốc Liên hơn là để họ đứng ngoài cuộc” (trích trong Ambrosius, 1987, trang 133).  Một lựa chọn kinh điển và tồn tại từ lâu đối với các quốc gia khi phải đương đầu các quốc gia gây đe dọa và có thể gây nguy hiểm là: cô lập họ, ngăn chặn họ và thiết lập liên minh các quốc gia để bảo đảm các tình huống có thể xảy ra; hay đặt họ vào những thể chế hiện có, nỗ lực để kết nạp họ, giám sát họ một cách chặt chẽ và hạn chế các hành động hiếu chiến của họ.
Những chiến thuật và chiến lược này phải được sử dụng song song với nhau. Càng tăng cường hoạt động thương mại, đầu tư và trao đổi chính trị để mở cửa một quốc gia với bên ngoài, thì càng có nhiều cơ hội gắn kết và ràng buộc họ với các quốc gia khác. Nhận xét này bắt nguồn từ một lập luận khá đơn giản: một đất nước càng mở cửa – dân chủ, tự do, đa nguyên, phân quyền – thì càng có nhiều sự tiếp xúc với thế giới bên ngoài. Các chủ thể tư nhân trong xã hội có thể kết nối trực tiếp với các tổ chức quốc tế và xây dựng các mối quan hệ phi chính phủ sâu rộng với các chủ thể tương tự ở các quốc gia khác. Càng có nhiều điểm kết nối và các mối quan hệ được thể chế hóa, thì càng có ít có khả năng xảy ra những thay đổi đột ngột và tùy tiện trong chính sách của một quốc gia. Mạng lưới phụ thuộc lẫn nhau được tạo ra giúp làm giảm vấn đề lưỡng nan an ninh, làm giảm các động cơ đối trọng và dẫn đến việc chuyển dịch quyền lực dễ được chấp nhận hơn.
Đại chiến lược tự do của Hoa Kỳ không thật sự mới – nó đã được theo đuổi một cách âm thầm suốt thời kỳ Chiến tranh lạnh giữa các nước dân chủ công nghiệp hóa với sự thành công rất ấn tượng dù ít được để ý. Thúc đẩy sự phụ thuộc lẫn nhau về kinh tế, hợp tác mang tính thể chế và các cam kết ràng buộc là những vũ khí bí mật của Hoa Kỳ nhằm tạo ra một trật tự chính trị thế giới ổn định. Nó cho phép Hoa Kỳ giải phóng hàng ngàn các công ty đa quốc gia, các tổ chức xuyên quốc gia và các đại diện chính phủ đang hăng hái sẵn sàng tấn công vào một quốc gia và mang nó vào một trật tự quốc tế tự do rộng lớn hơn.

---

[1] Các cuộc đối thoại an ninh đa phương mà Nhật Bản đã tham gia bao gồm Diễn đàn các Tổ chức Quốc phòng trong Khu vực Châu Á – Thái Bình Dương, Hội thảo Quốc tế về Khoa học Quốc phòng, Hội thảo Châu Á – Thái Bình Dương và Hội nghị Hải quân Tây Thái Bình Dương.

[2] Về sự thiếu vắng các thể chế khu vực ở Đông Á để điều chỉnh thực tế an ninh đang thay đổi và thảo luận về các đề xuất thiết lập thể chế, xem Calder (2001).

[3] Các loại hình chính của trật tự quốc tế được thảo luận trong Ikenberry (2002).

[4] Để biết một phiên bản cổ điển hiện đại về thuyết cân bằng quyền lực, xem Waltz (1979).

[5] Về chính trị cân bằng quyền lực, xem Wight (1966), Claude (1962), Haas (1953) và Walt (1987).

[6] Tuyên bố kinh điển về quan điểm này có thể được tìm thấy trong Gilpin (1979).

[7] Về khảo sát các trật tự an ninh dựa vào cộng đồng, xem Adler và Mastanduno (2002).

[8] Về trật tự bá quyền bán phần này, xem Ikenberry và Mastanduno (2002).

[9] Nhà báo Yoichi Funabashi (1998) đã lập luận rằng công cụ ổn định ngầm trong suốt Cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997 – 1998 chính là liên minh Hoa Kỳ – Nhật Bản.

[10] Thuật ngữ này được đưa ra bởi Nye (1990).

[11] Về sự lớn mạnh của chủ nghĩa an ninh đa phương ở Đông Á, xem Job (1997) và Evans (1996).

[12] Về sự khác nhau giữa các nhà chủ nghĩa hiện thực và các nhà thể chế tự do, xem Friedburg (2000). Về các quan điểm tự do, xem Dewitt (1994) và Mack và Kerr (1995). Về quan điểm của các nhà chủ nghĩa hiện thực, xem Friedburg (1993/94), Betts (1993/94), Buzan và Segal (1994), Segal (1996), Ross (1999) và Harding (1995). Về quan điểm của Nhật Bản, bài viết đáng tin cậy là Nishihara (2000).

[13] Ví dụ, Báo cáo Chiến lược Đông Á 1998 kết luận rằng “Hoa Kỳ xem tất cả các cơ chế đa phương này, được xây dựng dựa trên nền tảng của các mối quan hệ hợp tác song phương vững chắc và sự hiện diện liên tục của quân đội Hoa Kỳ trong khu vực, đóng vai trò quan trọng ngày càng tăng trong các vấn đề khu vực trong tương lai” (United States Department of Defence, 1998, trang. 44).

[14] Để biết một phân tích về các yếu tố đan xen này của trật tự chính trị, xem Russett (1998).

[15] Để biết một phân tích tốt đối với lập luận này, xem Kahker (1997).

[16] Để biết các thảo luận về ràng buộc an ninh, xem Grieco (1993, 1996), Deudney (1996) và Ikenberry (1998).

Posted in: Chính Trị