Khai thác chung dầu khí châu Phi - Một số bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam

Khai thác chung dầu khí châu Phi - Một số bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam


Công ước Luật Biển năm 1982 ra đời đã cho phép các quốc gia ven biển mở rộng lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của mình. Điều này dẫn đến tình trạng chồng lấn các vùng biển của các quốc gia có bờ biển liền kề hoặc đối diện nhau và làm phát sinh tranh chấp tại các vùng biển này.



*
******** Công ước Luật Biển năm 1982 ra đời đã cho phép các quốc gia ven biển mở rộng lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của mình. Điều này dẫn đến tình trạng chồng lấn các vùng biển của các quốc gia có bờ biển liền kề hoặc đối diện nhau và làm phát sinh tranh chấp tại các vùng biển này. Tranh chấp sẽ trở nên gay gắt và phức tạp hơn khi tại các vùng biển chồng lấn xuất hiện các nguồn tài nguyên có giá trị kinh tế. Một giải pháp hiện nay được giới chuyên gia đánh giá cao và nhiều quốc gia lựa chọn áp dụng, đó là hợp tác “khai thác chung”. Tuy nhiên, bên cạnh tính chất là một giải pháp tạm thời trong khi chờ các quốc gia phân định ranh giới biển, thì khai thác chung còn được nhìn nhận như là một cách thức để các quốc gia phối hợp khai thác tài nguyên thiên nhiên hiệu quả, đem lại lợi ích cho cả hai bên mà vẫn đảm bảo chủ quyền quốc gia trên biển. Việt Nam cũng đã lựa chọn giải pháp này để làm “mềm hoá” tranh chấp trên biển với Malaysia bằng Bản ghi nhớ (ngày 5/6/1992) và với Trung Quốc bằng Hiệp định hợp tác nghề cá trong Vịnh Bắc Bộ (ngày 25/12/2000). Ngoài ra, vùng biển Việt Nam với các nước trên Biển Đông còn nhiều khu vực có triển vọng khai thác chung, đặc biệt là khai thác chung dầu khí. Đứng trước triển vọng hợp tác đó, đòi hỏi Việt Nam cần có sự chuẩn bị chu đáo cả về chính sách luật pháp và thực tiễn. Để góp phần thúc đẩy việc đàm phán, ký kết các Hiệp định khai thác chung và khai thác chung dầu khí giữa Việt Nam và các nước trong tương lai, chúng tôi xin phân tích, so sánh, bình luận các Hiệp định khai thác chung dầu khí điển hình ở khu vực Châu Phi. Từ đó, chúng ta có thể đánh giá ưu nhược điểm của từng hiệp định và rút ra một số bài học kinh nghiệm mà Việt Nam có thể tham khảo, vận dụng trong tương lai.
1. Khai thác chung dầu khí và bối cảnh ra đời của các Hiệp định khai thác chung dầu khí ở khu vực Châu Phi
Hoạt động khai thác chung rất đa dạng và phong phú. Có nhiều tiêu chí khác nhau để phân loại hoạt động này. Nếu căn cứ vào đối tượng của hoạt động khai thác chung, có thể chia khai thác chung thành hai loại: khai thác chung tài nguyên sinh vật và khai thác chung tài nguyên phi sinh vật. Trong số các Hiệp định khai thác chung tài nguyên phi sinh vật thì Hiệp định khai thác chung dầu khí chiếm số lượng khá lớn. Hiện nay, theo số liệu thống kê chưa đầy đủ thì trên thế giới có khoảng 20 Hiệp định khai thác chung dầu khí[1], và tập trung nhiều ở khu vực Châu Phi.
Châu Phi là châu lục có nhiều tiềm năng về dầu khí, đóng vai trò quan trọng trong việc đáp ứng nhu cầu năng lượng của thế giới. Với các mỏ dầu mới được phát hiện tại Cộng hoà Chad, Cameroon, Gabon cũng như trữ lượng dầu khổng lồ tại Nigeria, Châu Phi sẽ trở thành nguồn cung cấp dầu mỏ chủ chốt cho các nước. Hiện tại, 85% sản lượng dầu của Châu Phi được khai thác tại Algeri, Angola, Ai Cập, Lybia, Nigeria, Guinea Xích Đạo, São Tomé & Príncipe. Ngành công nghiệp dầu mỏ của Châu Phi đạt tốc độ tăng trưởng nhanh nhất trên thế giới.
******** Tuy nhiên, các mỏ dầu lớn của Châu Phi lại nằm ở những vùng biển có yêu sách chồng lấn, nên việc phân định ranh giới biển gặp rất nhiều khó khăn và thường xuyên xảy ra tranh chấp. Tiêu biểu là tranh chấp giữa Senegal và Guinea-Bissau và tranh chấp giữa Nigeria với São Tomé & Príncipe:
- Tranh chấp giữa Senegal và Guinea – Bissau
Năm 1960 Công ty Total của Pháp đã phát hiện ra mỏ dầu Dome Flore nằm ở bờ biển của hai nước Senegal và Guinea – Bissau, 70 km về phía Tây bắc của sông Casamance - đây là một trong những mỏ dầu lớn. Ngoài ra, vùng đặc quyền kinh tế của hai nước còn rất giàu có về nguồn tài nguyên cá, và dầu khí. Ước tính trữ lượng dầu mỏ ở trong vùng vào khoảng 100 triệu tấn.
Cuộc đàm phán để giải quyết tranh chấp sớm nhất diễn ra vào năm 1977. Năm 1985, khi hai quốc gia không đạt được một thỏa thuận nào, họ đã quyết định đưa vụ kiện này ra Trọng tài trước khi đưa ra Tòa án. Bốn năm sau đó, Tòa án đã viện đến Hiệp định giữa Pháp và Bồ Đào Nha năm 1960 về việc thiết lập đường biên giới trên biển giữa hai nước thuộc địa để giải quyết yêu sách của Senegal và Guinea-Bissau. Nhưng Guinea-Bissau đã không chấp nhận quyết định này và cho rằng, Tòa án đã không đưa ra một bản đồ biểu hiện đường biên giới một cách chính xác như hai bên đã yêu cầu[2].
Tháng 3/1991, Guinea-Bissau đã gửi bản kháng nghị tới Tòa án công lý quốc tế tại La Hague. 8 tháng sau đó, Tòa án đã bác bỏ kháng nghị của Guinea-Bissau và yêu cầu hai nước căn cứ vào Hiệp ước giữa Pháp và Bồ Đào Nha năm 1960 để thỏa thuận về đường biên giới trong vùng đặc quyền kinh tế của hai nước.
Sau 16 năm đấu tranh pháp lý và có một vài giao tranh nhỏ vào năm 1991, hai quốc gia đã lựa chọn một giải pháp thực tế để giải quyết tranh chấp về lãnh thổ. Tháng 10/1993, hai quốc gia này đã ký kết Hiệp định về quản lý và khai thác chung nguồn tài nguyên thiên nhiên trên biển.
******** - Tranh chấp giữa Nigeria và São Tomé & Príncipe trong vùng đặc quyền kinh tế giữa hai nước
Vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn giữa Nigeria và São Tomé & Príncipe là vùng có tiềm năng rất lớn về dầu khí. Vì vậy, việc phân định biển giữa hai quốc gia cũng trở nên phức tạp hơn. Ủy ban Vịnh Guinea được thành lập với trách nhiệm theo dõi những thỏa thuận hòa bình, ngăn ngừa xung đột và giải quyết tranh chấp. Ngoài ra còn cung cấp một khung chương trình tư vấn và hợp tác giữa các quốc gia.
Tháng 12/1999 Nigeria và São Tomé & Príncipe chính thức thương lượng về đường biên giới biển và đến tháng 8/2000, các nhà lãnh đạo của hai nước đã đồng ý về việc tiến hành khai thác chung các nguồn tài nguyên trong vùng này.
******** Trong khi chờ kết quả phân định biển thì vào tháng 2/2001, hai quốc gia đã ký kết một Hiệp định khai thác chung dầu khí và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác trong vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn.
Có thể nhận thấy, trong cả hai trường hợp trên, các quốc gia đều lựa chọn giải pháp thiết lập Hiệp định khai thác chung. Một mặt hiệp định này sẽ “xoa dịu” những mâu thuẫn, căng thẳng trong quá trình phân định biển, mặt khác nó góp phần đem lại lợi ích kinh tế cho các quốc gia ký kết.
Hiệp định khai thác chung không chỉ ra đời trong bối cảnh các quốc gia đang tranh chấp về đường biên giới mà còn xuất hiện ngay cả khi đường biên giới đã được xác định rõ ràng. Tiêu biểu là Hiệp định giữa Sudan và Saudi Arabia ngày 16/5/1974 về việc khai thác chung tài nguyên thiên nhiên dưới đáy biển và lòng đất dưới đáy của biển Hồng Hải. Mặc dù ranh giới giữa hai quốc gia ở khu vực biển Hồng Hải đã được xác định bằng đường đẳng sâu 1000m, nhưng hai quốc gia vẫn xác định một vùng khai thác chung trên thềm lục địa giữa biển Hồng Hải. Điều này xuất phát từ đặc trưng của các mỏ dầu khí: các mỏ dầu do cấu tạo tự nhiên có thể nằm vắt ngang qua đường biên giới của hai quốc gia. Do đó, các quốc gia cần phải có sự phối hợp để khai thác có hiệu quả nhất nguồn tài nguyên này, sao cho vừa đem lại kết quả kinh tế vừa không xâm phạm quyền chủ quyền quốc gia của nhau.
Như vậy, khai thác chung dầu khí đang là xu hướng lựa chọn của nhiều quốc gia trên thế giới và đặc biệt là ở khu vực Châu Phi - châu lục chứa đựng nhiều tiềm năng dầu mỏ.
2. Các Hiệp định khai thác chung điển hình ở khu vực Châu Phi và một số bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
2.1. Hiệp định khai thác chung giữa Nigeria và São Tomé & Príncipe tháng 2/2001
******** Nigeria và São Tomé & Príncipe là hai quốc gia có bờ biển đối diện nhau trong Vịnh Guinea. Do đó, trong quá trình mở rộng quyền tài phán của mình theo quy định của Công ước Luật Biển 1982, giữa hai quốc gia xuất hiện vùng biển chồng lấn. Các mỏ dầu được tìm thấy ở khu vực Niger Delta càng làm cho tranh chấp trở nên phức tạp[3], làm ảnh hưởng đến hiệu quả của việc khai thác tài nguyên và mối quan hệ ngoại giao giữa hai nước.
******** Để tạm thời giải quyết bất đồng, tháng 2/2001, hai bên đã ký kết Hiệp định khai thác chung tài nguyên thiên nhiên trong vùng đặc quyền kinh tế chồng lấn. Hiệp định gồm 53 điều, chia thành 12 phần và một phụ lục, trong đó quy định rõ các vấn đề về vùng khai thác chung; quyền, nghĩa vụ của các bên; mô hình quản lý khu vực khai thác chung; các điều khoản về tài chính; vấn đề giải quyết tranh chấp, luật áp dụng và các vấn đề khác.
******** Vùng khai thác chung được quy định từ Điều 2 đến Điều 5 của Hiệp định. Tại Điều 3 hai bên đã thống nhất xây dựng một số nguyên tắc chính sau[4]:
Một là, trong Vùng khai thác chung, việc kiểm soát các hoạt động thăm dò và khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên sẽ được thực hiện bởi các quốc gia thành viên nhằm đạt được điều kiện tốt nhất cho việc khai mỏ.
******** Hai là, các quốc gia thành viên sẽ chia sẻ tất cả lợi nhuận và nghĩa vụ phát sinh từ các hoạt động khai thác trong Vùng phù hợp với Hiệp định này theo tỉ lệ, Nigeria 60% và São Tomé & Príncipe 40%.
******** Ba là, các bên khi khai thác dầu khí và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác trong Vùng phải tuân thủ đúng Hiệp định và phải có nghĩa vụ đối với việc bảo vệ môi trường biển, tuân thủ các cách thức đã được chấp nhận chung ở đa số các mỏ dầu và các ngư trường cá.
******** Về mô hình quản lý khu vực khai thác chung, Nigeria và São Tomé & Príncipe đã lựa chọn mô hình đồng quản lý thông qua việc thiết lập một Hội đồng Bộ trưởng chung. Hội đồng sẽ là cơ quan thay mặt cho các quốc gia thành viên chịu trách nhiệm về tất cả những vấn đề liên quan đến việc thăm dò và khai thác tài nguyên trong Vùng, cũng như chịu trách nhiệm về các chức năng khác mà quốc gia thành viên giao cho. Để các chỉ thị của Hội đồng Bộ trưởng được triển khai trên thực tế, một Cơ quan quyền lực chung (Joint Authority) đã được thành lập. Cơ quan này có tư cánh pháp nhân theo luật quốc tế và theo luật của mỗi quốc gia. Cơ quan quyền lực chung được điều hành bởi một Ủy ban gồm 4 bộ phận chuyên môn (Bộ phận thanh tra, kiểm tra; Bộ phận đầu tư, thương mại; Bộ phận tài chính, hành chính; Bộ phận về tài nguyên không phải hydrocacbon).
******** Đây là một mô hình quản lý khá chặt chẽ với sự phân cấp rõ ràng giữa các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của từng cơ quan. Trong mô hình này, các bộ phận quản lý như Hội đồng Bộ trưởng, Cơ quan quyền lực chung và Ủy ban có sự phối hợp hoạt động với nhau rất linh hoạt. Với việc xuất hiện các cơ quan chuyên môn phụ trách từng mảng vấn đề riêng đã giảm tải công việc cho các nhân viên của Ủy ban, hơn nữa lại giúp cho các vấn đề phát sinh được giải quyết nhanh chóng, thuận tiện. Tuy nhiên, trong mô hình này, do có quá nhiều cấp quản lý nên không tạo được tính chủ động trong công việc của các cơ quan chuyên môn. Cơ quan quyền lực chung mặc dù có tư cách pháp lý quốc tế song vẫn dưới sự chỉ đạo của Hội đồng Bộ trưởng nên tính độc lập không cao, dễ bị chi phối từ phía các quốc gia thành viên.
******** Vấn đề tài chính cũng được Hiệp định này đề cập khá chi tiết tại Điều 17 và Điều 18. Theo đó, nguồn tài chính của Cơ quan quyền lực chung xuất phát từ chính thu nhập của cơ quan này, cùng với sự hỗ trợ từ phía các quốc gia thành viên. Các thu nhập thặng dư sau khi đã thiết lập các quỹ dự trữ sẽ được nộp ngay cho ngân khố quốc gia của các bên thành viên theo tỷ lệ Nigeria 60%, São Tomé & Príncipe 40%.
******** Giải quyết tranh chấp cũng là một trong những vấn đề nổi bật của Hiệp định này. Không giống như những hiệp định khác chỉ quy định một cách chung chung về nghĩa vụ của các quốc gia phải giải quyết tranh chấp bằng biện pháp hòa bình mà không quy định cụ thể đó là biện pháp nào, Hiệp định giữa Nigeria và São Tomé & Príncipe phân chia tranh chấp thành ba loại chính và mỗi loại đều có quy định cách thức giải quyết riêng. Đối với các tranh chấp phát sinh trong quá trình hoạt động của Cơ quan quyền lực chung hoặc Hội đồng Bộ trưởng thì quyết định của lãnh đạo các quốc gia thành viên là quyết định cuối cùng để giải quyết tranh chấp đó[5], còn đối với những tranh chấp khác thì có thể được giải quyết bằng con đường trọng tài hoặc tòa án[6].
******** Ngoài ra, Hiệp định còn quy định về các vấn đề khác như: Thẩm quyền tài phán dân sự, hình sự, hành chính trong vùng khai thác chung (Điều 42); Các dịch vụ quản lý (Điều 14); Nghĩa vụ của các nhân viên (Điều 15,16); Kế hoạch vùng (Điều 19,20); Cơ chế dầu khí trong vùng (Điều 21-31); Các nguồn tài nguyên khác của vùng (32-34); vấn đề nghề nghiệp và đào tạo (Điều 36); Vấn đề sức khỏe, an toàn (Điều 37); Vấn đề ngăn chặn ô nhiễm và bảo vệ môi trường biển (Điều 38);…
******** Theo thỏa thuận này, hai bên nhất trí Hiệp định sẽ được các quốc gia thành viên xem xét lại sau thời gian 30 năm. Nếu các quốc gia không có thỏa thuận nào khác hoặc Hiệp định không chấm dứt theo Điều 52[7] thì Hiệp định vẫn sẽ tiếp tục có hiệu lực trong thời gian 45 năm. Sau 45 năm, nếu các quốc gia thành viên đồng ý thì Hiệp định tiếp tục có hiệu lực.
******** Một số nhận xét về ưu nhược điểm của Hiệp định khai thác chung giữa Nigeria và São Tomé & Príncipe
******** Hiệp định khai thác chung dầu khí giữa Nigeria và São Tomé & Príncipe được đánh giá là một trong các Hiệp định khai thác chung khá toàn diện, bao quát đầy đủ tất cả các vấn đề có liên quan đến vùng khai thác chung từ việc xác định phạm vi khai thác, tỉ lệ phân chia lợi nhuận đến mô hình quản lý. Ngoài ra, các vấn đề khác như luật áp dụng, giải quyết tranh chấp, bảo vệ môi trường,… cũng được đề cập một cách chi tiết trong Hiệp định.
******** Hiệp định đã xây dựng được mô hình quản lý khá chặt chẽ, việc chia Ủy ban thành các bộ phận chuyên môn là điểm độc đáo của mô hình này. Với việc phân chia như vậy, chức năng nhiệm vụ của các nhân viên không bị chồng chéo và các vấn đề phát sinh được giải quyết nhanh chóng.
******** Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm trên, Hiệp định này vẫn còn tồn tại những hạn chế nhất định.
Một là, về mô hình quản lý, tính độc lập của các cơ quan chuyên môn chưa cao do còn tồn tại nhiều cấp quản lý. Cơ quan quyền lực chung mặc dù có tư cách pháp nhân quốc tế, song vẫn bị chi phối từ phía các quốc gia thành viên khi đưa ra các quyết định. Điều này sẽ phần nào đó ảnh hưởng đến tính khách quan và công bằng của các quyết định.
Hai là, Hiệp định chưa đề cập đến vấn đề quyền và nghĩa vụ của quốc gia thứ ba khi vào khai thác trong vùng chung. Liệu quốc gia thứ ba có được phép vào vùng đó khai thác không? Nếu công dân của quốc gia thứ ba có các hành vi vi phạm trong vùng khai thác chung thì sẽ xử lý như thế nào? Dường như Hiệp định vẫn chưa có câu trả lời cho các câu hỏi đó.
Ba là, Hiệp định vẫn chưa đưa ra được các biện pháp để bảo tồn các loài cá và các tài nguyên sinh vật khác trong quá trình khai thác dầu khí. Thực tiễn đã chứng minh khai thác dầu có ảnh hưởng không nhỏ đến môi trường sống của các loài cá và sinh vật biển. Vì vậy, việc không quy định các biện pháp bảo tồn là một thiếu sót lớn của Hiệp định.
2.2. Hiệp định giữa Senegal và Guinea – Bissau ngày 14/10/1993 và Nghị định thư bổ sung cho Hiệp định liên quan đến việc tổ chức và hoạt động của Cơ quan quản lý và hợp tác ngày 12/6/1995
******** Với đường bờ biển dài 531 km, Senegal là một trong những quốc gia có bờ biển dài nhất khu vực Tây Phi tiếp giáp với biển Đại Tây Dương. Sau khi Công ước Luật Biển ra đời, Senegal đã sớm áp dụng các quy định của Công ước để thể hiện yêu sách về các vùng biển của mình bao gồm vùng lãnh hải rộng 12 hải lý, vùng tiếp giáp lãnh hải 24 hải lý và vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý hoặc tới rìa ngoài của thềm lục địa[8]. Tiếp giáp với Senegal là Guinea-Bissau, với diện tích 36.120 km2 – một quốc gia nhỏ bé thuộc Tây Phi. Tuy là một nước nhỏ nhưng vùng biển nước này cũng chứa nhiều tiềm năng về dầu khí, khoáng sản và các loài hải sản[9]. Do điều kiện địa lý liền kề nhau, nên giữa hai nước không tránh khỏi tranh chấp khi mở rộng quyền tài phán của mình.
******** Trong khi chưa đạt được một điều ước quốc tế về phân định ranh giới vùng đặc quyền kinh tế, ngày 14/10/1993, hai nước Senegal và Guinea-Bissau đã cùng ký kết một thỏa thuận về khai thác chung (sau đó ngày 12/6/1995 Hiệp định này đã được bổ sung bằng một Nghị định thư về tổ chức và hoạt động của Cơ quan quản lý và hợp tác)[10]. Theo như thỏa thuận ngày 14/10/1993, vùng khai thác chung được thiết lập là vùng biển bao trùm lên đường 240 độ theo điều ước đã được ký kết giữa Bồ Đào Nha và Pháp năm 1960, tạo thành một hình rẻ quạt có góc 48 độ, với đường bán kính là 200 hải lý tính từ tâm của nó là mũi Roxo.
******** Để quản lý khu vực khai thác chung, hai quốc gia đã thiết lập một Cơ quản lý quản lý và hợp tác (Agency). Cơ quan này là một tổ chức quốc tế chịu trách nhiệm đối với việc quản lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên trong vùng, và thúc đẩy việc hợp tác giữa các Quốc gia (Điều 4).
Cơ quan quản lý và hợp tác gồm hai bộ phận (tổ chức) chính đó là: Cơ quan quyền lực tối cao (High Authority) và Doanh nghiệp (Enterprise). Trong đó, Cơ quan quyền lực tối cao chủ yếu chịu trách nhiệm hoạch định đường lối, chính sách các nguyên tắc chỉ đạo cho hoạt động của Doanh nghiệp. Tổng thư ký thuộc Văn phòng thư ký sẽ giúp cơ quan này trong việc giám sát các hoạt động của vùng, xem xét các hoạt động đó có phù hợp với các nguyên tắc mà cơ quan quyền lực đề ra hay không. Còn Doanh nghiệp, được điều hành bởi một Ban giám đốc gồm tối thiểu là 3 và tối đa là 11 thành viên,* chịu trách nhiệm trong việc tìm kiếm, thăm dò và khai thác tài nguyên. Ngoài ra Doanh nghiệp còn được quản lý bởi một Tổng giám đốc. Người này chịu trách nhiệm về việc tổ chức* quản lý Doanh nghiệp. Có ba bộ phận làm trợ lý cho Tổng giám đốc: một bộ phận chịu trách nhiệm về việc khai mỏ và các hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác; một bộ phận khác chịu trách nhiệm về nghề cá, kiểm soát và nghiên cứu; bộ phận trợ lý giám đốc còn lại phụ trách về hành chính và tài chính.
******** Có thể nhận thấy, trong mô hình quản lý vùng khai thác chung giữa Senegal và Guinea-Bissau có một điểm khá mới mẻ, đó là việc phân tách chức năng quản lý và khai thác; giao cho hai bộ phận (tổ chức) khác nhau. Sự chuyên môn hóa sâu như vậy không những tránh được sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan tham gia điều hành, mà sẽ tạo ra những hiệu quả cao hơn trong việc quản lý vùng khai thác chung.
Về luật áp dụng và giải quyết tranh chấp, theo Điều 9 Hiệp định ngày 14/10/1993, các tranh chấp sẽ được giải quyết trước tiên bằng các cuộc thương lượng trực tiếp. Trường hợp không thành công, sau 6 tháng tranh chấp sẽ được giải quyết bởi trọng tài hoặc bởi Tòa án công lý quốc tế. Tại Nghị định thư về tổ chức và hoạt động của Cơ quan quản lý và hợp tác, vấn đề luật áp dụng và giải quyết tranh chấp được quy định tại phần IV (Điều 24, 25). Theo đó, luật áp dụng đối với các hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác tài nguyên dầu khí và việc giám sát, nghiên cứu khoa học trong các mỏ dầu là luật của Senegal. Luật áp dụng đối với các hoạt động tìm kiếm, khai thác tài nguyên cá; giám sát và nghiên cứu khoa học ở ngư trường cá là luật của Guinea-Bissau.
Ngoài ra, Hiệp định và Nghị định thư còn đề cập đến các vấn đề khác như: vấn đề chia sẻ lợi nhuận (hai quốc gia đã thống nhất về tỉ lệ chia sẻ lợi nhuận là 85% cho Senegal và 15% cho Guinea-Bissau -Điều 2); mục đích hợp tác (Điều 16); an toàn (Điều 17); giám sát (Điều 18); tìm kiếm và giải cứu (Điều 19); dịch vụ vận chuyển (Điều 20); thư mục, tài liệu và ngân hàng dữ liệu (Điều 21); nghiên cứu khoa học biển (Điều 22); bảo vệ môi trường biển (Điều 23).
Thời hạn có hiệu lực của Hiệp định này được các bên thống nhất là 20 năm. Hết thời hạn đó, các bên có thể tiếp tục đàm phán hoặc chuyển việc phân định vùng biển này cho Tòa án quốc tế.
Một số nhận xét
Như vậy, không giống với các Hiệp định khai thác chung hỗn hợp khác - phần lớn chỉ tập trung đề cập đến khai thác dầu khí, Hiệp định giữa Senegal và Guinea-Bissau không chỉ đề cập đến khai thác dầu khí mà còn đề cập một cách chi tiết đến khai thác chung nghề cá và khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để hoạt động nghề cá được triển khai dễ dàng trong vùng chung.
Hiệp định giữa Senegal và Guinea-Bissau đã đưa ra một mô hình quản lý khá đặc biệt mà chưa có một Hiệp định nào xây dựng được mô hình tương tự. Điểm độc đáo được đánh giá ở chỗ Cơ quan quản lý được chia thành hai bộ phận Cơ quan quyền lực tối cao và Doanh nghiệp. Cơ quan quyền lực tối cao sẽ đảm nhiệm chức năng quản lý hành chính và đưa ra các đường lối chỉ đạo cho hoạt động của Doanh nghiệp, còn Doanh nghiệp sẽ chỉ phải đảm nhiệm các chức năng liên quan đến việc khai thác và chế biến cũng như quảng cáo về các sản phẩm dầu khí trong khu vực. Sự phân chia như vậy sẽ khiến cho chức năng của các cơ quan được chuyên môn hóa và các vấn đề phát sinh được giải quyết hiệu quả.
Vấn đề tài chính được quy định khá chi tiết trong Hiệp định từ việc đóng góp của các bên đến việc phân chia lợi nhuận. Quy định chi tiết như vậy sẽ tránh những xung đột không cần thiết giữa các bên, có thể làm ảnh hưởng xấu đến tình hình thực thi Hiệp định và đặc biệt là quan hệ giữa hai nước.
Hiệp định đã đề cập đến vấn đề giải quyết tranh chấp, theo đó quốc gia thành viên sẽ giải quyết tranh chấp trên tinh thần hữu nghị, hợp tác. Hai bên khi xảy ra tranh chấp cùng thương lượng giải quyết, nếu không giải quyết được bằng thương lượng thì đệ trình lên Tòa án công lý quốc tế. Đây có thể xem là cách thức phù hợp với xu hướng chung của thế giới
Tuy nhiên, cũng giống như Hiệp định giữa Nigeria và São Tomé & Príncipe, Hiệp định này vẫn còn một số thiếu sót, cụ thể: Một là, Hiệp định chưa đề cập đến quyền và nghĩa vụ của quốc gia thứ ba khi quốc gia này tiếp cận các nguồn tài nguyên thiên nhiên trong vùng. Nếu công dân của quốc gia thứ ba vi phạm thì sẽ xử lý như thế nào và áp dụng luật nước nào cũng chưa được Hiệp định nói tới. Hai là, mô hình quản lý vùng khai thác chung giữa Senegal và Guinea-Bissau tuy mới mẻ, chặt chẽ, song việc quy định cho Chủ tịch của cơ quan quyền lực trong thời gian đương chức sẽ đồng thời là Chủ tịch Ban giám đốc của Doanh nghiệp là một điểm hạn chế. Bởi nếu Cơ quan quyền lực tối cao chủ yếu có chức năng quản lý hành chính còn Doanh nghiệp có chức năng khai thác, sản xuất thì việc kiêm nhiệm trên của Chủ tịch Cơ quan quyền lực tối cao sẽ không tạo ra tính độc lập cần thiết cho hai cơ quan này.
2.3. Hiệp định giữa Sudan và Saudi Arabia ngày 16/5/1974
Cộng hòa Sudan là quốc gia có diện tích lớn nhất ở Châu Phi. Quốc gia này nằm ở điểm giao giữa Sừng Châu Phi và Trung Đông. Sudan bắt đầu khai thác dầu khí từ năm 1999 và đã trở thành nước sản xuất dầu khí lớn thứ ba ở Châu Phi sau Nigeria và Angola[11]. Còn Saudi Arabia là quốc gia lớn nhất trên bán đảo Ả Rập. Quốc gia này có nền kinh tế dựa trên dầu lửa là chính với sự kiểm soát chặt chẽ của chính phủ trên mọi hoạt động kinh tế. Năm 2003, Saudi Arabia tuyên bố sở hữu 260.1 tỷ barrel dự trữ dầu, chiếm khoảng 24% tổng lượng dự trữ dầu mỏ của thế giới[12].
******** Sudan và Saudi Arabia sau nhiều cố gắng, nỗ lực đàm phán đã đạt được một thỏa thuận về phân định đường ranh giới trên biển Hồng Hải. Mặc dù đã có đường phân định biển nhưng do kết cấu mỏ dầu của cả hai nước nằm vắt ngang qua đường phân định nên hai quốc gia vẫn thống nhất xác định một Vùng chung (Common Zone) trên thềm lục địa giữa biển Hồng Hải. Vùng này được xác định nằm giữa vùng đã được xác định chủ quyền của hai quốc gia và giới hạn bởi đường đẳng sâu 1000 m. Tại đây, hai nước có “quyền chủ quyền ngang bằng nhau đối với tất cả tài nguyên thiên nhiên” (Điều 5).
******** Để đảm bảo thúc đẩy và khai thác có hiệu quả các nguồn tài nguyên thiên nhiên[13] trong Vùng chung (Common Zone), hai quốc gia đã thống nhất thiết lập một Ủy ban (Commisssion) mà sau đây sẽ gọi là Ủy ban chung (Joint Commission). Ủy ban này có thẩm quyền rất rộng như: khảo sát và phân định ranh giới của Vùng chung; tiến hành các cuộc nghiên cứu liên quan đến việc thăm dò và khảo sát các nguồn tài nguyên thiên nhiên của Vùng chung; nghiên cứu và quyết định các đơn xin cấp đặc nhượng thăm dò và khai thác; chuẩn bị dự toán cho tất cả các chi phí của Ủy ban chung; thực hiện tất cả các nhiệm vụ và chức năng khác do Chính phủ giao cho (Điều 7). Ủy ban chung còn có quyền xác định cách thức khai thác tài nguyên thiên nhiên, phân chia lợi nhuận nhưng phải đảm bảo quyền lợi giữa hai Chính phủ. Ủy ban chung cũng thiết lập các quy định về quản lý, khai thác, bao gồm cả quy định và luật áp dụng cho các hoạt động tại khu vực chung (Điều 8). Về tổ chức, Ủy ban này bao gồm số đại biểu công bằng cho hai quốc gia. Mỗi bên trong Ủy ban chung sẽ được một bộ trưởng có thẩm quyền lãnh đạo (Điều 9).
******** Có thể nhận thấy, mô hình quản lý vùng khai thác chung giữa Saudi Arabia và Sudan khá đơn giản. Hai bên chỉ thiết lập một Ủy ban chung để quản lý các hoạt động dầu khí trong vùng. Sở dĩ các bên chỉ cần thiết lập một mô hình đơn giản như vậy bởi trong vùng biển Hồng Hải, hai nước đã thiết lập được đường ranh giới trên biển. Vì vậy, vấn đề quản lý hành chính, kiểm soát an ninh, an toàn trên biển, vấn đề kiểm soát ô nhiễm,… thuộc vùng nước chủ quyền của bên nào thì bên đó sẽ đứng ra giải quyết. Ủy ban chung chỉ đóng vai trò điều phối, thực hiện các nhiệm vụ mà chính phủ hai nước giao cho.
******** Về quyền và nghĩa vụ của các bên, theo Điều 6 của Hiệp định hai bên có quyền chủ quyền công bằng trong Vùng chung kể cả các nguồn tài nguyên thiên nhiên trong đó và chỉ có họ mới có quyền khai thác nguồn tài nguyên này. Hiệp định còn quy định nghĩa vụ của mỗi bên trong việc bảo vệ thẩm quyền chung của hai nước tại khu vực này nhằm chống lại khiếu kiện của bên thứ ba (Điều 12).
******** Đối với vấn đề luật áp dụng, khác với Hiệp định giữa Senegal và Guinea-Bissau, luật áp dụng là luật của các nước thành viên hiệp định, Hiệp định giữa Sudan và Saudi Arabia quy định luật áp dụng sẽ do Ủy ban chung quy định phù hợp với nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế, không ảnh hưởng đến quy chế pháp lý của Biển cả và gây trở ngại cho ngành hàng hải (Điều 15)
******** Theo quy định tại Điều 16, vấn đề tranh chấp sẽ được giải quyết như sau: “Nếu một tranh chấp phát sinh liên quan đến việc giải thích, thực thi Hiệp định này hoặc liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các bên, thì hai Chính phủ sẽ xem xét để giải quyết bằng biện pháp thỏa thuận.
******** Nếu việc giải quyết tranh chấp thông qua biện pháp thỏa thuận không thành công thì tranh chấp sẽ được đệ trình lên Tòa án công lý quốc tế. Các bên thành viên công nhận thẩm quyền của Tòa án công lý quốc tế trong trường hợp này”.
******** Hiệp định này sẽ có hiệu lực vào ngày Chính phủ hai nước chính thức trao đổi văn kiện phê chuẩn Hiệp định (Điều 17).
******** Nhận xét về ưu điểm và hạn chế của Hiệp định
******** Hiệp định giữa Saudi Arabia và Sudan chỉ với 17 điều khoản cũng đã thể hiện được những ưu điểm nhất định, biểu hiện:
******** Thứ nhất, Hiệp định đã thiết lập được một mô hình quản lý vùng khai thác chung đơn giản và gọn nhẹ. Ủy ban chung là cơ quan duy nhất quản lý vùng và thực hiện các nhiệm vụ do chính phủ hai nước giao cho. Mô hình hợp tác này cũng đã được nhiều quốc gia trên thế giới vận dụng, ví dụ các mô hình trong Hiệp định giữa Kuwait và Saudi Arabia; Hiệp định hợp tác nghề cá giữa Việt Nam và Trung Quốc; Hiệp định ngư nghiệp giữa Nhật Bản và Hàn Quốc,… Một mô hình đơn giản như trên sẽ phù hợp với các vùng khai thác chung mà ở đó đã có đường phân định biển và ít phức tạp về chủ thể tranh chấp.
******** Thứ hai, Hiệp định cũng đã đề cập đến vấn đề giải quyết tranh chấp và luật áp dụng. Theo xu thế chung của các nước trên thế giới, vấn đề tranh chấp giữa hai quốc gia sẽ được giải quyết bằng các biện pháp hòa bình trên tinh thần hữu nghị, hợp tác.
******** Bên cạnh những ưu điểm trên, Hiệp định còn tồn tại nhiều thiếu sót:
- Về mô hình quản lý vùng khai thác chung: Do không có cơ quan chuyên môn nên các nhân viên của Ủy ban sẽ phải phụ trách rất nhiều công việc khác nhau. Điều này sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả công việc và có thể phát sinh mâu thuẫn giữa các quốc gia. Hơn nữa, Ủy ban lại không có tính độc lập nên mọi quyết định của Ủy ban đều bị chi phối từ phía các quốc gia thành viên. Một mô hình như vậy muốn hoạt động có hiệu quả đòi hỏi các quốc gia thành viên phải có thiện ý hợp tác vì mục đích chung.
- Hiệp định chưa đề cập đến các vấn đề về an toàn, an ninh, bảo vệ môi trường biển, bảo tồn các tài nguyên sinh vật trong quá trình khai thác dầu khí. Đây là một thiếu sót lớn vì hoạt động khai thác dầu có thể gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến hệ sinh thái biển và sức khỏe của con người.
3. Kết luận
Khu vực Biển Đông có diện tích 3,5 triệu km2. Biển Đông không chỉ có vị trí chiến lược và là tuyến đường hàng hải huyết mạch của thế giới, mà còn nơi chứa đựng nguồn tài nguyên hết sức phong phú và đa dạng. Các chuyên gia nước ngoài cho rằng, tài nguyên dầu mỏ ở Biển Đông có thể đạt 41,8 tỷ tấn. Ngoài ra, tại Biển Đông còn có 116 loại khoáng sản khác nhau, có 89 loại khoáng sản đã thăm dò được trữ lượng, có tới hơn 1400 vị trí có thể khai thác.
Qua các cuộc điều tra, khảo sát và thăm dò cho thấy, tiềm năng dầu khí của Việt Nam tập trung chủ yếu ở thềm lục địa với trữ lượng khí thiên nhiên nhiều hơn dầu. Tổng tiềm năng dầu khí tại các bể trầm tích: Sông Hồng, Nam Côn Sơn, Phú Khánh, Cửu Long, Maly-Thổ Chu, Vùng Tư Chính – Vũng Mây, Hoàng Sa, Trường Sa,… đã được xác định với trữ lượng ước tính đến thời điểm này là từ 0,9 đến 1,2 tỷ m3 dầu và từ 2.100 đến 2.800 tỷ m3 khí. Trữ lượng khí đang được khai thác vào khoảng 400 tỷ m3.
Qua một số thông tin bước đầu về tiềm năng dầu khí tại các vùng biển thuộc chủ quyền và quyền chủ quyền của Việt Nam trên Biển Đông, có thể nhận thấy các vùng biển có triển vọng khai thác chung giữa Việt Nam với các nước bao gồm: Vùng Vịnh Bắc Bộ và ngoài cửa Vịnh Bắc Bộ; Vùng biển giữa hai quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa; vùng biển Việt Nam và Indonesia trên thềm lục địa giữa hai nước; Việt Nam và Campuchia trong vùng nước lịch sử và ngoài vùng nước lịch sử; Việt Nam và Malaysia (khu vực Bãi ngầm Tư chính vùng Đông Nam Việt Nam, vùng ngoài cửa Vịnh Thái Lan); vùng biển Việt Nam và Thái Lan trên thềm lục địa giữa hai nước; vùng biển Việt Nam, Thái Lan và Malaysia trong vùng yêu sách ba bên. Trong từng khu vực triển vọng, Việt Nam có thể vận dụng một số kinh nghiệm đàm phán, ký kết và thực thi các hiệp định khai thác chung dầu khí ở khu vực Châu Phi để áp dụng phương thức khai thác chung tại các khu vực này. Một trong những kinh nghiệm lớn đó là: trong quá trình đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế về khai thác chung dầu khí dù là song phương hay đa phương, dù thiết lập mô hình quản lý theo kiểu đồng quản lý, một bên quản lý hay liên doanh quốc tế thì điều ước quốc tế đó cũng phải đảm bảo các vấn đề chính như: thiết lập vùng khai thác chung; quyền và nghĩa vụ của các bên; mô hình quản lý khu vực khai thác chung; vấn đề tài chính; luật áp dụng; giải quyết tranh chấp; thời hạn hiệu lực của điều ước; các vấn đề quan trọng khác (bảo vệ môi trường, bảo tồn tài nguyên sinh vật biển, nghiên cứu khoa học biển, an ninh, an toàn,…). Một thoả thuận (điều ước) về khai thác chung với những quy định chi tiết, đầy đủ trên nguyên tắc thiện chí, công bằng, các bên cùng có lợi, sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình thực thi, góp phần đạt được mục tiêu của khai thác chung - vừa đem lại lợi ích kinh tế, vừa góp phần “xoa dịu” xung đột, lại không ảnh hưởng đến yêu sách về chủ quyền - góp phần bảo vệ hoà bình, an ninh, hợp tác và phát triển trong khu vực cũng như trên thế giới.
*

[1] “Joint development zones international cumulative table of contents” trên trang web http://www.barrowscompany.net/ctocs/jdz.pdf

[2] Senegal – Guinea Bissau Agreeing to shar (Seydou Amadou Oumarou). Nguồn: http://www.unesco.org/courier/1998_08/uk/dossier/txt34.htm

[3] Theo số liệu thống kê 2003, Nigeria có khoảng 606 mỏ dầu ở khu vực Niger Delta (trong đó có 355 mỏ ở vùng đất liền và 251 mỏ ở ngoài khơi vịnh Guinea). Các mỏ dầu của São Tomé & Principe cũng tập trung chủ yếu ở vùng này, với trữ lượng khoảng 10 tỉ thùng. **(http://en.wikipedia.org/wiki/S%C3%A3o_Tom%C3%A9_and_Pr%C3%ADncipe và http://en.wikipedia.org/wiki/Economy_of_S%C3%A3o_Tom%C3%)

[4] Điều 3 Hiệp định giữa Nigeria và São Tomé & Príncipe về khai thác chung trong vùng đặc quyền kinh tế giữa hai nước 2/2001

[5] Điều 48 của Hiệp định giữa Nigeria và São Tomé & Príncipe về khai thác chung trong vùng đặc quyền kinh tế giữa hai nước 2/2001

[6] Điều 49 của Hiệp định giữa Nigeria và São Tomé & Príncipe về khai thác chung trong vùng đặc quyền kinh tế giữa hai nước 2/2001

[7] Điều 52 quy định về việc kết thúc Hiệp định có thể xảy ra trong một số trường hợp, (hai trường hợp). Trường hợp thứ nhất là tranh chấp giữa các quốc gia thành viên về vấn đề chính sách, quản lý mà những người đứng đầu các quốc gia đó không giải quyết được trong vòng 12 tháng. Trong trường hợp này, mỗi quốc gia có thời hạn 6 tháng để thông báo về việc chấm dứt Hiệp định. Trường hợp thứ hai là các quốc gia thành viên vẫn duy trì hơn 180 ngày sự vi phạm phán quyết cuối cùng của Tòa án đã được thành lập phù hợp với Hiệp định. Trường hợp này quốc gia bị thiệt hại có quyền thông báo về việc chấm dứt Hiệp định.

[8] http://www.answers.com/topic/senegal?cat=travel

[9] http://www.answers.com/topic/guinea-bissau?cat=travel

[10] Hiệp định về quản lý và hợp tác giữa Senegal và Guinea-Bissau ngày 14/10/1993 gồm 9 điều. Nghị định thư bổ sung ngày 12/6/1995 gồm 28 điều khoản.

[11] Sudan now Africa`s third largest oil producer (http://www.afrol.com/articles/21889)

[12] http://vi.wikipedia.org/wiki/%E1%BA%A2_R%E1%BA%ADp_Saudi

[13] Nguồn tài nguyên thiên nhiên trong Hiệp định này chỉ bao gồm các tài nguyên phi sinh vật, cụ thể là: hydrocarbon và các tài nguyên khoáng sản khác (Điều 1 của Hiệp định).


PGS.TS. Nguyễn Bá Diến

Nguon: Nghien Cuu Lap Phap - Van Phong Quoc Hoi

Posted in: Luật Các Nước