Chênh lệch Bắc – Nam: Hai bộ mặt của phát triển (P.2) -

Nguồn: Sunil Kukreja, “The Two Faces of Development,” in David N. Balaam & Michael Vaseth, Introduction to International Political Economy,  (New Jersey: Pearson Education, 2001), pp. 320-345.
Biên dịch: Khoa QHQT | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp

Sự đồng thuận của chủ nghĩa tự do mới về phát triển
Khi phong trào đòi thiết lập một Trật tự Kinh tế Quốc tế Mới bị khủng hoảng và những nỗ lực đạt được sự tự cung tự cấp lâm vào bế tắc, việc chú trọng những quan điểm tự do đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế đã xuất hiện trở lại vào thập niên 1980. Trong khoảng thời gian này, một số nước kém phát triển (đặc biệt ở Châu Phi và Mỹ Latinh) ngập chìm trong nợ nần, đối mặt với sự giảm sút doanh thu từ việc xuất khẩu các hàng hóa cơ bản, năng suất nông nghiệp giảm và nền kinh tế trì trệ toàn diện.
Một quan điểm thống nhất xuất hiện cho rằng những chính sách theo chủ nghĩa tự do mới có lẽ là hướng đi hiệu quả nhất để đạt sự phát triển kinh tế (mặc dù rõ ràng là không phải mọi người đều đồng ý với quan điểm này). Quan điểm này một phần dựa vào sự thành công của những chính sách tự do ở một số nước, nhưng có lẽ dựa nhiều hơn vào sự thất bại của những chiến lược phát triển khác trong việc cải tổ hệ thống quốc tế hoặc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế mang tính tự lực. Do các nước kém phát triển không thể thay đổi hệ thống quốc tế một cách căn bản và sự tự cung tự cấp dường như không phải là một chiến lược khả thi, những chính sách tự do mới dường như là sự lựa chọn tốt nhất còn lại dành cho các nước kém phát triển đang tìm cách phát triển.
Quan điểm tự do mới cho rằng chính những chính sách trong nước của các nước kém phát triển là nguyên nhân gây ra thất bại của họ. Điều này rõ ràng đối lập với phong trào thiết lập một Trật tự Kinh tế Quốc tế Mới vốn cho rằng những vấn đề trong cấu trúc thương mại và tài chính quốc tế phải chịu phần lớn trách nhiệm cho sự đói nghèo triền miên ở các nước kém phát triển. Những chính sách tự do mới coi sự chi tiêu quá mức của nhà nước cũng như những chính sách bảo hộ và chống thương mại tự do ở các nước kém phát triển là những chướng ngại vật cơ bản cản trở sự tăng trưởng kinh tế của họ. Chủ nghĩa tự do mới vốn nhấn mạnh tư hữu hóa, phi điều tiết và thương mại tự do, đã ra đời như là một sự phê phán và phản ứng mạnh mẽ chống lại những hạn chế của cách tiếp cận phát triển của Trật tự Kinh tế Quốc tế Mới.
Những thể chế tài chính và phát triển đa phương như Ngân hàng thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) vốn dựa vào những giả định của mô hình tự do đã đặt ra những yêu cầu và điều kiện nghiêm ngặt đối với những nước nhận viện trợ. Rất cần sự giúp đỡ từ bên ngoài, nhiều nước kém phát triển bị các thể chế cho vay quốc tế buộc phải thực hiện những Chương trình điều chỉnh cơ cấu (SAPs). Trong số những yêu cầu của chương trình này, điều đầu tiên là khuyến khích sự tư nhân hóa để thay thế cho sự can thiệp trực tiếp của chính phủ trong việc điều hành các ngành công nghiệp, tạo ra những điều kiện khuyến khích để thu hút các nhà đầu tư nước ngoài, giảm bớt những quy định đối với khu vực tư nhân và giảm giá đồng tiền để tạo tính cạnh tranh cho những sản phẩm địa phương trên thị trường quốc tế.
Nhìn chung, Quỹ tiền tệ quốc tế và Ngân hàng thế giới, vốn nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ từ Mỹ, xem những biện pháp này là rất cần thiết để giúp những nước kém phát triển thoát khỏi sự kiểm soát quan liêu và kém hiệu quả của nhà nước và sự thao túng nhân tạo nền kinh tế. Thật vậy, việc mở cửa một nền kinh tế đang gặp khó khăn để hướng đến thương mại và cạnh tranh quốc tế được xem là rất cần thiết để thúc đẩy tăng trưởng. Tuy nhiên, những người chỉ trích Chương trình điều chỉnh cơ cấu lại lập luận những chính sách này bị nhiều chính phủ ở Châu Phi và Mỹ Latinh xem là quá khắc nghiệt và chúng tượng trưng cho sự công kích những nỗ lực của các nước phương Nam nhằm “tìm kiếm sự tái phân phối thu nhập ở cấp độ toàn cầu” và sự độc lập về kinh tế lớn hơn đối với các nước phương Bắc. Hơn nữa, quan trọng là phải lưu ý rằng, khi chủ nghĩa tự do mới đạt được đà phát triển mạnh vào thập niên 1980 và 1990, nó tượng trưng cho sự suy giảm niềm tin vào vai trò của nhà nước trong việc kiểm soát, nếu không nói là hướng dẫn, sự phát triển ở các nước kém phát triển.
Các nước công nghiệp mới (NICs)
Hơn 3 thập kỷ qua, mô hình phát triển kinh tế cho một số nước đã có những biến chuyển đáng kể, đặc biệt là các nước Châu Á và Mỹ Latinh. Đến thập niên 1980, Hàn Quốc, Đài Loan, Hồng Kông và Singapore đã được khắp nơi công nhận như là những “con hổ” kinh tế ở Đông Á/Thái Bình Dương. Sự tăng trưởng như vũ bão ở những nước này đã khiến các nhà quan sát nhanh chóng gọi các nước này là “những kẻ mới đến” trên con đường công nghiệp hóa và phát triển.
Tỷ lệ tăng trưởng kinh tế của “những con hổ con” của Đông Á như Malaysia và Thái Lan trong suốt những năm 1980 và đầu những năm 1990 cũng làm gia tăng kỳ vọng rằng hai quốc gia này có thể trở thành những nước công nghiệp mới. Trớ trêu thay, những hy vọng tràn trề từ những năm 1950 về việc Thế giới thứ Ba bắt kịp các nước công nghiệp đã được cho là phụ thuộc vào những thành công được kỳ vọng từ những nước lớn ở Mỹ Latinh như Achentina, Brazil và Mêhicô. Mặc dù một cuộc khủng hoảng tài chính và mức tăng trưởng chậm hơn vào nửa cuối thập niên 1990 đã làm giảm bớt tiếng vang, nhưng sự thành công tương đối của các nước công nghiệp mới ở Đông Á hơn 3 thập kỷ qua đã làm kinh ngạc, bối rối cũng như gây tò mò cho nhiều nước. Như một nguồn tài liệu nói rằng:

“Những nước công nghiệp mới của châu Á – Hồng Kông, Singapore, Hàn Quốc và Đài Loan – đã đạt được những tỷ lệ tăng trưởng gần như chưa hề có tiền lệ trong lịch sử…. Tốc độ mà các nước công nghiệp mới này đã công nghiệp hóa thật đáng kinh ngạc. Sự phát triển ở châu Âu và Bắc Mỹ trong thế kỷ 19…trở nên lu mờ khi so sánh với kỷ lục của những nước công nghiệp mới này.”[1]

Bảng 15-2 (vui lòng download file để xem bảng) trình bày một so sánh mang tính minh họa giữa các nước công nghiệp mới ở Đông Á và các nước công nghiệp mới ở Mỹ Latinh. Đến cuối thập niên 1960, các nước công nghiệp mới Đông Á đã vượt qua những nền kinh tế lớn ở Mỹ Latinh về tốc độ tăng trưởng. Mặc dù tốc độ tăng trưởng của Brazil trong thập niên 1970 có thể so sánh được với tốc độ tăng trưởng của Hàn Quốc và Hông Công, nhưng mô hình tổng thể vào giữa thập niên 1990 phản ánh sự năng động kinh tế tương đối của các nước công nghiệp mới Đông Á so với các đối tác ở Mỹ Latinh.
Mặc dù có một số khác biệt sâu sắc về lịch sử và kinh tế giữa các nước công nghiệp mới với nhau, người ta có thể hiểu được sự thành công tương phản của các nước công nghiệp mới ở Đông Á và Mỹ La tinh thông qua xem xét những hướng đi khác biệt cơ bản được hai nhóm nước này thực hiện. Chẳng hạn, Hàn Quốc và Đài Loan đã áp dụng một chiến lược gọi là tăng trưởng hướng vào xuất khẩu; trong khi ở Mỹ Latinh, Mêhicô và Brazil lại là hai trường hợp theo đuổi chiến lược thay thế nhập khẩu.
Phương pháp hướng vào xuất khẩu dựa vào sự kết hợp quan điểm về tăng trưởng và phát triển kinh tế của chủ nghĩa tự do và chủ nghĩa trọng thương. Một quan điểm kêu gọi nhà nước đặc biệt chú trọng những lợi thế so sánh của đất nước trong những khu vực kinh tế được ưu tiên và đẩy mạnh xuất khẩu từ những khu vực này. Tuy nhiên, thay vì phụ thuộc vào một nhà nước phi can thiệp và những chính sách thương mại tự do, các nước công nghiệp mới Đông Á đã tích cực theo đuổi những chính sách quốc gia và quốc tế cụ thể vốn đã làm thay đổi cấu trúc và cách vận hành cơ bản của nền kinh tế các nước này. Trong khi có những khác biệt rõ ràng giữa các nước công nghiệp mới Đông Á, vẫn có thể xác định những xu hướng chung nhất định.
Trước hết, những chính sách hướng vào xuất khẩu của các nước công nghiệp mới Đông Á liên quan đến việc thay đổi kết cấu cơ bản trong hoạt động sản xuất của họ. Trước thập niên 1960, giống như những nước đang phát triển khác, Hàn Quốc và Đài Loan đã đặc biệt đẩy mạnh việc sản xuất những hàng hóa tiêu dùng đòi hỏi nhiều lao động. Để đạt được điều này, các chính phủ ở mỗi nước đã đặt ra những hạn chế kiểu chủ nghĩa trọng thương nhằm bảo vệ những ngành công nghiệp sản xuất hàng tiêu dùng “non trẻ” trong nước trước sự cạnh tranh từ nước ngoài. Chiến lược ban đầu này đã có một tác dụng bổ sung là tăng tỷ lệ việc làm, theo lý thuyết cũng sẽ giúp ổn định tình hình chính trị. Các chính phủ cung cấp những gói hỗ trợ và kích thích tài chính đáng kể để đẩy mạnh sản xuất. (Điểm này sẽ được đề cập rõ hơn ở phần sau.)
Vào cuối thập niên 1960, Hàn Quốc và Đài Loan bắt đầu bước vào giai đoạn tiếp theo của quá trình tái cơ cấu một cách suôn sẻ hơn. Cụ thể là các quốc gia này thông qua việc thúc đẩy xuất khẩu những mặt hàng chế tạo trong nước đã làm tăng thị phần quốc tế của họ. Sự can thiệp của nhà nước lại đóng một vai trò chiến lược trong việc phát động nỗ lực xúc tiến xuất khẩu ban đầu này. Các rào cản có chọn lọc đối với hàng hóa nhập khẩu vẫn còn y nguyên mặc dù việc nhập khẩu những nguyên liệu thô cần thiết cho sản xuất không bị hạn chế và các ưu đãi tài chính để kích thích xuất khẩu được tập trung nhắm vào các ngành công nghiệp sản xuất mũi nhọn trong nước. Một chính sách khác là phá giá đồng nội tệ, làm cho những mặt hàng xuất khẩu từ các nước Đông Á có sức cạnh tranh hơn trên thị trường quốc tế và những mặt hàng nhập khẩu ít hấp dẫn hơn đối với người tiêu dùng nội địa.[2] Ở một mức độ nào đó, các nước công nghiệp mới đã tạo ra lợi thế so sánh cho các sản phẩm chế tạo của mình thông qua những biện pháp này.
Trong suốt thập niên 1970, Hàn Quốc đã mở rộng lĩnh vực sản xuất của mình vào các ngành công nghiệp nặng (hàm lượng công nghệ cao) bao gồm cả thép, hóa dầu và ô tô. Tới năm 1980, những nỗ lực tái cơ cấu nền kinh tế này đã gặt hái được những thành quả đầu tiên. Phần đóng góp của sản xuất trong tổng sản phẩm nội địa của Hàn Quốc đã tăng từ 14% năm 1960 lên đến 30% vào năm 1980 và vẫn giữ ổn định kể từ đó. Phần đóng góp của nông nghiệp giảm từ 37% xuống 15% qua cùng thời kì và trong năm 1995 rớt xuống chỉ còn 7%. Ở Đài Loan, phần đóng góp của ngành sản xuất trong tổng sản phẩm quốc nội tăng từ 26% (1960) lên đến 40% (1993) sau khi giữ ở mức cao khoảng 47% vào giữa thập niên 1980. Tương ứng với tỷ lệ này thì phần đóng góp của nông nghiệp đã giảm từ 29% xuống còn 3,5 % vào năm 1993.[3]
Một thành phần chính thứ hai của chiến lược tăng trưởng dựa vào xuất khẩu được những người đi theo mô hình tự do nhìn nhận như là một thành phần rất quan trọng cho sự phát triển, đó là tăng cường tiết kiệm và đầu tư ở mức độ cao (bao gồm cả những nỗ lực mạnh mẽ trong nghiên cứu và phát triển). Quan điểm tự do cho rằng không thể tăng trưởng nếu không có nguồn vốn cần thiết, đầu tư cơ bản vào cơ sở hạ tầng, phát triển tài nguyên và trang thiết bị. Do đó hình thành nguồn vốn là vấn đề mấu chốt cho sự phát triển. Nhìn chung, các nước công nghiệp mới ở Đông Á đã rất thành công trong việc tổ chức các thể chế cụ thể và các chính sách để đạt được mục tiêu này. Như có thể thấy ở Bảng 15-3, vào năm 1960, tất cả bốn nước công nghiệp mới trọng yếu ở Đông Á có tỷ lệ tiết kiệm thấp hơn so với ba nền kinh tế trọng yếu ở Mỹ – Latinh; nhưng tới năm 1970, cục diện đã thay đổi đáng kể khi các nền kinh tế Đông Á đã bắt kịp các nền kinh tế trọng yếu ở Mỹ – Latinh về tỷ lệ tiết kiệm.
BẢNG 15 – 3: Tổng tiết kiệm quốc nội (theo tỷ lệ phần trăm của GDP)

	1960	1970	1980	1986	1996
Hàn Quốc	1	15	25	35	34
Đài Loan	13	26	N/A	36	N/A
Hong Kong	6	25	34	27	31
Singapore	-3	21	38	40	50
Brazil	21	20	21	24	18
Mexico	18	21	25	27*	23
Argentina	21	22	24	11	18

*1985
Nguồn: Ngân Hàng Thế Giới, Báo cáo phát triển thế giới, 1981/1997 và Những hướng dẫn cho sự phát triển của thế giới, 1998; Seiji Naya, Miguel Urrutia, Shellay Mark, Alfredo Fuentes (bt), Những bài học về phát triển (San Francisco: Trung tâm phát triển kinh tế quốc tế, 1989), từ trang 289 đến 290; Anis Chowdhury và Lyanatul Islam, Những nước công nghiệp mới Đông Á (New York: Routledge, 1993), trang 128; Liên hợp quốc, Báo cáo phát triển con người, 1994.

Một sự kết hợp của nhiều yếu tố (ở những mức độ khác nhau) đã đóng góp cho quá trình này. Chẳng hạn như ở Hàn Quốc, tăng tiết kiệm trong các hộ gia đình cá nhân là một nguồn tiết kiệm chính yếu được kích thích bởi việc tăng lãi suất tiền gửi ngân hàng. Chính phủ cũng đã giúp thành lập các ngân hàng tư nhân và các tổ chức tài chính, làm lu mờ các thị trường tiền tệ truyền thống và không chính thức từng được sử dụng rộng rãi bởi các khách hàng tư nhân nhỏ. Chính sách tài chính này cho phép chính phủ tăng cường giám sát tiền tiết kiệm và sự ổn định tài chính của mình trong nền kinh tế.[4] Sự lớn mạnh của các tổ chức tài chính ở Singapore và Hồng Kông cũng rất quan trọng đối với quá trình hình thành vốn ở những nước này. Thật thú vị khi trong cách tiếp cận của mình chính phủ Singapore duy trì sự kiểm soát chặt chẽ và giám sát toàn bộ các tổ chức tài chính trong khi những chính sách của Hồng Kông lại dựa theo hướng ngược lại, tức giảm thiểu sự điều tiết khu vực tài chính.[5]
Tỷ lệ tiết kiệm cao ở các nước công nghiệp mới Đông Á cũng đã được tạo ra bằng cách duy trì kiểm soát nghiêm ngặt mức tiêu thụ công lẫn tư nhân. Chính sách tài chính chặt chẽ đã giúp giữ mức thâm hụt ngân sách trong tầm kiểm soát. Kết quả của phương pháp tài chính có chủ ý này là mức thâm hụt ngân sách nằm ở mức thấp nhất trong số các nước đang phát triển và một tỉ lệ lạm phát thấp kéo dài liên tục trong các nền kinh tế Đông Á nếu so với các đối tác Mỹ Latinh của họ. Ở Hồng Kông và Singapore (những nền kinh tế từ lâu dựa trên nền tảng thị trường tự do), mức tiêu thụ ở khu vực công vào năm 1960 tương đối thấp với mức lần lượt là 7% và 8% GDP. Ở Hàn Quốc, tỉ lệ này đã giảm từ 15% xuống chỉ còn 11% vào năm 1979 và ở mức trung bình khoảng 10% trong suốt những năm 1990.[6] Điều này đã giúp Hàn Quốc thúc đẩy đầu tư vào các lĩnh vực sản xuất của nền kinh tế, điều mà các nước công nghiệp mới ở Đông Á đã hoàn thành kể từ những năm 1960.
Dòng vốn nước ngoài và viện trợ ở Đông Á là một khía cạnh quan trọng khác của quá trình hình thành vốn ở đó. Những căng thẳng trong Chiến tranh lạnh và cuộc chiến tranh Triều Tiên đều có ảnh hưởng mạnh mẽ đến dòng viện trợ của phương Tây cho Hàn Quốc và Đài Loan. Sự phụ thuộc của Hàn Quốc vào viện trợ nước ngoài đặc biệt quan trọng sau cuộc chiến tranh Triều Tiên trong thập niên 1950.[7] Theo một ước tính thì khoảng 70% sự hình thành vốn trong nước của Hàn Quốc đến từ viện trợ nước ngoài trong phần lớn thập niên 1950. Sự hình thành nguồn vốn trong nước ở Thái Lan cũng phụ thuộc một cách nặng nề vào nguồn vốn nước ngoài trong suốt cùng thời gian đó – tức khoảng 40% được tài trợ từ bên ngoài. Chúng ta cần lưu ý rằng đây cũng là thời kì mà Hàn Quốc và Đài Loan trải qua quá trình chuyển đổi cơ cấu sản xuất, sử dụng các biện pháp bảo hộ để cách ly những ngành công nghiệp nhẹ mới nổi lên gần đây của họ khỏi sự cạnh tranh nước ngoài.
Trong các nghiên cứu về phát triển kinh tế, sự phát triển giáo dục và nguồn nhân lực luôn là tiêu điểm được đề cập đến thường xuyên. Không có gì ngạc nhiên khi sự thành công của các nước công nghiệp mới ở Đông Á đã khiến người ta chú ý nhiều hơn đến những vấn đề này. Những tác động kết hợp của các chiến lược đầu tư vào giáo dục và đào tạo nghề ở các nước công nghiệp mới đã tạo ra một lực lượng lao động chất lượng, nhờ đó làm tăng hiệu quả kinh tế, tính linh hoạt trong công nghiệp và tạo ra sự bình đẳng kinh tế lớn hơn. Những sáng kiến của chính phủ trong việc giảm tỷ lệ mù chữ và giúp người dân tiếp cận việc đào tạo nghề được thể hiện rõ ràng qua tỷ lệ nhập học tương đối cao và sự đầu tư của chính phủ trong việc tạo ra một lực lượng lao động có kĩ năng và tay nghề.
Chẳng hạn như chi tiêu của chính phủ cho giáo dục vào năm 1972 là gần 16% mức chi tiêu công ở Hàn Quốc và Singapore. Cam kết này đối với giáo dục đã tiếp tục diễn ra ở cả hai quốc gia khi chi tiêu cho lĩnh vực này trong tổng chi tiêu chính phủ (1991 – 1995) ở mức trung bình tương ứng là khoảng 19% đối với Hàn Quốc và 21% đối với Singapore. Những “con hổ con” châu Á như Malaysia và Thái Lan cũng đang đầu tư mạnh vào giáo dục với tỉ lệ tương ứng là 23% và 20% trong tổng chi tiêu chính phủ ở mỗi quốc gia, và tương tự cũng chưa rời xa cam kết đối với giáo dục.[8]  Điểm quan trọng nhất ở đây không phải là chi tiêu của chính phủ cho giáo dục đã dẫn đến sự phát triển kinh tế. Mà rộng hơn ở đây là ở một số nước mới công nghiệp hóa, việc nhấn mạnh giáo dục đã dẫn đến sự lớn mạnh của lực lượng lao động có học thức và tay nghề, vốn rất quan trọng cho sự thành công của các chính sách trong công nghiệp và đầu tư và giúp thúc đẩy tăng trưởng về năng suất.
Cuối cùng, như chúng ta đã thấy, nhà nước của các nước này đóng vai trò quan trọng trong việc thiết lập và định hình chính sách phát triển. Hàn Quốc là một trường hợp điển hình cho quan điểm này. Sau cuộc đảo chính năm 1961, quân đội thành lập Ban Quy hoạch kinh tế, vốn được trao quyền lực nhằm kiểm soát chiến lược đầu tư của quốc gia. Với sự hướng dẫn của chính phủ quân sự, là nơi chỉ đạo chính sách kinh tế, Ban đã trở thành một cơ quan điều phối các cơ quan chính phủ khác nhau. Sự tập trung quyền lực đồng nghĩa với sự suy yếu của các đảng phái và hoạt động bầu cử ở Hàn Quốc. Một diễn biến quan trọng khác là sự suy yếu của hệ thống công đoàn lao động, cho phép chính phủ kiểm soát nhiều hơn đối với việc thực thi chương trình nghị sự kinh tế. Do đó, cần lưu ý rằng “những con hổ” Đông Á không phải đơn giản đã “tiêu diệt nhà nước” và để cho cạnh tranh tự do lên ngôi như một số nhà tân tự do đã lập luận kể từ đầu những năm 1980.
…………….

———————
[1]William E. James, Seiji Naya, cùng Gerald M. Meier, Phát triển châu Á: những bài học chính sách và sự thành công kinh tế (Madison: NXB Đại học Wisconsin, 1989) trang 10.
[2] Ví dụ như cuốn “Thương mại, sự chuyển đổi và tăng trưởng việc làm ở Triều Tiên” của Wontack Hong (Seoul: Viện phát triển Triều Tiên, 1979).
[3] Seiji Naya, Miguel Urrutia, Shelley Mark, Alfredo Fuentes, eds. , “Những bài học về sự phát triển” (San Francisco: “Trung tâm phát triển kinh tế quốc tế”, 1989), trang 287; Ngân hàng thế giới, Báo cáo phát triển thế giới, 1997 (New York: NXB Đại hoc Oxford, 1997); C. J Dahman & O. Sananikone, “Đài Loan, Trung Quốc: Những chính sách và thể chế đối với sự tăng trưởng nhanh”, trong Danny M. Leipziger, ed. , Những bài học từ Đông Á (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1997), p. 85
[4] James, Naya, và Meier, Sự phát triển Châu Á,  trang 69-74
[5] Sđd. , trang 81
[6] Ngân hàng thế giới, Báo cáo phát triển thế giới 1981, 1997 (New York: Oxford University Press 1981/1997).
[7] Stephan Haggard, những con đường từ vùng lõi: Tăng trưởng chính trị của các nước công nghiệp mới. (Ithica, NY: Corner University Press,1990), Trang 196.
[8] Ngân hàng thế giới, Báo cáo phát triển thế giới 1984, 1997 (New York: NXB Đại học Oxford, 1984/1997).

Posted in: Chính Trị