Phân tích chính sách công: Các ý tưởng và tác động

Nguồn: William T. Gormley, Jr. (2007). “Public Policy Analysis: Ideas and Impacts”, Annual Reviews of Political Science, Vol. 10, pp. 297-313.
Biên dịch và Hiệu đính: Vương Thảo Vy
Giới thiệu
Những thầy bói mù trong câu chuyện dân gian nọ khi được yêu cầu hãy mô tả một con voi, họ còn có cái gì đó để nắm lấy hoặc cảm nhận – một cái ngà sắc nhọn, một làn da thô ráp, hay cái vòi run run. Còn một người sáng mắt khi được yêu cầu mô tả về lĩnh vực phân tích chính sách công thì lại đang phải đối đầu với một nhiệm vụ khó khăn hơn nhiều. Bởi vì đây là một phạm trù luôn thay đổi, với đa dạng các chủ đề, người thực hiện, mục tiêu và đối tượng. Không giống như nhiều lĩnh vực học thuật,phân tích chính sách công không bắt nguồn từ một ngành nghiên cứu đơn lẻ. Cũng khác với nhiều lĩnh vực học thuật, phân tích chính sách công không phải là lãnh địa riêng biệt của giới học giả, mà đó là một nỗ lực được chia sẻ bởi các trường đại học, các tổ chức nghiên cứu chính sách (think tanks), các nhóm vận động, và các thể chế chính phủ. Không giống với nhiều lĩnh vực học thuật, giá trị của việc phân tích chính sách không chỉ đơn thuần nằm ở lợi ích đối với giới nghiên cứu mà nó còn hữu dụng đối với các quan chức và các khách hàng khác nữa. Khác với nhiều lĩnh vực học thuật, sản phẩm của nó được sử dụng rộng rãi và cũng bị bóp méo nhiều bởi các nhóm lợi ích, những người mang trong người nhiệm vụ xúc tiến những yêu sách riêng của cộng đồng họ. Thử tưởng tượng con voi kia bị phủ kín trong sương mù tại một khu rừng xa xôi mà chỉ một số ít các nhà thám hiểm dũng cảm có thể tiếp cận. Đó chính là con quái vật mà tác giả cố gắng mô tả trong bài viết này.
Phân tích chính sách công có thể được định nghĩa hẹp hoặc rộng. Weimer và Vining đã đề xuất một định nghĩa tương đối hẹp (1999, tr.27): phân tích chính sách công là hoạt động tư vấn cho khách hàng liên quan đến các quyết định công và căn cứ vào các giá trị xã hội. Dye đưa ra một định nghĩa khá rộng (1987, tr.7-9): phân tích chính sách công là hoạt động nghiên cứu các nguyên nhân và hệ quả của chính sách công. Theo Thuyết Hỗn Mang (chaos theory), học thuyết đã lý giải rằng một lựa chọn ngây thơ ban đầu cũng có thể gây ra một loạt hậu quả dồn dập, thì khái niệm về phân tích chính sách công theo thuyết này lý giải sẽ đầy rẫy những hệ quả. Một định nghĩa rộng về phân tích chính sách công sẽ tạo mảnh đất màu mỡ và phong phú cho những đóng góp của các nhà khoa học chính trị vào lĩnh vực này. Đó là bởi vì các nhà khoa học chính trị thường nghiên cứu cách thức hoạt động của quy trình hoạch định chính sách, mà không quan tâm nhiều đến hệ quả của các lựa chọn chính sách. Trái lại, một định nghĩa hẹp hoặc hạn chế lại đảm bảo một vị trí nổi bật cho các nhà kinh tế học, những người sử dụng các công cụ của ngành học mình để đo lường và thẩm định hệ quả phát sinh từ những lựa chọn chính sách mà đối tượng là quần chúng nhân dân nói chung và đôi khi là một số phân khúc đặc biệt của quần chúng.
Trong bài viết này, tác giả áp dụng định nghĩa rộng của Dye về phân tích chính sách để làm nổi bật một số khác biệt quan trọng về phương pháp tiếp cận lĩnh vực chính sách công giữa các nhà kinh tế học và các nhà khoa học chính trị. Tuy nhiên, tác giả cũng lập luận rằng các nhà kinh tế học đã có những tác động đáng kể lên chính sách công hơn so với các nhà khoa học chính trị. Lý do chính giải thích cho điều này là khái niệp hẹp hơn về phân tích chính sách của các nhà kinh tế học (theo định nghĩa của Weimer & Vining) phù hợp hơn nhiều với nhu cầu về thông tin của các quan chức. Nói cách khác, các nhà khoa học chính trị giúp chúng ta hiểu được quá trình hoạch định chính sách diễn ra như thế nào, trong khi các nhà kinh tế học giúp chúng ta lựa chọn được những chính sách tốt hơn. Nhìn chung, các quan chức không quan tâm lắm đến cách vận hành của quá trình xây dựng chính sách (vì căn bản họ đã hiểu trước rồi) hoặc ngay cả khả năng làm cho việc hoạch định chính sách được tốt hơn (bởi vì những đổi mới như vậy có thể tạo ra những hệ quả không tốt đối với lợi ích chính trị của bản thân các quan chức này), mà điều khiến họ quan tâm hơn cả chính là hệ quả của các lựa chọn chính sách thay thế. Mong muốn đẩy mạnh những chính sách công có hiệu quả không phải là động cơ duy nhất của các quan chức, mà những ý tưởng hay và nghiên cứu thực tiễn cũng có thể thuyết phục được họ trong một số trường hợp.
Tác giả mở đầu bài viết bằng cách nêu bật những đóng góp về mặt tri thức (hay lý thuyết học thuật) đặc trưng của kinh tế học và khoa học chính trị đối với lĩnh vực phân tích chính sách. Phần này tập trung vào các khái niệm chủ chốt, không kể chúng nhằm vào những người thực hiện, giáo sư hoặc sinh viên. Sau đó tác giả phân tích một số ví dụ về công trình nghiên cứu chính sách công đã tạo ra khác biệt trong thế giới thực của các nhà kinh tế học và các nhà khoa học chính trị. Các ví dụ thực tiễn đến từ giới kinh tế học tương đối thuận theo dòng chảy của những đóng góp về mặt tri thức trong ngành. Các ví dụ đến từ khoa học chính trị lại mang phong cách riêng hơn, vì những đóng góp về mặt lý thuyết của ngành đi theo một hướng, trong khi những đóng góp về mặt thực tiễn của cá nhân từng nhà khoa học chính trị riêng lẻ lại đi theo một hướng khác. Chỉ trong lĩnh vực “phân tích chính sách thể chế” (institutional policy analysis) thì những đóng góp này mới đồng quy về một điểm (Gormley 1987). Trong phần kết luận, tác giả bàn về những trường hợp mà tại đó phân tích chính sách có khả năng tạo nên sự khác biệt, không kể người thực hiện là các nhà kinh tế học hay các nhà khoa học chính trị. Quan điểm tổng thể của tác giả lạc quan hơn nhiều bài bình luận về chủ đề này. Theo ý kiến của tác giả, cả các nhà kinh tế học và khoa học chính trị đều đã có những đóng góp hữu ích cho việc thực hành chính sách công, mặc dù đóng góp của các nhà kinh tế học dễ thấy hơn.
Các đóng góp về mặt tri thức của ngành kinh tế học
Các nhà kinh tế học đã có nhiều đóng góp cho sự hiểu biết của chúng ta về cách thức hoạch định những chính sách công tốt hơn. Rất nhiều trong số những đóng góp này đến từ lĩnh vực tài chính công (hay còn gọi là kinh tế học công cộng) hay lĩnh vực liên quan của kinh tế học vi mô. Những đóng góp khác đến từ kinh tế học vĩ mô, nhưng bài viết này không đi phân tích những đóng góp này, một phần bởi vì giới hạn không gian bài viết và một phần là do chuyên môn của tác giả không thuộc lĩnh vực này.
Một trị số quan trọng trong kinh tế học vi mô là sự cạnh tranh, yếu tố được cho rằng nhằm mục tiêu thúc đẩy tính hiệu quả kinh tế (tối ưu Pareto – Pareto optimality). Nói một cách khác đi, các nhà kinh tế học tin vào những ưu điểm của thị trường, nếu một số điều kiện nhất định được đáp ứng. Các điều kiện đó là (a) các công ty bán một sản phẩm được tiêu chuẩn hóa, (b) các công ty là những người chấp nhận giá, (c) các nhân tố sản xuất có tính lưu động hoàn hảo trong dài hạn, và (d) các công ty và khách hàng đều có được thông tin hoàn hảo (Frank 2006, tr.368-69). Trong thực tế, rất khó để đạt được hoặc duy trì tình trạng cạnh tranh hoàn hảo. Tuy nhiên, nhiều nhà kinh tế học đã tán thành việc tư nhân hóa, phi điều tiết và các lựa chọn khác – những lựa chọn đi theo đường lối của một thị trường tự do.
Trong nhiều năm, các nhà kinh tế học lập luận rằng một số dịch vụ nhất định (ví dụ như điện) tốt nhất là được cung cấp bởi “những nhà độc quyền tự nhiên” (ví dụ, tiện ích công cộng), bởi vì tính hiệu quả của quy mô tạo điều kiện dễ dàng cho một công ty cung ứng dịch vụ này trong một khu vực phụ trách nhất định. Suy nghĩ này, nêu bật một dạng thất bại thị trường, đã khiến cho các ủy ban dịch vụ công ích của tiểu bang tạo ra những khu vực dịch vụ độc quyền dành cho điện, khí đốt tự nhiên, và dịch vụ điện thoại nội trong các quốc gia của họ. Tuy nhiên, gần đây hơn, các nhà kinh tế học đã thách thức logic đằng sau những độc quyền tự nhiên trong một số lĩnh vực nhất định, bao gồm dịch vụ điện thoại và phân phối điện. Điều này khiến một số nhà kinh tế học để xuất rằng các thị trường viễn thông và điện nên được phi điều tiết hóa để cho phép các công ty được cạnh tranh nhiều hơn với nhau.
Một kiểu mẫu tương tự có thể được nhận thấy trong chính sách giao thông vận tải. Vào đầu thế kỷ hai mươi, những nhà kinh tế lỗi lạc như John R. Commons đề xuất nên tạo ra những ủy ban của từng bang nhằm điều tiết giá vé đường sắt bởi vì người ta cho rằng thị trường đã thất bại. Lập luận cho rằng ngành công nghiệp đường sắt quá dễ bị độc quyền bên bán và quá quan trọng đối với lợi ích quốc gia, vì thế mà nó khó có thể được phi điều tiết hóa. Sau đó, vào những năm 1960 và 1970, các nhà kinh tế tiêu biểu đã đề xuất nên bãi bỏ hoặc tái lập những cơ quan có vai trò quyết định đối với việc gia nhập thị trường và giá vé trong ngành công nghiệp hàng không, ngành công nghiệp vận tải đường bộ, và công nghiệp đường sắt. Lập luận chính của họ là việc quy định về giá, gia nhập và rời bỏ thị trường thường làm suy yếu hiệu quả kinh tế (Meyer và cộng sự 1959, Averch & Johnson 1962, Joskow & Noll 1981). Biện pháp khắc phục được ưa chuộng của họ là phi điều tiết hóa, và họ hầu như nhất trí về khuyến nghị đó. Những nhà khoa học xã hội khác cũng đồng ý. Như nhà kinh tế học Roger Noll (trích trong Derthick & Quirk 1985, tr.54) đã ghi nhận, “Tôi không biết bất cứ công trình nghiên cứu học thuật lớn nào về các ngành công nghiệp được thực hiện bởi nhà kinh tế học hay nhà khoa học chính trị hoặc nhà luật sư trong 10 năm qua lại đi đến kết luận rằng một ngành công nghiệp cụ thể trong tình trạng phi điều tiết sẽ hoạt động kém hiệu quả và ít công bằng hơn so với trong tình trạng bị điều tiết.”
Bắt đầu từ những năm 1960, một số nhà kinh tế học thách thức tính ưu việt của hệ thống lệ phí cho dịch vụ y tế bằng lập luận cho rằng những gia tăng đáng kể trong chi phí chăm sóc sức khỏe sẽ không thể tránh khỏi chừng nào mà người tiêu dùng vẫn không có động cơ tìm kiếm những dịch vụ chăm sóc sức khỏe rẻ hơn và những nhà cung cấp dịch vụ vẫn không có động cơ để chào mời những gói chăm sóc sức khỏe giá rẻ như vậy. Như Enthoven (1978a, tr.651) đã nói, “Nguyên nhân chính cho sự gia tăng phi lý và không cần thiết này là một loạt những động cơ vô lý cố hữu trong hệ thống được hỗ trợ bởi tiền thuế dành cho chi phí dịch vụ khám bác sỹ, chi phí hoàn trả cho bệnh viện, và cho các bên trung gian thứ ba nhằm bảo vệ người tiêu dùng.” Giải pháp ông đưa ra là tạo sự cạnh tranh và lựa chọn cho khách hàng trong thị trường chăm sóc sức khỏe. Để ủng hộ “các tổ chức duy trì sức khỏe” như một lựa chọn thay thế, Enthoven đã đưa ra những lập luận mang tính lý thuyết lẫn những bằng chứng mang tính thực nghiệm cho rằng những tổ chức này đã thành công trong việt tiết kiệm chi phí đáng kể trong những thị trường mà chúng phát triển mạnh mẽ.
Một dạng thất bại thị trường dễ thấy được các nhà kinh tế học ghi nhận lại là sự hiện diện của tình trạng bất đối xứng về mặt thông tin giữa người bán và người mua các sản phẩm và dịch vụ. Trong nhiều thị trường, người tiêu dùng sở hữu ít thông tin về chất lượng hàng hóa hơn các nhà cung cấp hoặc các ông chủ công ty. Thị trường xe hơi đã qua sử dụng là một ví dụ điển hình, nơi  hàng loạt chiếc xe thuộc hàng phế thải được bán cho những người mua không chút nghi ngờ (Akerlof 1970). Thực tế vẫn có giải pháp cho vấn đề này – đó là việc cung cấp thông tin, bảo hành, vv… Để làm giảm nhẹ tình trạng bất đối xứng về mặt thông tin, các nhà phân tích chính sách kinh tế đã khuyến nghị cần phải thực hiện viện gắn nhãn mác kỹ càng hơn lên thực phẩm và thuốc men, các cảnh báo về sản phẩm cho người tiêu dùng, và những biện pháp khác để giúp người mua bảo vệ chính bản thân mình.
Khái niệm về ngoại tác đóng vai trò rất quan trọng đối với kinh tế học và việc phân tích chính sách thực hiện bởi các nhà kinh tế. Khi một công ty thải ra chất gây ô nhiễm như một sản phẩm phụ của quá trình sản xuất thông thường, đồng nghĩa với việc công ty này gây ra những chi phí không được đền bù (ngoại tác tiêu cực) cho những ai sống hoặc làm việc trong khu vực đó. Nếu chính phủ không can thiệp theo một số phương thức nào đó, các công ty tư nhân sẽ sản xuất lượng chất thải quá mức bởi vì không ai yêu cầu họ bồi thường cho những người bị thiệt hại bởi ô nhiễm mà họ thải ra (Baumol 1972). Trong khi một số nhà kinh tế học nhấn mạnh rằng việc chuyển giao quyền sở hữu giúp giải quyết vấn đề về ngoại tác (Coase 1960), thì hầu hết các nhà kinh tế lập luận ủng hộ sự can thiệp của chính phủ, thường thông qua các loại thuế, như Pigou là người đầu tiên đề xuất (Cropper & Oates 1992).
Biện pháp của chính phủ liên bang đối với vấn đề bảo vệ môi trường trong những năm 1970 đã đi theo một hướng rất khác, như được minh họa trong Đạo luật Không khí Sạch năm 1970, Đạo luật Không khí Sạch năm 1972, và nhiều điều luật sau đó. Trong những đạo luật này, chính phủ liên bang yêu cầu những công ty xả chất thải phải cắt giảm lượng khí thải và yêu cầu các chính quyền bang phải thực thi điều luật chống ô nhiễm của liên bang. Như Cropper & Oates (1992, tr.675) đã thừa nhận, “Quan điểm của các nhà kinh tế học – không như mong muốn của ngành học – hầu như không tạo được ảnh hưởng đối với sự xuất hiện ban đầu của luật pháp về việc kiểm soát ô nhiễm.” Trong thực tế, một số đạo luật quan trọng về môi trường đã cấm một cách rõ ràng việc cân đong đo đếm lợi ích và chi phí trong việc thiết lập các tiêu chuẩn môi trường. Phương pháp phổ biến trong khoảng hai thập kỷ này, đôi khi được biết đến như là điều tiết kiểu “điều khiển và kiểm soát” (command and control), đại diện cho chiến thắng của các luật sư và các nhóm môi trường, hay nói cách khác là thất bại của các nhà kinh tế học và các tổ chức kinh doanh.
Trước và sau khi thông qua các luật này, các nhà kinh tế học phàn nàn rằng điều tiết kiểu điều khiển và kiểm soát không có hiệu quả. Họ đưa ra một biện pháp tốt hơn, đó là thiết lập “một loại thuế ô nhiễm” hoặc đánh thuế lên tác nhân gây ô nhiễm tương đương với thiệt hại xã hội cận biên, đôi khi được gọi là “phí chất thải.” Loại thuế này sẽ căn cứ vào số lượng đơn vị chất thải khí vào môi trường. Như Kneese & Schultze (1975, tr.90) ghi nhận, “Các nhà kinh tế học từ lâu đã ủng hộ, về mặt lý thuyết, một loại thuế hoặc phí đánh lên các hoạt động nào đã gây ra chi phí cho xã hội như làm ô nhiễm môi trường, nhưng những hoạt động này không được thừa nhận trong sổ sách kế toán để làm cơ sở cho những quyết định kinh doanh… Biện pháp này còn xa lạ với giới kỹ thuật, và ngay cả những người chịu trách nhiệm chính cho chính sách công trong lĩnh vực này cũng vậy.” Như một lựa chọn thay thế cho phí hoặc thuế chất thải, một số nhà kinh tế học đã đề xuất một hệ thống giấy phép thị trường. Theo chế độ này, những cơ quan môi trường sẽ quyết định một mức xả thải hiệu quả hoặc chấp nhận được và sau đó sẽ cấp giấy phép phát thải (cho phép làm ô nhiễm) cho những công ty gây ô nhiễm. Những giấy phép này có thể được mua bán trong một thị trường mở, với kỳ vọng rằng các công ty nào đang đối diện với việc cắt giảm khí thải gây tốn kém sẽ là người đi mua giấy phép và những công ty nào cắt giảm nhưng ít tốt kém hơn sẽ là người bán. Việc đánh thuế (hay phương pháp tiếp cận dựa trên giá) và việc mua bán khí thải (hay phương pháp dựa trên số lượng) sẽ mang lại những kết quả giống nhau nếu như nhà quản lý và doanh nghiệp tiếp cận được với thông tin hoàn hảo (Cropper & Oates 1992, tr.682). Về mặt lý thuyết, những giao dịch như vậy sẽ dẫn đến một mức giá thấp hơn trên quy mô quốc gia cho việc cắt giảm khí thải, bởi vì các doanh nghiệp nào có thể giảm lượng khí thải với chi phí rẻ hơn mức thị trường thì họ sẽ tự làm. Việc mua bán carbon, gần đây được xúc tiến như một giải pháp cho hiện tượng nóng lên của trái đất, cũng dựa trên tiền đề tương tự. Theo như lời của một nhà kinh tế, “Cái hay của việc mua bán carbon là nó đã lấy đi động cơ rất nguyên thủy của con người – lòng tham – và chuyển nó đi theo hướng cứu lấy hành tinh này thay vì hủy diệt nó” (Goodell 2006, tr.36).
Mặc dù giới kinh tế học có nhiều đề xuất liên quan đến việc thiết kế các chính sách công, nhưng họ vẫn có những đề xuất khác liên quan hơn đến việc thiết kế các hệ thống chính trị. Một ví dụ đó là giả thuyết của Tiebout (1956), nói rằng người dân ở những địa hạt nhỏ hơn (ví dụ, chính quyền địa phương) có khả năng thể hiện lựa chọn của mình tốt hơn những người ở những khu vực pháp lý lớn hơn (như toàn bộ nước Mỹ chẳng hạn). Nếu cư dân ở Chicago nghĩ rằng họ bị đánh thuế quá mức, họ có thể chuyển đến thành phố Bloomington hoặc Normal (hai thành phố sinh đôi ngoài vùng đô thị Chicago – ND) hoặc một tiểu bang lân cận. Nếu cư dân sinh sống tại Peoria muốn được hưởng nhiều hàng hóa công hơn, họ có thể chuyển đến Chicago hoặc St. Louis. Kết luận của Tiebout cho rằng các chính quyền địa phương có xu hướng đáp lại nhu cầu của dân chúng nhanh hơn so với các cấp độ khác của chính phủ. Điều này khiến ông ủng hộ việc chính quyền địa phương được nắm giữ quyền quyết định lớn hơn.
Các đóng góp về mặt tri thức của ngành khoa học chính trị
Đóng góp chủ yếu của giới kinh tế học cho lĩnh vực phân tích chính sách nhằm làm gia tăng hiểu biết của chúng ta về hệ quả của chính sách công, cả dự kiến và trên thực tế. Trái lại, đóng góp chính của giới khoa học chính trị cho lĩnh vực phân tích chính sách là giúp chúng ta hiểu hơn về những nguyên nhân của chính sách công, hay cách thức mà quá trình hoạch định chính sách thực sự diễn ra.
Kingdon (1984) mượn “thuyết sọt rác” (garbage can theory) để phát triển một khung phân tích thuyết phục phục vụ cho ý tưởng về cách thức mà các vấn được đưa vào chương trình nghị sự và cách thức mà các lựa chọn chính sách được phát triển. Khuôn khổ phân tích của Kingdon đôi khi được gọi là khuôn khổ “các dòng chảy hội tụ” vì ông lập luận rằng sự thay đổi trong chương trình nghị sự có thể xảy ra khi ba dòng chảy tụ về: dòng chảy vấn đề (nhận thức một vấn đề là vấn đề công cộng đòi hỏi sự quan tâm tức thì của chính phủ); dòng chảy chính sách (một giải pháp cụ thể có khả năng giải quyết hoặc cải thiện vấn đề); và dòng chảy chính trị (mối quan tâm về vấn đề và sự ủng hộ cho giải pháp của công chúng, cộng đồng nhóm lợi ích, và giới tinh hoa truyền thông). Sự hội tụ các dòng chảy này không đảm bảo một sự thay đổi về chương trình nghị sự. Theo như Kingdon, sự thay đổi này phụ thuộc vào sự xuất hiện và năng lực của một “nhà doanh nghiệp chính sách” (policy entrepreneur)– người biết tận dụng “thời cơ tốt” cho phép cải cách tại thời điểm các dòng chảy hội tụ.
Một khuôn khổ phân tích quan trọng khác là của Baumgartner & Jones (1993), các tác giả đã sử dụng ý tưởng của thuyết cân bằng ngắt (punctuated equilibrium)[1] để nắm bắt sự pha trộn giữa sự ổn định và sự thay đổi – là những đặc trưng cho việc hoạch định chính sách công tại Mỹ. Theo những tác giả này, yếu tố động của việc hoạch định chính sách trở nên rõ ràng nhất khi hình ảnh và địa điểm được sắp xếp lại. Ở đây, “hình ảnh” có nghĩa là cách thức mà một vấn đề được mô tả trên các phương tiện truyền thông và trong các buổi điều trần lập pháp (legislative hearings: được sử dụng để thu thập thông tin về các biện pháp hay các vấn đề chính sách để làm luật – ND); “địa điểm” là nơi chính xác xảy ra việc ra quyết định. Những thay đổi trong hình ảnh tạo ra những thay đổi trong địa điểm và ngược lại. Sự chuyển đổi trong chính sách về thuốc trừ sâu của Mỹ cho thấy chương trình nghị sự của chính sách công đôi khi có thể thay đổi đột ngột. Trong những năm 1960, hình ảnh của thuốc trừ sâu bắt đầu thay đổi từ khía cạnh rất tích cực (là một biện pháp hỗ trợ cho người nông dân) sang mặt rất tiêu cực (là một mối đe dọa cho môi trường). Địa điểm cho việc ra quyết định cũng theo đó mà thay đổi, khi mà những vấn đề này trước đây giới hạn trong phạm vi của các ủy ban về nông nghiệp của Hạ viện và Thượng viện Mỹ sau đó đã được chuyển sang cho các ủy ban có chức năng bảo vệ môi trường đảm nhiệm. Những thay đổi này góp phần vào việc thông qua dự luật quan trọng nhằm cắt giảm việc sử dụng thuốc trừ sâu trên khắp nước Mỹ, như Đạo luật Liên bang về thuốc trừ sâu, thuốc diệt nấm và thuốc diệt động vật gặm nhấm (Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act)(Baumgartner & Jones 1993, Bosso 1987).
Những khuôn khổ phân tích này đại diện cho một thách thức lớn đối với một khối lượng văn liệu khoa học chính trị trước đây nhấn mạnh sự phổ biến của việc ra quyết định thông qua những thay đổi nhỏ trong thời gian dài. Những nghiên cứu về phân bổ ngân sách của Quốc hội (Wildavsky 1984) và việc ra quyết định của chính quyền (Lindblom 1959) đã tìm thấy bằng chứng cho thấy khuynh hướng thể chế mạnh mẽ ủng hộ cho nguyên trạng hoặc nhiều nhất là những thay đổi nguyên trạng không đáng kể. Mặc dù Kingdon và Baumgartner & Jone thừa nhận sức mạnh của sức ỳ chính sách, họ cũng nhấn mạnh thực tế về những thay đổi đáng kể trong thời gian ngắn. Nhiều nhà khoa học chính trị nghiên cứu quá trình hoạch định chính sách đã áp dụng các ý tưởng của Kingdon và Baumgartner & Jones một cách toàn tâm toàn ý hoặc với một chút dè dặt (Diehl & Durant 1989, Camissa 1995, Gormley & Weimer 1999).
Trong khi một số nhà khoa học chính trị đã cố gắng giải thích sự vận hành của quá trình hoạch định chính sách như một tổng thể, thì những học giả khoa học chính trị khác đã thách thức tiền đề đằng sau nỗ lực này. Liệu trong thực tế chỉ có một quá trình hoạch định chính sách đơn lẻ hay không? Theo như một số nhà khoa học chính trị, những biến đổi trong quá trình hoạch định chính sách thay đổi đáng kể và có thể dự đoán được. Lowi (1964) đã khẳng định điều này rõ ràng nhất khi ông tuyến bố rằng “chính sách quyết định chính trị.” Ý ông không phải là việc áp dụng chính sách sẽ khuyến khích hình thành các liên minh chính trị mới (mặc dù ông cũng hoàn toàn đồng ý là có điều đó xảy ra), mà là việc các công chức xem xét một vấn đề hoặc loại vấn đề cụ thể mang những hệ quả chính trị quan trọng. Ví dụ, sự can thiệp của tổng thống có xu hướng tăng cao khi các vấn đề tái phân phối thu nhập (Redistributive issues: những vấn đề liên quan đến việc phân phối lại nguồn lực giữa tầng lớp giàu và nghèo – ND) được xem xét, thấp dần đi khi các vấn đề phân phối nguồn lực (Distributive issues: những vấn đề liên quan đến việc phân phối nguồn lực công cộng cho các nhân tố xã hội -ND) được xem xét, và ở mức trung bình hoặc thay đổi khi những vấn đề điều tiết được xem xét. Các nhóm lợi ích lớn đóng vai trò quan trọng khi sự chuyển giao đáng kể nguồn thu nhập từ người giàu sang người nghèo được xem xét, các nhóm lợi ích nhỏ đóng vai trò chi phối khi các dự án kiểu “chính trị thùng thịt”[2] bị đe dọa, và các hiệp hội thương mại sẽ can dự vào khi chính phủ điều tiết các công ty tư  nhân. Các vấn đề tái phân phối có rất nhiều đặc điểm của trò chơi có tổng bằng không (có người được kẻ thua) trên phạm vi toàn xã hội, trong khi các vấn đề phân phối lại có nhiều đặc trưng của một trò chơi có tổng dương mà các bên cùng có lợi. Các vấn đề điều tiết sở hữu một số đặc điểm của trò chơi có tổng bằng không nhưng chỉ trong một lĩnh vực cụ thể nào đó của nền kinh tế (ví dụ, các hãng vận tải đường dài so với các công ty điện thoại địa phương).
Tương tự, Wilson (1973) đã đề xuất một cách phân loại khác. Không giống với Lowi, người tập trung vào các vấn đề hoặc lĩnh vực vấn đề, Wilson tập trung vào các đề xuất chính sách. Ông cho rằng chính trị của một dự luật bảo vệ môi trường sẽ khác với chính trị của một dự luật gây ô nhiễm môi trường. Cụ thể hơn, ông kêu gọi các nhà phân tích chính sách xem xét liệu chi phí và lợi ích của một đề xuất chính sách được phân bổ trên diện rộng hay tập trung trên diện hẹp. Nếu chi phí và lợi ích tập trung trên diện hẹp, chính trị của nhóm lợi ích[3] sẽ xảy ra, mà trong đó các nhóm lợi ích cạnh tranh sẽ xung đột nhau trong những vấn đề cụ thể. Nếu chi phí và lợi ích được phân bổ rộng rãi hoặc phát tán thì nền chính trị số đông[4] sẽ xuất hiện, trong đó công chúng đóng vài trò quan trọng. Nếu lợi ích tập trung hẹp nhưng chi phí lại được phân bổ rộng, thì nền chính trị khách hàng[5] sẽ xảy ra, trong đó các nhóm lợi ích đặc biệt là nhân tố thống trị. Nếu lợi ích được phân bổ rộng nhưng chi phí lại tập trung hẹp, thì chính trị kinh doanh chính sách[6] sẽ xuất hiện, trong đó người thúc đẩy chính sách sẽ ủng hộ lợi ích của quần chúng.
Nhiều nhà khoa học chính trị đã sử dụng, ứng dụng và thử nghiệm những cách phân loại này với những kết quả tốt (Wilson 1980, Ripley & Franklin 1991, Sharp 1994). Các nhà khoa học chính trị khác đã phát triển những cách phân loại riêng của họ, tập trung vào sự nổi bật và xung đột (Price 1978), sự nổi bật và sự phức tạp (Gormley 1986), hoặc các biến khác. Những cách phân loại này cũng đã được thử nghiệm và ứng dụng (Gerber & Teske 2000, Gormley & Boccuti 2001, Eshbaugh-Soha 2006).
Trong khi các nhà khoa học chính trị đã chủ yếu định nghĩa quá trình hoạch định chính sách chính là quá trình hoạch định chính sách công cộng, một số học giả đã nêu bật tầm quan trọng ngày càng gia tăng của các tổ chức phi lợi nhuận và cách doanh nghiệp vì lợi nhuận trong việc cung cấp dịch vụ thay mặt cho chính phủ (Savas 1987, Kettl 1993, Light 1995, Salamon 2002). Từ văn liệu này, chúng ta đã hiểu được việc khoán việc ra ngoài hấp dẫn như thế nào ở mọi cấp độ trong chính phủ nhưng cũng hiểu được việc khiến cho các nhà thầu phải chịu trách nhiệm về những gì họ làm hoặc không làm được khó khăn như thế nào. Một số nhà khoa học chính trị cũng hướng sự chú ý của độc giả vào tầm quan trọng đặc biệt của khu vực tư nhân tại Mỹ trong việc cung cấp phúc lợi xã hội như lương hưu và bảo hiểm sức khỏe cho nhân viên. Trong khi thừa nhận rằng ở Mỹ khu vực công chiếm phần trăm GDP thấp  hơn ở những nơi khác, Hacker (2002) cho rằng Mỹ trông giống như nhiều nước công nghiệp hóa khác khi họ kết hợp phúc lợi xã hội công và tư với nhau. Ông quan sát thấy rằng “Điều đặc biệt nhất về thực tiễn phúc lợi của Mỹ không phải là mức độ chi tiêu mà là nguồn gốc của nó” (Hacker 2002, tr. 16). Quan điểm này mở ra triển vọng mới cho việc nghiên cứu vì chúng ta sẽ suy nghĩ rộng hơn về những gì cấu thành nên quá trình hoạch định chính sách.
—-
[1] Punctuated equilibrium: Phương thức tiến hóa đến một loài mới qua sự chọn lọc tự nhiên có thể không phải là một quá trình dần dần mà là thay đổi nhanh chóng đi đến một loài mới trong một môi trường thay đổi đột ngột. Tốc độ tiến hóa trong trường hợp như vậy sẽ rất nhanh gây ra sự tuyệt chủng của nhiều loài và sự xuất hiện của các chủng loại mới thích hợp với môi trường đã thay đổi – ND.
[2] Pork barrel projects: dùng ngân sách nhà nước để sử dụng riêng cho những dự án tại địa phương của ứng cử viên nhằm mục đích tạo sự thắng cử tương lai dễ dàng hơn bởi cá nhân đó đã đem lợi ích về cho địa phận của mình –ND.
[3] Interest group politics: một chính sách mà trong đó một nhóm nhỏ hưởng lợi và một nhóm nhỏ khác phải trả giá – ND.
[4] Majoritarian politics: chính sách mà trong đó hầu hết mọi người đều được hưởng lợi và hầu hết mọi người đều phải trả chi phí – ND.
[5] Clientele politics: việc theo đuổi một chính sách riêng để làm hài lòng “khách hàng” – những người đã nhóm lại thành các nhóm lợi ích và cử ra người đại diện cho họ – mà loại trừ lợi ích chung của dân chúng – ND
[6] Entrepreneurial politics: là trường hợp một các chính trị gia theo đuổi một chính sách nhất định thường là được lòng dân chúng để thúc đẩy sự nghiệp chính trị của mình. Những chính sách như vậy thường có lợi cho phần đông dân chúng và chỉ một số ít gánh chịu chi phí – ND

Posted in: Chính Trị