THAM NHŨNG: KHÁI NIỆM, PHÂN LOẠI, NGUYÊN NHÂN VÀ HẬU QUẢ

Trung tâm Doanh nghiệp Tư nhân Quốc tế (CIPE), “Cải cách Kinh tế”, tập 1, số 2, hè 2005

Boris Begovic
Phó Chủ tịch, Trung tâm Nghiên cứu Tự do-Dân chủ (CLDS)
Lý thuyết kinh tế đã nêu hai quan điểm cơ bản về tham nhũng. Quan điểm thứ nhất coi tham nhũng là yếu tố ngoại sinh, quan điểm thứ hai cho rằng tham nhũng là nhân tố nội sinh trong chính trị. Nếu áp dụng một trong hai quan điểm trên, chúng ta có thể chia tham nhũng thành ba loại cơ bản: tham nhũng để đẩy nhanh tiến độ, tham nhũng hành chính và “bẻ cong pháp luật”. Mặc dù trong hầu hết mọi trường hợp, tham nhũng có thể là do tình trạng vơ vét bổng lộc gây ra, song những cá nhân ích kỷ tìm cách tối đa hóa lợi ích của riêng họ cũng như các bộ luật phức tạp, mập mờ và thiếu tính khả thi cũng là nguyên nhân dẫn tới tình trạng đó.

Ngoài việc vi phạm luật pháp và khiến chi phí giao dịch tăng cao, tham nhũng còn làm suy yếu hệ thống thị trường tự do lành mạnh bằng cách triệt thoái việc bảo vệ quyền sở hữu tài sản tư nhân, làm nản lòng các nhà đầu tư tiềm năng và lãng phí óc sáng tạo kinh doanh vào những hoạt động phân chia lại nguồn lực. Giải pháp cho vấn nạn này gồm hạn chế cơ hội trục lợi từ các biện pháp phi điều tiết, đơn giản hóa các thủ tục để giảm bớt sự tùy tiện trong đội ngũ công chức, tăng lương cho cán bộ đồng thời trừng phạt thích đáng nạn tham nhũng. Tuy vậy, quyết tâm chính trị sẽ vẫn là tiền đề quan trọng nhất đối với một chiến lược chống tham nhũng có hiệu quả.

Trong khi tham nhũng vẫn còn hoành hành nhiều hơn ở các nền kinh tế đang trong thời kỳ chuyển đổi, thì tất cả mọi quốc gia sẽ được hưởng lợi từ việc tập trung phân bổ nguồn lực theo hướng tạo ra của cải vật chất chứ không chỉ đơn giản chỉ là phân phối lại các nguồn lực đó.

Định nghĩa “Tham nhũng”

Tham nhũng là gì? Có thể có nhiều câu trả lời cho câu hỏi này. Ở cấp độ phân tích, Vito Tanzi đã đưa ra câu trả lời súc tích nhất: “Tham nhũng là hành động cố tình không tuân thủ các nguyên tắc công minh nhằm trục lợi cho cá nhân hoặc cho những kẻ có liên quan tới hành động đó”. Có ba nội dung chính trong định nghĩa này. Nội dung thứ nhất đề cập tới nguyên tắc công minh bởi lẽ nó đòi hỏi quan hệ cá nhân hoặc các mối quan hệ khác không được xen vào các quyết định kinh tế có liên quan đến nhiều bên. Việc đối xử bình đẳng với tất cả các chủ thể kinh tế là một yêu cầu cần thiết đối với một nền kinh tế thị trường hoạt động có hiệu quả. Thái độ thiên vị đối với một số chủ thể kinh tế cụ thể nào đó chắc chắn sẽ vi phạm nguyên tắc công minh và mở đường cho tham nhũng. Không có thiên vị thì sẽ không có tham nhũng.

Còn có thêm hai điều kiện cần thiết khác dọn đường cho tham nhũng, hay nói cách khác, những điều kiện cần thiết để hành động cố tình thiên vị (“không tuân thủ nguyên tắc công minh”) có thể được gọi là tham nhũng. Điều kiện thứ nhất là thái độ thiên vị phải có chủ đích. Việc vô ý vi phạm nguyên tắc công minh, chẳng hạn vì thiếu thông tin đầy đủ, không được coi là tham nhũng. Thứ hai, phải có ích lợi nhất định nào đó cho cá nhân vi phạm nguyên tắc công minh; nếu không sẽ không có tham nhũng. Việc vi phạm nguyên tắc không thiên vị đôi khi được coi là phân biệt đối xử, nhưng lại không phải là tham nhũng.

Việc trục lợi hoặc dành lợi thế cho kẻ hối lộ có thể diễn ra dưới nhiều hình thức. Người ta thường cho rằng tham nhũng có nghĩa là nhận tiền (loại tham nhũng này thường được gọi là nhận hối lộ), nhưng những bổng lộc tương tự cũng có thể là món quà đắt tiền hoặc những ân huệ khác. Tặng một bộ trang sức đắt tiền cho vợ của một người đã vi phạm nguyên tắc công minh và dành cho con trai của ông ta một công việc (nhẹ nhàng) hậu hĩnh rõ ràng là tham nhũng.

Việc trục lợi hoặc hưởng lợi có thể diễn ra cùng lúc với việc vi phạm nguyên tắc công minh, nhưng cũng có thể diễn ra ở những thời điểm khác nhau. Cụ thể, sự thiên vị của một cá nhân nhận hối lộ sẽ khiến cho kẻ hối lộ có bổn phận hoặc đôi khi bắt buộc phải ngấm ngầm đền đáp lại sự ưu ái đó. Bổn phận đó sẽ không mất đi theo thời gian, và vì vậy việc trục lợi từ những cá nhân hối lộ sẽ vẫn tiếp tục trong tương lai. Nếu trả ơn bằng cách dành cho con trai của ông ta một công việc có thu nhập cao, nhưng cậu ta lại vừa bắt đầu học đại học thì rõ ràng là giữa việc cho và nhận có một khoảng cách về thời gian. Hơn nữa, khi thỏa thuận tham nhũng, đôi khi việc trả ơn thậm chí không được nêu cụ thể nhưng hai bên vẫn ngầm hiểu đó là bổn phận cần phải thực hiện.

Còn một định nghĩa nữa về tham nhũng mà Ngân hàng Thế giới thường sử dụng. Theo đó, tham nhũng là “lạm dụng công quyền để tư lợi”. Định nghĩa này cho rằng căn nguyên của tham nhũng xuất phát từ công quyền và lạm dụng công quyền, tham nhũng gắn liền với nhà nước và các hoạt động của nhà nước, việc nhà nước can thiệp vào thị trường và từ sự tồn tại của khu vực công. Nói cách khác, khái niệm này loại trừ khả năng tham nhũng xảy ra trong khu vực tư nhân, và chỉ tập trung duy nhất vào tình trạng tham nhũng trong khu vực công. Định nghĩa này phù hợp với quan điểm của Gary Becker, người đã đoạt giải Nobel, cho rằng “nếu chúng ta xóa bỏ nhà nước thì chúng ta cũng xóa bỏ được tham nhũng”.

Vấn đề ở đây là không phải tất cả mọi hành động lạm dụng quyền hành đều là tham nhũng. Hành vi đó có thể là ăn cắp, gian lận, biển thủ hoặc một số hành động tương tự, nhưng chắc chắn không phải là tham nhũng. Nếu một quan chức cao cấp trong chính phủ đơn giản chỉ chiếm đoạt một số tiền từ ngân sách nhà nước mà không phục vụ hoặc ban ơn cho ai thì hành động đó không phải là tham nhũng. Đó là một loại tội nhưng thuộc nhóm khác. Đó là hành vi mà xã hội không thể chấp nhận nhưng vẫn không phải là tham nhũng. Nói cách khác, tham nhũng không phải là điều duy nhất không được chấp nhận trong xã hội và trái luật. Hơn nữa, việc bẻ cong pháp luật cũng có thể mở đường cho việc cố tình không tuân thủ nguyên tắc công minh, nhưng nếu không có ích lợi riêng cho kẻ bóp méo luật pháp (ví dụ một thẩm phán hoặc công tố viên) thì việc vi phạm pháp luật như vậy không phải là tham nhũng. Điều quan trọng là phải phân biệt giữa tham nhũng và các hành vi trái luật khác vì những nguyên nhân dẫn tới tham nhũng và các chính sách chống tham nhũng thường và có thể rất khác với các nguyên nhân và chính sách chống các loại hành vi vi phạm pháp luật khác.

Từ góc độ thực thi pháp luật, tham nhũng là một thỏa thuận. Đó là một thỏa thuận ngầm và vì đó là hành động trái luật nên không có tòa án nào trên thế giới ủng hộ loại thỏa thuận như vậy nếu xảy ra tranh chấp trong quá trình thực thi. Trái lại một tòa án nghiêm minh sẽ xử tham nhũng là một tội hình sự. Chính tính chất đặc thù của tham nhũng là thỏa thuận trái luật như vậy đã làm nảy sinh chi phí giao dịch đáng kể, trong đó quan trọng nhất là tìm đối tác, cùng thỏa thuận (đặc biệt có tính tới những yếu tố bất ngờ có thể hoặc không thể lường trước), giám sát và thực thi thỏa thuận. Điều đó không có nghĩa là các hợp đồng hợp pháp đúng chuẩn mực không phát sinh chi phí giao dịch. Điều đó có nghĩa là do tính chất bất hợp pháp của những thỏa thuận tham nhũng nên những chi phí giao dịch của nó nhân lên gấp bội. Khi phân tích hậu quả của tham nhũng, cần phải xem xét tới những chi phí giao dịch của nó.

Nếu xét từ nguồn gốc của nó thì tham nhũng trong hầu hết mọi trường hợp là kết quả hành vi vơ vét bổng lộc. Bổng lộc là nguồn thu nhập của người quản lý và lớn hơn những lợi ích cạnh tranh mà người quản lý đó có thể giành được. Lợi ích cạnh tranh là kết quả của những gì gặt hái được qua cạnh tranh trên thị trường, do vậy ở đâu có thị trường cạnh tranh hoàn hảo thì ở đó sẽ không có bổng lộc. Tham nhũng chỉ là hình thức vơ vét bổng lộc và phung phí tiền bạc, tức là một tình huống trong đó các chủ thể kinh tế sẵn sàng hối lộ để được tham gia vào một đường dây hưởng bổng lộc. Họ sẵn sàng trả tiền để được vơ vét bổng lộc. Khi bàn tới các nguyên nhân dẫn tới tham nhũng cần phải tính tới những nguồn gốc này của tham nhũng. Những điều kiện có thể tạo ra bổng lộc là những những nhân tố tạo ra mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng.

Cũng cần nói thêm về khía cạnh đạo đức trong định nghĩa về tham nhũng. Đối với tuyệt đại đa số người dân, tham nhũng là điều không thể chấp nhận về mặt đạo đức. Đó là một tệ nạn cần phải chống vì sự tồn tại của nó đã thách thức các nguyên tắc đạo đức cơ bản. Việc phân tích tham nhũng dưới đây hoàn toàn mang tính trung lập về đạo đức. Bài viết này không bàn về vấn đề đạo đức. Nếu xét theo góc độ đó thì định nghĩa của Tanzi về tham nhũng có tính trung lập về đạo đức.

Các loại tham nhũng cơ bản

Các loại hình tham nhũng gắn liền với quan điểm lý thuyết về tham nhũng. Lý thuyết kinh tế đã đưa ra hai quan điểm cơ bản về tham nhũng. Quan điểm thứ nhất được nêu ra trong khuôn khổ lý thuyết về cấp trên-cấp dưới. Cách tiếp cận này dựa trên giả định có sự bất đối xứng về thông tin giữa cấp trên (các chính trị gia hoặc các nhà hoạch định chính sách) và cấp dưới (công chức hoặc bộ máy quan liêu). Do đó, những chính trị gia thanh liêm không biết những hành động gian dối của cấp dưới của họ. Về mặt phân tích, cách tiếp cận này rất rõ ràng và có cách lập luận rất chắc. Vì vậy, những mô hình lý thuyết về tham nhũng dựa trên cách tiếp cận này mang phân tích cao vì chúng có thể lý giải một loạt các hành vi của công chức, trong đó có cả tham nhũng trong bộ máy hành chính. Tuy nhiên, cách tiếp cận này lại không lý giải được tham nhũng trong chính trị. Theo giả thuyết chính của nó, nhà nước mang tính liêm chính và do vậy không có khả năng xảy ra tham nhũng trong chính trị. Chỉ có thể lý giải và lường trước tham nhũng trong bộ máy hành chính (tham nhũng của các công chức). Vì hầu như ở tất cả mọi quốc gia trên thế giới đều có danh sách dài các chính trị gia tham nhũng và các vụ bê bối chính trị gắn liền với họ nên dường như những giả thuyết của mô hình này không những không thực tế mà những dự đoán của nó về tham nhũng trong chính trị cũng sai. Tham nhũng trong chính trị không thể lý giải được trong khuôn khổ của mô hình này.

Đặc điểm chính của cách tiếp cận này là tham nhũng là yếu tố ngoại sinh trong hệ thống chính trị, do vậy mối quan hệ giữa những yếu nhân và cấp dưới của họ (và mức độ và phạm vi của tình trạng bất đối xứng về thông tin) không bị hệ thống chính trị và những chế độ chính trị ảnh hưởng nhiều như kết quả của hệ thống đó. Nói cách khác, tham nhũng không được thể chế hóa. Tuy vậy, nếu tham nhũng được coi là nhân tố nội sinh trong hệ thống chính trị thì nó sẽ được thể chế hóa và mức độ và mô hình của nó phụ thuộc vào chế độ chính trị của một quốc gia. Tham nhũng không phải là cái gì khác ngoài kết cục của hệ thống chính trị. Gần đây, Charap và Harms đã tạo được bước đột phá trong lý luận về tham nhũng. Lý luận của họ dựa trên những đóng góp mới đây vào việc phân tích khía cạnh kinh tế của xung đột và chiếm đoạt của công, khía cạnh kinh tế của tội phạm có tổ chức, và khía cạnh kinh tế chính trị của chế độ độc tài.

Trong bối cảnh như vậy, tham nhũng được coi là hình thức vơ vét bổng lộc của kẻ thống trị. Tham nhũng là chìa khóa cho sự cấu kết nội bộ của những nhóm người muốn lợi dụng lẫn nhau. Người ta sẽ tạo ra những công chức tham nhũng để thỏa mãn lòng mong muốn của kẻ cầm quyền đảm bảo được sự trung thành bằng cách ban chức tước cho họ. Bộ máy hành chính tham nhũng không là gì khác ngoài việc mở rộng hệ thống vơ vét bổng lộc của kẻ thống trị. Người ta thường trục lợi bằng cách bán một số lượng hạn chế những giấy phép cho hoạt động kinh tế nào đó. Hơn nữa, việc giành quyền cấp phép cho một số ít các công chức sẽ cho phép họ biến số tiền thu được cho ngân sách nhà nước qua cấp phép thành món lợi riêng. Chắc chắn các công chức như vậy sẽ câu kết với nhau vì họ có phần trong những món hời đó. Tham nhũng là hình thức khống chế, giảm thiểu khả năng những công chức tham nhũng cấp dưới bất hợp tác hoặc nổi loạn. Vì những công chức này nằm trong ê-kíp tham nhũng nên họ không thể công khai tố cáo cơ chế đó. Những kẻ độc tài, nếu cần thiết, có thể tìm một cái cớ nào đó để buộc tội một công chức bất hợp tác là tham nhũng. Do vậy, họ vừa có củ cà rốt lại vừa có cây gậy để tăng cường lòng trung thành.

Cách tiếp cận này rất hay bởi lẽ nó chỉ ra những căn nguyên để người ta có thể hiểu và lý giải mối quan hệ giữa tham nhũng và hệ thống chính trị. Tuy vậy, phương pháp tiếp cận này lại không cung cấp một cơ sở phân tích rõ ràng để xem xét mức độ và cơ cấu của tham nhũng. Vấn đề chính ở đây là người ta đã không lý giải được cơ chế thôi thúc các nhà hoạch định chính sách chính trị hành động như vậy và sự thay đổi trong cơ chế đó. Do đó, chúng ta không biết những động lực nào thúc đẩy sự thay đổi mặc dù mô hình này đề cập đến cơ chế khuyến khích người ta vơ vét bổng lộc.

Nhìn chung, chúng ta có thể xác định được ba loại hình tham nhũng cơ bản căn cứ theo một trong hai trường phái lý thuyết. Thứ nhất là tham nhũng để đạt được hoặc đẩy nhanh việc thực hiện một quyền cụ thể nào đó mà công dân hoặc pháp nhân nào đó có quyền được hưởng – tham nhũng nhưng không có “ăn cắp” như Shleider và Wishney đã nêu. Nếu một người đút lót một cán bộ phụ trách cấp hộ chiếu mà anh ta có quyền được cấp, tức là không có rào cản pháp lý nào đối với việc cấp hộ chiếu của anh ta, thì đây chính xác là loại tham nhũng đầu tiên. Một hình thức cụ thể và lộ liễu hơn của nó là hối lộ các quan chức để họ “ưu tiên” giải quyết vấn đề gì đó nhưng hoàn toàn hợp pháp. Nói cách khác, các công chức nhận đút lót mới làm công việc của họ hoặc làm công việc đó nhanh hơn thường lệ, thay vì không làm. Mức độ thường xuyên của loại tham nhũng này là một bằng chứng rõ ràng chứng tỏ năng lực và mức độ hiệu quả trong bộ máy hành chính của nhà nước. Nói cách khác, nó chỉ rõ năng lực hành chính yếu kém hoặc chất lượng phục vụ tồi trong bộ máy hành chính. Chúng ta nên nhớ rằng người ta hoàn toàn có thể tạo ra sự khan hiếm dịch vụ hành chính nhằm tạo ra bổng lộc và phân phối lại bổng lộc thông qua tham nhũng.

Loại tham nhũng thứ hai là vi phạm các quy định của pháp luật, hoặc việc thực thi pháp luật mang nặng tính thiên vị. Đây là tham nhũng trong bộ máy hành chính và là loại tham nhũng được nói tới nhiều nhất – đại đa số những đóng góp về lý thuyết trong lĩnh vực này đều bàn về tham nhũng trong bộ máy hành chính. Lý do là vì mỗi chủ thể kinh tế đều có những động cơ và nhân tố khuyến khích rõ ràng, và mối quan hệ giữa chúng cũng rất rõ. Loại tham nhũng này phù hợp với mô hình cấp trên–cấp dưới trong tham nhũng vì toàn bộ việc thực hiện tham nhũng đều do các công chức gây ra (đòi hối lộ để vi phạm các quy định). Hậu quả trực tiếp nghiêm trọng nhất của loại tham nhũng này là các đạo luật và chính sách của nhà nước không được thực hiện một cách công bằng. Một cách tiếp cận mang tính giễu cợt khác đối với vấn đề này ở những quốc gia nơi nạn tham nhũng tràn lan cho rằng một số chính sách của nhà nước quá tồi, do vậy đối với xã hội, tốt hơn là những chính sách đó không nên được thực hiện. Vì vậy tham nhũng được coi là giải pháp tốt thứ hai. Có thể sẽ tốt hơn nếu những chính sách này hoàn toàn không được thực hiện. Tuy vậy, vì hệ thống chính trị có chính sách tồi (và trước mắt không có giải pháp khả thi nào thay thế cho hệ thống đó) nên tham nhũng được coi là một giải pháp cho những chính sách tồi của chính phủ, cho dù nguồn gốc của những chính sách này là gì đi chăng nữa. Tuy vậy, chúng ta nên tính tới chi phí của hình thức tham nhũng như vậy, đặc biệt là chi phí của nó với tư cách là một biện pháp phá vỡ các chính sách tồi của nhà nước.

Cuối cùng, đó là “bẻ cong pháp luật ” – tham nhũng nhằm mục đích thay đổi các quy định của pháp luật thành những quy định phục vụ cho quyền lợi của những kẻ tham nhũng. Khái niệm bẻ cong luật pháp do Ngân hàng Thế giới đưa ra chủ yếu nhằm lý giải thực trạng đời sống chính trị ở các nền kinh tế đang trong thời kỳ chuyển đổi. Giả định chính ở đây là các đạo luật và chính sách của nhà nước chịu sự chi phối của một số ít những tên đầu sỏ chính trị – những doanh nhân rất có có thế lực – đã hối lộ các đại biểu quốc hội. Nói cách khác, các chính sách của nhà nước chắc chắn được ban hành để phục vụ thiểu số những kẻ có thế lực chứ không phải nhân dân nói chung. Mặc dù hệ thống như vậy tồn tại trên thực tế và loại tham nhũng này có thể lý giải một số nhân tố cơ bản trong chính sách công ở nhiều quốc gia (chứ không chỉ riêng các quốc gia đang trong thời kỳ quá độ), song khái niêm “bẻ cong luật pháp” vẫn thiếu tính rõ ràng về mặt phân tích. Vấn đề chính ở đây là ở tất cả mọi quốc gia, các nhóm lợi ích có ảnh hưởng tới quá trình ra quyết định của các đại biểu quốc hội. Việc ráo riết vận động hành lang là một hoạt động hoàn toàn hợp pháp và chính đáng ở những nền dân chủ đã phát triển. Vấn đề chính mang tính phân tích trong khái niệm “bẻ cong pháp luật” là phân định rạch ròi giữa vận động chính trị hợp pháp và “bẻ cong pháp luật” do tham nhũng gây ra. Pháp luật của nhà nước có thể bị bẻ cong trước tình trạng vận động hành lang ồ ạt và tham nhũng. Do vậy, vấn đề chính ở đây là kết quả của chính sách công do vận động hành lang và tham nhũng bất hợp pháp khác nhau tới mức độ nào, và cụ thể hơn những chính sách công do vận động hành lang tác động có tốt hơn những chính sách do tham nhũng tác động hay không? Hơn nữa, vấn đề vẫn là liệu những chi phí với xã hội (chi phí cơ hội của những nguồn lực được sử dụng) của vận động hành lang lớn hơn hay nhỏ hơn so với chi phí xã hội của nạn tham nhũng. Tóm lại, mặc dù cần thiết phải xem xét loại hình tham nhũng ảnh hưởng tới chính sách công, song cơ sở phân tích của khái niệm “bẻ cong pháp luật” cần phải bổ sung nhiều hơn để có thể lý giải chính xác hơn những cơ chế của nó và giúp người ta có thể hiểu rõ hơn về quá trình đó.

Như Shleifer và Wishney đã phân tích, điểm khác biệt quan trọng đối với trường hợp tham nhũng là cơ cấu tổ chức của nó, tức là hình thức tham nhũng tập trung hay phân quyền. Tiền đề cơ bản của tình trạng tham nhũng tập trung là khả năng đảm bảo lợi ích chung khi nhận hối lộ. Nó gắn liền với việc câu kết, lũng đoạn thị trường. Người ta đã chỉ rõ rằng khi các các chính phủ có một bộ máy cảnh sát hữu hiệu để theo dõi hoạt động của công chức, chẳng hạn như KGB của Liên Xô trước đây, thì tham nhũng ở đất nước đó sẽ mang tính tập trung. Theo cách tiếp cận cho rằng nhà nước là liêm chính thì việc phân tích cơ cấu tổ chức của tham nhũng sẽ không thể lý giải tại sao một số chính phủ (liêm chính) lại có những cơ quan như KGB trong khi các chính phủ khác thì không. Ngoài những tiền đề cần thiết cho cơ cấu tổ chức của tham nhũng, một điểm khác biệt cơ bản khác là chi phí giao dịch. Đối với tham nhũng phi tập trung, cá nhân một kẻ đi hối lộ dính líu tới nhiều, chứ không phải chỉ một, thỏa thuận tham nhũng (những giao dịch), do đó chi phí giao dịch cũng được nhân lên. Nói cách khác, hình thức tham nhũng tập trung có vẻ tốt hơn hình thức tham nhũng phi tập trung nếu xét về mức độ chi phí của các giao dịch.

Những nguyên nhân cơ bản của tham nhũng

Tất cả các chủ thể kinh tế đều muốn tối đa hóa lợi ích riêng của họ. Do vậy, lợi ích cá nhân hẹp hòi của các chủ thể kinh tế là động lực chính thúc đẩy các giao dịch kinh kế giữa họ. Người ta sẽ phân bổ nguồn lực cho các hoạt động đem lại lợi ích lớn nhất cho họ (quyết định phân bổ nguồn lực). Nói cách khác, tùy từng trường hợp, người ta sẽ có những quyết định kinh tế tối ưu. Như đã nêu ở trên, bổng lộc là một nguồn thu nhập lớn hơn mức lương cạnh tranh (chi phí cơ hội) của người cầm quyền. Do việc vơ vét bổng lộc sẽ giúp tối đa hóa lợi ích cá nhân nên các chủ thể kinh tế sẽ lao vào quá trình tạo ra và phân chia bổng lộc. Về mặt lý thuyết, bổng lộc có thể được tạo ra theo nhiều cách khác nhau, nhưng trên thực tế, cách thức quan trọng nhất là biện pháp can thiệp của chính phủ, tức là vi phạm nguyên tắc hoạt động tự do của thị trường. Một thuật ngữ tương tự thường được sử dụng để chỉ hình thức can thiệp như vậy của chính phủ là “điều tiết”. Nói cách khác, thay vì cho phép thị trường tự do điều chỉnh các mối quan hệ và giao dịch giữa các chủ thể kinh tế thì chính phủ, cho dù động cơ của họ là gì đi chăng nữa, lại trực tiếp can thiệp và điều chỉnh những mối quan hệ như vậy.

Phần lớn các biện pháp can thiệp vào thị trường của chính phủ đều mang tính chất cấm đoán, tức là các chủ thể kinh tế không được phép làm điều gì đó trừ phi chính phủ công khai cho phép một số được làm như vậy. Điển hình là việc cấp phép nhập khẩu. Chỉ những công ty được cấp phép nhập khẩu mới được nhập một số loại hàng hóa nào đó và chỉ với số lượng cụ thể đã nêu trong giấy phép. Điều đó chắc chắn sẽ gây ra sự khan hiếm trên thị trường, cung không được tính toán theo chi phí cận biên của các nhà sản xuất/nhập khẩu mà thông qua số lượng được áp đặt bằng mệnh lệnh hành chính. Với số lượng bị khống chế như vậy, giá cả do cầu quyết định (tức là số tiền người tiêu dùng sẵn sàng trả để mua thêm một đơn vị hàng hóa) sẽ cao hơn chi phí sản xuất/nhập khẩu của nó. Sự chênh lệch đó chính là lợi ích kinh tế và sẽ được chia nhau sau khi mọi giao dịch đã được tiến hành. Bằng cách đút lót để được cấp phép nhập khẩu, một phần của số bổng lộc sẽ rơi vào túi kẻ đi hối lộ, và phần còn lại (dưới hình thức đút lót) sẽ rơi vào túi kẻ nhận hối lộ. Rõ ràng, nếu không đưa ra quy định cấp phép nhập khẩu thì sẽ không có bổng lộc, và do vậy sẽ không có tham nhũng. Có một số trường hợp tham nhũng không liên quan tới bổng lộc, nhưng loại tham nhũng phổ biến nhất và có hậu quả nghiêm trọng lại gắn liền với thái độ vòi vĩnh bổng lộc.

Vì thế, càng có nhiều quy định bất di bất dịch của chính phủ thì càng hạn chế hoạt động của thị trường tự do và do vậy càng gây ra nhiều tham nhũng. Tuy vậy, ngoài nội dung các đạo luật cho phép chính phủ ban hành các quy định thì điều quan trọng là phải xem xét những quy định này và quá trình thực hiện nó được cụ thể hóa như thế nào. Đối với việc cụ thể hóa các quy định, để có thể thực thi một cách hiệu quả, những quy định này phải đơn giản, rõ ràng và ai cũng có thể dễ dàng hiểu được. Các quy định càng phức tạp, mập mờ và khó hiểu bao nhiêu, càng có nhiều cơ hội cho tham nhũng bấy nhiêu. Có thể thấy một ví dụ tiêu biểu trong hàng loạt các mức thuế nói chung và áp dụng mức thuế cho các sản phẩm cụ thể tương tự nhau. Nếu mức thuế với một mặt hàng nào đó là 3% và đối với mặt hàng tương tự khác là 30% thì sẽ có động lực rất mạnh cho tham nhũng nhằm phân loại sai hàng hóa và giảm thuế bất hợp pháp bằng cách áp dụng mức thuế thấp hơn.

Hơn nữa, luật tố tụng – các quy định liên quan tới việc thực hiện các quy định pháp luật khác – cũng có vai trò quan trọng đối với tham nhũng. Đạo luật phức tạp và không minh bạch quy định cụ thể trình tự tố tụng chậm chạp (những trình tự tố tụng mà không có thời hạn quy định cụ thể hoặc không có thời hạn chót), với sự tùy tiện của các cán bộ trong quá trình thực hiện, sẽ tạo ra một cơ hội lớn cho tham nhũng. Không chỉ đạo luật đó tạo ra động cơ cho tham nhũng mà nó còn giảm thiểu khả năng bị phát hiện, do đó làm cho những kẻ hối lộ và nhận hối lộ không còn tin nhiều vào những mối đe dọa với chúng.

Việc phân tích các nguyên nhân dẫn tới tham nhũng là một điều kiện cần thiết đối với một chiến lược chống tham nhũng có hiệu quả vì chiến lược đó phải tính tới và giải quyết những căn nguyên chính của tham nhũng. Nếu cho rằng bổng lộc là căn nguyên cơ bản nhất của tham nhũng và biện pháp can thiệp của chính phủ tạo ra bổng lộc thì nội dung quan trọng đối với bất cứ chiến lược chống tham nhũng có hiệu quả nào cũng phải là phi điều tiết. Phi điều tiết có nghĩa là xóa bỏ hình thức can thiệp mang tính cấm đoán của chính phủ, do đó sẽ cho phép các quy luật của thị trường được tự do phát huy tác dụng. Quy luật của thị trường tự do sẽ buộc các công chức phải cạnh tranh để hưởng mức thù lao tương xứng chứ không thể trông chờ vào bổng lộc nhờ biện pháp can thiệp của chính phủ. Do đó sẽ không còn nguyên nhân dẫn tới tham nhũng. Sẽ không còn tình trạng khan hiếm trên thị trường, không còn cảnh xếp hàng mua những loại hàng hóa khan hiếm, không còn thị trường chợ đen và không còn bổng lộc được tạo ra từ việc xếp hàng dài và thị trường chợ đen như vậy.

Theo một quan điểm khác, việc phi điều tiết sẽ giảm thiểu và trong một số trường hợp có thể triệt thoái tham nhũng do các công chức không còn khả năng hành động tùy tiện. Do vậy sẽ không còn động lực nào thúc đẩy các cá nhân phải hối lộ các công chức vì họ không còn có khả năng dành sự ưu ái cho những kẻ đi hối lộ nữa. Ví dụ, nếu không có quy định về các giấy phép nhập khẩu thì ai cũng có thể nhập bất kỳ mặt hàng nào với số lượng mà họ cho là có thể đem lại lợi nhuận hoặc có lợi cho doanh nghiệp của họ. Do vậy, sẽ không có những rào cản đối với việc nhập khẩu mà lẽ ra chỉ có giấy chứng nhận của một công chức nào đó cấp mới có thể khắc phục. Các cán bộ này sẽ mất đi khả năng quyết định tiền đồ của các doanh nhân và công dân.

Phi điều tiết và giảm vai trò của chính phủ cũng có những hạn chế. Lý do chính khiến chúng ta cần phải có chính phủ là đảm bảo chế độ pháp trị. Đối với những chủ thể kinh tế, khía cạnh quan trọng nhất của chế độ pháp trị là bảo vệ quyền sở hữu tư nhân thông qua việc thực thi có hiệu quả các hợp đồng. Nếu xét về pháp trị thì quyền lực của chính phủ không nên bị giảm đi, mà trái lại nên được tăng cường. Do vậy, chính phủ không nên rút lui khỏi lĩnh vực này với tư cách là một nhân tố chính của chiến lược chống tham nhũng. Trái lại, chế độ pháp trị nghiêm minh là một trong những thành tố của một chiến lược chống tham nhũng có hiệu quả. Vì vậy, tất cả các biện pháp tăng cường pháp trị chắc chắn sẽ góp phần thúc đẩy cuộc đấu tranh chống tham nhũng. Một trong những nhân tố quan trọng trong việc tăng cường pháp trị là ban hành những quy định đơn giản, rõ ràng và minh bạch để tất cả các bên hữu quan đều có thể hiểu được. Những luật chơi như vậy – và tên của cuộc chơi đó là cạnh tranh thị trường – sẽ giảm thiểu những tranh chấp liên quan tới việc thực thi những quy định đó. Kết quả là, điều đó cũng sẽ giảm thiểu tính bất ổn mà các chủ thể kinh tế phải gánh chịu và giảm đáng kể khả năng tham nhũng.

Đơn giản và minh bạch hóa luật tố tụng cũng có ý nghĩa vô cùng quan trọng bởi lẽ nó giảm thiểu tình trạng bất định đối với các chủ thể kinh tế, giảm khả năng hành động tùy tiện của các công chức và tăng cường khả năng phát hiện các trường hợp tham nhũng, tức là những trường hợp vi phạm luật tố tụng. Một hệ thống như vậy sẽ tăng cường khả năng phát hiện những hành vi tham nhũng và bắt được những công chức tham nhũng. Việc tăng cường khả năng bắt giữ và khung hình phạt sẽ làm nhụt chí những công chức muốn nhận hối lộ, do vậy sẽ giảm đi những động cơ tham nhũng. Tăng lương cho công chức cũng là một nội dung quan trọng trong chiến lược chống tham nhũng. Tuy vậy, nội dung này của chiến lược nên được xem xét trong bối cảnh có các nhân tố răn đe, hay còn gọi là trừng phạt. Một trong những biện pháp trừng phạt tham nhũng là đuổi việc những công chức được hưởng mức lương cao hơn mức lương trên thị trường lao động, tức là lương trong khu vực tư nhân. Với ý nghĩa đó, dành mức lương cao (cao hơn so với khu vực tư nhân) cho công chức chỉ có thể là động lực thúc đẩy họ không chấp nhận hối lộ khi và chỉ khi nguy cơ bị bắt giữ và trừng phạt là rất lớn, trong đó có biện pháp giảm thu nhập trong tương lai của họ. Vì vậy, việc sử dụng lương với tư cách là một nội dung của chiến lược chống tham nhũng phải luôn được xem xét cùng với khả năng bắt giữ. Hơn nữa, mức lương quá cao trong khu vực công cũng có thể có tác động tiêu cực tới việc phân bổ lực lượng lao động vì những tài năng sẽ bị thu hút khỏi khu vực tư nhân vốn thường tạo thêm nhiều giá trị.

Tuy vậy, tiền đề quan trọng nhất cho những chiến lược chống tham nhũng có hiệu quả vẫn là quyết tâm chính trị mạnh mẽ và tự nguyện. Chỉ có thể có một ý chí như vậy nếu người ta nhận thấy những hậu quả nghiêm trọng nhất của nạn tham nhũng. Nếu có một quyết tâm như vậy thì các chính phủ có thể sẽ phải phát đi một thông điệp rõ ràng và đáng tin cậy tới tất cả các bên hữu quan rằng chính phủ cam kết sẽ chống lại tham nhũng. Dùng từ mạnh là cần thiết nhưng chưa đủ để có được sự tin cậy. Những ngôn từ đó phải gắn liền với những hành động và thành tựu trong quá trình đổi mới chính sách và thể chế cùng với đường lối và hành động cụ thể trong lĩnh vực truy cứu trách nhiệm hình sự tội tham nhũng.

Hậu quả của tham nhũng

Về hậu quả của tham nhũng, chúng ta cần phải nhận thấy rằng bản chất của hối lộ không là gì khác ngoài việc phân phối lại thu nhập. Nói cách khác, bản thân tham nhũng không phải là làm mất đi phúc lợi – quy mô của phúc lợi xã hội vẫn không đổi, mà chỉ phân phối lại mà thôi. Mặc dù xét một cách chi ly thì điều này là đúng, song nếu chỉ nhấn mạnh đến khía cạnh phân phối thu nhập của tham nhũng thì đó lại là một trong những kiểu ngụy biện nguy hiểm nhất trong nghiên cứu về tham nhũng.

Lý do thứ nhất là vì chi phí giao dịch phát sinh trong tham nhũng rất lớn. Như đã được phân tích, tham nhũng là một thỏa thuận trái pháp luật và do vậy những chi phí giao dịch của nó rất lớn. Và những chi phí giao dịch như vậy là có thực – chi phí cơ hội của việc sử dụng các nguồn lực trong các hoạt động giao dịch. Theo một số ước tính (Tanzi), các nhà quản lý cấp cao ở những quốc gia có nạn tham nhũng hoành hành phải dành 20% thời gian làm việc của họ để đạt được thỏa thuận về tham nhũng và thực hiện những thỏa thuận đó. Đây là sự lãng phí nguồn lực rất lớn nếu xét theo chi phí cơ hội của việc sử dụng nguồn nhân lực trình độ cao.

Một quan niệm tương đối phổ biến khác cho rằng tham nhũng là hình thức bù đắp cho đồng lương bèo bọt cho những công chức nhận hối lộ. Do vậy không cần phải tăng lương và không cần phải tăng thuế. Nói cách khác, theo cách tiếp cận này, gánh nặng tham nhũng bản thân nó đã là một “gánh nặng thuế”, do đó nó sẽ cho giúp giảm một số lượng thuế nhất định. Tuy nhiên, việc đánh thuế công minh (cùng với việc quản lý thuế một cách hiệu quả) sẽ giảm chi phí giao dịch và tính bất ổn. Do đó, “đánh thuế” bằng tham nhũng là hạ sách nếu xét về hiệu quả kinh tế.

Hơn nữa, người ta đã chứng minh rằng những việc tìm cách hưởng bổng lộc có mối quan hệ chặt chẽ với tham nhũng. Nguồn gốc của việc tranh thủ bổng lộc xuất phát từ những chính sách tăng cường can thiệp của nhà nước và vô hiệu hóa hoạt động của thị trường tự do. Những chính sách đó có thể sẽ được người ta cố tình tận dụng vì chúng đem lại nhiều bổng lộc. Những chính sách này có thể sẽ bị những nhóm lợi ích gây ảnh hưởng (bất kể là do vận động hành lang hợp pháp hay do hành động “bẻ cong pháp luật”) vì họ được hưởng lợi trong việc tạo ra và vơ vét bổng lộc. Mặc dù những chính sách này có lợi cho các nhóm lợi ích, nhưng lại hoàn toàn tồi tệ nếu xét theo góc độ tối đa hóa hiệu quả kinh tế và phúc lợi xã hội. Nói cách khác, chúng không có lợi cho công chúng nói chung. Tham nhũng vi phạm nguyên tắc pháp trị trong khi chế độ pháp trị lại là tiền đề của một nền kinh tế thị trường. Nếu không có pháp trị thì không có bảo vệ sở hữu tài sản tư nhân và không thể thực thi được các giao kết hợp đồng. Sẽ có rất ít trao đổi giữa các chủ thể vì điều đó không có lợi cho họ. Lý do là vì việc bảo vệ quyền tài sản tư nhân quá yếu và không có đủ sự hỗ trợ để thực hiện các hợp đồng. Vì ít có trao đổi giữa các doanh nghiệp nên tất cả các doanh nghiệp sẽ tự sản xuất phần lớn những yếu tố đầu vào thay vì mua trên thị trường. Nói cách khác, sẽ không có phân công lao động xã hội và không có tiền đề cho chuyên môn hóa. Vì không có tiền đề cho chuyên môn hóa nên sẽ không có cơ sở cho việc tăng cường hiệu quả kinh tế. Đây là một hình thức gián tiếp làm suy giảm hiệu quả kinh tế và kế đến là phúc lợi xã hội của tham nhũng. Tham nhũng sẽ làm tăng tính chất bất ổn định đối với các doanh nghiệp, đặc biệt liên quan tới bảo vệ quyền sở hữu. Tình trạng bất ổn định đó sẽ làm giảm hiệu quả đầu tư của các nhà đầu tư tiềm năng. Các nhà đầu tư đưa ra những quyết định của họ trên cơ sở tính toán hiệu quả đầu tư. Họ sẽ không muốn đầu tư nếu hiệu quả đầu tư giảm đi. Điều đó đặc biệt đúng với các nhà đầu tư nước ngoài trực tiếp. Họ luôn so sánh hiệu quả đầu tư – tức là tốc độ quay vòng vốn đầu tư ở nhiều nước khác nhau và quyết định đầu tư vốn vào quốc gia có hiệu quả cao nhất. Vì tham nhũng làm giảm hiệu quả đầu tư nên các quốc gia có tham nhũng thu hút được ít đầu tư nước ngoài trực tiếp hơn và do vậy sẽ đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế thấp hơn.

Còn một lý do khác khiến các quốc gia có nạn tham nhũng hoành hành lại không thể đạt được tốc độ tăng trưởng cao. Nó có mối liên hệ trực tiếp với óc kinh doanh và tư duy đổi mới. Như Baumol đã nêu, óc kinh doanh là một nguồn lực có thể được lựa chọn phân bổ cho các hoạt động sản xuất hoặc các hoạt động phi sản xuất và có tính phá hoại. Nguồn lực này sẽ chảy tới những hoạt động cho phép nhà kinh doanh được hưởng lợi nhuận cao nhất từ hoạt động của mình. Tham nhũng chắc chắn là một hoạt động phi sản xuất và thậm chí đôi khi còn mang tính phá hoại. Nếu tham nhũng lan tràn, tức là nếu có khả năng kiếm lời cao nhất từ tham nhũng thì các nhà kinh doanh thay vì chú trọng tới các hoạt động sản xuất, tạo ra của cải vật chất sẽ tập trung vào tham nhũng, các hoạt động phân phối lại nhu nhập và dồn tài năng của họ vào những việc như vậy. Hậu quả là những nguồn lực khác cũng sẽ được dùng cho các hoạt động phân phối lại thu nhập. Sự đổi mới vốn là kết quả của óc kinh doanh sẽ lại dồn sang các hoạt động tái phân phối thu nhập và tham nhũng. Người ta sẽ tìm ra các biện pháp tham nhũng mới chứ không phải các sản phẩm mới và phương pháp sản xuất mới.

Đây chính là thế tiến thoái lưỡng nan đối với tất cả mọi quốc gia: Liệu những nguồn lực hiện có sẽ được dùng để tạo ra của cải vật chất hay chỉ là phân phối lại chúng? Tình trạng tham nhũng tràn lan là một triệu chứng của một xã hội thối nát nghiêm trọng, trong đó phần lớn những nguồn lực và sự đổi mới lại được dành cho việc tái phân phối chúng. Nói tới tham nhũng không phải là nói tới một số lượng tiền nào đó được chuyển từ tay người này qua tay người khác hay “chất dầu mỡ bôi trơn cỗ máy kinh doanh”. Nói tới tham nhũng là nói tới tương lai của một dân tộc. Và chính dân tộc đó phải tự quyết định xử lý tham nhũng như thế nào.

Tài liệu tham khảo

Baumol, W.J. (2002): Động lực Đổi mới Thị trường tự do: Phân tích Thần kỳ Tăng trưởng của Chủ nghĩa Tư bản, Princeton và Oxford, Nhà xuất bản Đại học Princeton Charap, J. và Harm, C. (1999): “Tham nhũng có hệ thống và Chế độ ăn cướp”, Tài liệu Hội thảo IMF, WP/99/91, Washington: Quỹ Tiền tệ Quốc tế Shleider, A. và Wishney, R.W. (1993): “Tham nhũng”, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế học, Tập 108, trang 599-617 Tanzi, V. (1995): “Tham nhũng: Những mối quan hệ và Thị trường” u: Fionrentini, G.i Pelzman, S.M (ur.): Khía cạnh kinh tế của Tội phạm có tổ chức, Cambridge: Nhà xuất bản Đại học Cambridge

    Boris Begovic là Phó Chủ tịch Trung tâm Nghiên cúu Tự do—Dân chủ và là Giáo sư kinh tế tại Trường Luật thuộc Đại học Belgrade, Đại học Kinh tế Luân Đôn, và Học viện Hành chính Kennedy trực thuộc Đại học Harward. Lĩnh vực chuyên môn của ông gồm cơ cấu tổ chức công nghiệp, quy định pháp lý và phân tích luật từ góc độ kinh tế. Tiến sỹ Begovic, Cố vấn Kinh tế trưởng cho Chính phủ Liên bang Nam Tư từ năm 2000-2002, đã tham gia đàm phán với các thể chế tài chính quốc tế, đàm phán gia nhập WTO, và hoãn nợ nước ngoài. Ông đóng vai trò tích cực trong các ủy ban đặc biệt của chính phủ phụ trách soạn thảo các văn bản pháp luật mới về viễn thông và tư nhân hóa ở Serbia. Ông đã đăng tải nhiều bài báo trên các tạp chí trong nước và quốc tế, và đã xuất bản hai cuốn sách: Phương pháp tiếp cận kinh tế với quy mô tối ưu của một thành phố (1991) và Kinh tế học của Quy hoạch đô thị (1995). Ông cũng đã hiệu đính nhiều cuốn sách như Tham nhũng ở Serbia (2001) và Tham nhũng trong ngành tư pháp (2004)

Bài báo này lần đầu tiên được Trung tâm Phát triển và Mở cửa Khu vực Mỹ Latinh (CADAL) đăng tải trong khuôn khổ chương trình hợp tác giữa CADAL và Trung tâm Nghiên cứu Tự do—Dân chủ (CDLS) với sự hỗ trợ của Trung tâm Doanh nghiệp Tư nhân Quốc tế (CIPE). Bản gốc tiếng Anh có tại địa chỉ http://www.cadal.org/english/pdf/documento_26_english.pdf.
. . . .

Trung tâm Doanh nghiệp Tư nhân Quốc tế cho phép in lại, biên dịch và/hoặc đăng tải các bài báo gốc từ Chuyên san Đổi mới Kinh tế với điều kiện (1) công bố rõ tên tác giả và CIPE và (2) ghi rõ CIPE tại vị trí in bài báo và gửi một bản tới Văn phòng của CIPE tại Washington qua thư, thư điện tử hoặc fax. Trung Tâm Doanh nghiệp Tư nhân Quốc tế là một chi nhánh phi lợi nhuận của Phòng Thương mại Hoa Kỳ và là một trong bốn viện nghiên cứu chủ chốt của Trung tâm Thúc đẩy Dân chủ Quốc gia. CIPE đã tài trợ hơn 800 sáng kiến ở trên 90 quốc gia đang phát triển, tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân trong vận động chính sách, cải cách thể chế, tăng cường quản lý nhà nước và sự hiểu biết về các hệ thống dân chủ dựa trên kinh tế thị trường. Các chương trình của CIPE cũng được hỗ trợ thông qua Cơ quan Phát triển Quốc tế Hoa Kỳ.

Posted in: Kinh Tế