Trách nhiệm bảo vệ

Nguồn: Gareth Evans & Mohamed Sahoun (2002). “The Responsibility to Protect”, Foreign Affairs, Vol. 81, No. 6, pp. 99-110.[1]
Biên dịch: Nguyễn Thị Ngọc Ánh | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp

Lời giới thiệu: Trong hơn 10 năm qua, khái niệm Trách nhiệm bảo vệ (the Responsibility to Protect – R2P) dù còn gây tranh cãi nhưng đã dần trở thành một quy chuẩn được thừa nhận ngày càng rộng rãi trong cộng đồng quốc tế. Về cơ bản, quy chuẩn này cho rằng khi một quốc gia không thể hoặc không muốn bảo vệ người dân khỏi những thảm họa nhân đạo thì cộng đồng quốc tế có quyền can thiệp để bảo vệ sinh mạng người dân quốc gia đó thông qua nhiều biện pháp, bao gồm cả biện pháp quân sự. Quy chuẩn này vì vậy đã thách thức nguyên tắc chủ quyền quốc gia lâu nay, coi chủ quyền quốc gia là một “trách nhiệm” chứ không phải  là một đặc quyền bất khả xâm phạm. Nghiencuquocte.net xin giới thiệu bài viết tóm lược các điểm chính của Trách nhiệm bảo vệ. Đồng tác giả Gareth Evans, nguyên Ngoại trưởng Australia, là một trong những người đầu tiên đề xướng ra khái niệm này.   

Điểm lại vấn đề can thiệp nhân đạo
Trong thập kỷ vừa qua, cộng đồng thế giới đã liên tục gặp rắc rối trong việc xử lí những yêu cầu cần đến sự “can thiệp nhân đạo”, hay hành động cưỡng chế đối với một quốc gia nào đó để bảo vệ người dân bên trong biên giới của nước đó, giúp họ thoát khỏi những mối đe dọa nghiêm trọng. Không hề có bất cứ một luật lệ thống nhất nào được đề ra để xử lí các trường hợp Somalia, Bosnia, Rwanda và Kosovo, xảy ra vào hồi đầu những năm 1990, và đến nay cũng vậy. Tiếp tục tồn tại những bất đồng về việc có cái gọi là quyền can thiệp hay không, quyền này sẽ được thực hiện khi nào và bằng cách nào, và ai là người có thẩm quyền ấy.
Kể từ sau sự kiện 11/9/2011, trọng tâm chính sách đã chuyển sang một loạt các vấn đề khác: đối phó với chủ nghĩa khủng bố toàn cầu và các trường hợp được “đánh đòn phủ đầu ngay lập tức – hot preemption” đối với những quốc gia được cho là tìm cách sở hữu một cách vô trách nhiệm các vũ khí hủy diệt hàng loạt. Tuy nhiên, những vấn đề này lại khác biệt hoàn toàn về mặt khái niệm lẫn thực tiễn. Trên thực tế có rất nhiều câu hỏi chung, đặc biệt liên quan đến các nguyên tắc cẩn trọng nên áp dụng cho mọi hành động quân sự ở mọi nơi. Nhưng nội dung của cuộc tranh cãi về trường hợp can thiệp ở Afghanistan, Iraq và một vài nơi khác lại liên quan đến phạm vi và giới hạn quyền tự vệ của các quốc gia – chứ không phải quyền hay nghĩa vụ can thiệp vào các nước khác để bảo vệ người dân ở đó thay vì bảo vệ chính mình.
Trong lúc đó, cuộc tranh luận về việc can thiệp vì mục đích bảo vệ con người vẫn chưa hề lắng xuống. Và có thể nó sẽ vẫn tiếp tục tồn tại trong một thời gian dài nữa vì bản chất của con người vẫn vậy, luôn có thể mắc sai lầm, rồi xung đột trong nước và sự bất lực của quốc gia vẫn tiếp tục là tình trạng phổ biến. Cuộc tranh luận đã diễn ra rất sôi nổi trong suốt những năm 1990. Những tranh cãi có thể đã được dập tắt (tức có sự đồng thuận – NHĐ) bởi nhiều chủ thể khác nhau trong các trường hợp can thiệp ở Liberia 1990, bắc Iraq 1991, Haiti 1994, Sierra Leone 1997 và (không quá cưỡng ép) Đông Timor 1999. Nhưng đối với trường hợp Somalia 1993, Rwanda 1994 và Bosnia 1995, những động thái Liên Hiệp Quốc tiến hành hành động (nếu thực sự đã tiến hành) được thừa nhận rộng rãi là quá ít và quá muộn, bị nhận thức sai lệch, trang bị kém, thực hiện không triệt để hoặc tất cả các ý trên. Trong suốt quá trình can thiệp của NATO tại Kosovo năm 1999, các thành viên Hội đồng Bảo an đã bị chia rẽ sâu sắc; lời biện minh pháp lý cho việc hành động mà không cần đến thẩm quyền của Liên Hiệp Quốc đã được đưa ra nhưng lại không được thảo luận rộng rãi; và những mối nghi ngại lớn xuất hiện xung quanh những phương tiện mà phe đồng minh đã sử dụng để tiến hành chiến tranh.
Việc các báo cáo về các vụ thảm sát, chết đói hàng loạt, hãm hiếp và thanh trừng sắc tộc ở một nơi nào đó lại nổi lên chỉ là vấn đề thời gian. Và rồi Hội đồng Bảo an, các quốc gia có ảnh hưởng chính trị lớn và truyền thông sẽ lại phải đối mặt với câu hỏi: Chúng ta phải làm gì? Có lẽ lần này, cộng đồng quốc tế phải có được câu trả lời.[2] Không có gì gây hại nhiều đến lý tưởng rằng mọi người đều bình đẳng về nhân phẩm và giá trị bằng sự bất lực của cộng đồng các quốc gia trong việc không thể ngăn chặn những thảm họa trên. Thế kỷ mới này sẽ không được phép có thêm trường hợp Rwanda nào nữa.
Tổng thư ký Liên Hiệp Quốc Kofi Annan, người gặp phải khó khăn rất lớn vì sự mâu thuẫn của phản ứng quốc tế, đã liên tục kêu gọi Đại Hội Đồng tìm cách xử lí những tình thế tiến thoái lưỡng nan này. Nhưng trong những cuộc tranh luận nổ ra sau lời kêu gọi của ông, đa phần ông được đáp lại bởi những trao đổi gây tranh cãi, trong đó, những người ủng hộ nhiệt thành việc can thiệp dựa trên cơ sở nhân quyền bị những người ủng hộ việc bảo vệ chủ quyền quốc gia phản đối, và họ đã ngày càng lún sâu vào những khuynh hướng đối chọi.
Nếu cộng đồng quốc tế định đáp lại thách thức này, toàn bộ cuộc tranh luận có lẽ sẽ phải được đảo ngược. Vấn đề cần phải được định hình lại, nó không còn là vấn đề về “quyền can thiệp” nữa mà là vấn đề về “trách nhiệm bảo vệ”. Và phải thừa nhận rằng mặc dù trước hết đây là trách nhiệm thuộc về mọi quốc gia đối với công dân của mình nhưng cộng đồng quốc tế cũng sẽ phải đảm nhận nếu trách nhiệm bậc nhất này bị từ bỏ hoặc không thể được thực hiện.
Chủ quyền là trách nhiệm
Việc sử dụng cụm từ thay thế này sẽ giúp thức tỉnh cuộc tranh luận về chính sách, buộc các chính phủ nói riêng phải suy nghĩ lại đâu là những vấn đề thực sự. Chuyển thuật ngữ từ “can thiệp” sang “bảo vệ” sẽ giúp tránh được cụm từ “can thiệp nhân đạo”. Cụm từ này đã thường xuyên gây quan ngại sâu sắc cho các tổ chức cứu trợ nhân đạo, những tổ chức phản đối kết hợp “nhân đạo” với hoạt động quân sự. Hơn nữa, việc đổi sang “trách nhiệm bảo vệ” thay cho “quyền can thiệp” còn mang lại 3 điều thuận lợi lớn khác. Đầu tiên, nó ám chỉ đến việc đánh giá các vấn đề từ góc độ những ai cần được hỗ trợ hơn là những ai có thể đang cân nhắc việc can thiệp. Ánh sáng dẫn lối đã trở về đúng với vị trí của nó: đó là trách nhiệm bảo vệ các cộng đồng khỏi các vụ thảm sát hàng loạt, bảo vệ phụ nữ khỏi bị cưỡng hiếp một cách có hệ thống và bảo vệ trẻ em khỏi bị chết đói. Thứ hai, công thức này có nghĩa là trách nhiệm chính thuộc về quốc gia liên quan. Chỉ khi quốc gia đó không thể hoặc không sẵn sàng hoàn thành trách nhiệm bảo vệ của mình hoặc chính nó là người gây ra những tội ác thì cộng động quốc tế mới có trách nhiệm can thiệp vào quốc gia đó. Thứ ba, “trách nhiệm bảo vệ” là khái niệm mang tính tổng thể, bao hàm không chỉ “trách nhiệm phản ứng” mà còn cả “trách nhiệm phòng ngừa” và “trách nhiệm tái thiết”. Cả hai phạm vi hành động trên đã hoàn toàn bị phớt lờ trong cuộc tranh luận về can thiệp nhân đạo truyền thống. Việc đem chúng trở lại thành vấn đề trung tâm sẽ giúp khái niệm “phản ứng” có thể được chấp nhận nhiều hơn.
Trọng tâm của cách tiếp cận khái niệm này là sự thay đổi cách suy nghĩ về bản chất của chủ quyền, từ kiểm soát sang trách nhiệm. Trong hệ thống quan hệ quốc tế Westphalia cổ điển, đặc trưng của chủ quyền đã luôn được xác định là khả năng đưa ra những quyết định có thẩm quyền của nhà nước đối với người dân và các nguồn lực bên trong lãnh thổ quốc gia ấy. Nguyên tắc chủ quyền bình đẳng giữa các quốc gia được quy định tại Điều 2, Mục 1, Hiến chương Liên Hiệp Quốc và quy chuẩn tương ứng về việc không can thiệp được nêu tại Điều 2, Mục 7: theo quy định của luật pháp quốc tế, một quốc gia có chủ quyền có quyền thực hiện những thẩm quyền riêng biệt và toàn diện bên trong biên giới lãnh thổ của quốc gia ấy, và các quốc gia khác có nghĩa vụ tương ứng là không can thiệp vào các công việc nội bộ của quốc gia ấy. Nhưng trong những thập niên gần đây, đi ngược lại với quy chuẩn này lại chính là tác động ngày càng tăng của các quy chuẩn về nhân quyền, thứ mang lại sự dịch chuyển từ một nền văn hóa không bị trừng phạt về chủ quyền sang một nền văn hóa về trách nhiệm giải trình của quốc gia và quốc tế. Ảnh hưởng ngày càng tăng của khái niệm an ninh con người cũng đóng một vai trò không nhỏ: vấn đề không phải chỉ là bảo vệ mỗi an ninh quốc gia mà còn là bảo vệ các cá nhân khỏi những mối đe dọa về tính mạng, sinh kế, hoặc nhân phẩm đến từ bên trong hoặc bên ngoài quốc gia ấy. Nói ngắn gọn, đang có một sự chênh lệch lớn và ngày càng tăng giữa hành động quốc tế được quy định rõ trong Hiến chương Liên Hiệp Quốc vốn lấy các quốc gia làm trung tâm được ký vào năm 1946 và tập quán quốc gia đang tiến hóa kể từ đó, vốn hiện tại đang nhấn mạnh đến các giới hạn của chủ quyền.
Thực ra, ngay cả những người ủng hộ nhiệt thành nhất cho quan điểm chủ quyền quốc gia hiện nay cũng phải thừa nhận rằng chẳng có quốc gia nào nắm giữ quyền lực không giới hạn được làm bất cứ thứ gì mình muốn đối với người dân của quốc gia ấy. Hiện nay, chủ quyền được thừa nhận rộng rãi là một khái niệm ám chỉ một trách nhiệm kép: đối với bên ngoài, đó là tôn trọng chủ quyền của quốc gia khác, và đối với bên trong, đó là tôn trọng nhân phẩm và những quyền cơ bản của người dân trong nước. Theo các hiệp ước quốc tế về nhân quyền, tập quán của Liên Hiệp Quốc cũng như tập quán của bản thân các quốc gia, chủ quyền hiện nay được hiểu là khái niệm bao hàm trách nhiệm kép này. Chủ quyền là trách nhiệm đã trở thành nội dung tối thiểu đối với tư cách thành viên tốt của cộng đồng quốc tế. Mặc dù quy tắc mới này vẫn chưa được cho là một tập quán pháp quốc tế nhưng nó đã được chấp nhận đầy đủ trên thực tế để được xem như một quy chuẩn mới đang dần hình thành: đó chính là “trách nhiệm bảo vệ”.
Can thiệp quân sự: Thiết lập chuẩn mực
Trách nhiệm bảo vệ chỉ nghĩa vụ phải phản ứng trước những tình huống mà ở đó nhu cầu cấp bách phải bảo vệ con người được đề ra. Nếu biện pháp ngăn ngừa không thể giải quyết hoặc kiểm soát được tình huống ấy, và khi quốc gia liên quan không thể hoặc không sẵn sàng can thiệp, thì cần có sự can thiệp của các quốc gia khác. Những biện pháp cưỡng ép có thể là những động thái về chính trị, kinh tế hoặc luật pháp. Trong những trường hợp nghiệm trọng – và chỉ trong những trường hợp nghiêm trọng – các biện pháp này có thể bao gồm cả hành động quân sự. Nhưng như thế nào là một trường hợp nghiêm trọng? Chúng ta nên đưa ra giới hạn như thế nào để xác định khi nào thì can thiệp quân sự là hợp lí? Những điều kiện hoặc hạn chế nào (nếu có) nên được áp dụng khi xác định có nên tiến hành can thiệp hay không và tiến hành can thiệp bằng cách nào? Và câu hỏi khó nhất chính là ai sẽ là người có quyền quyết định cuối cùng xem có nên tiến hành can thiệp vào một quốc gia chủ quyền và phải dùng đến vũ lực chết người trên quy mô lớn hay không? Những câu hỏi này đã tạo ra một lượng văn liệu khổng lồ và nhiều thuật ngữ cạnh tranh nhau, nhưng đối với những vấn đề cốt lõi có rất nhiều lập trường chung, đa phần xuất phát từ lý thuyết “chiến tranh chính nghĩa”. Để chứng minh cho sự cần thiết của can thiệp quân sự, cần phải thỏa mãn 6 nguyên tắc sau: ngưỡng “sứ mạng chính nghĩa”, 4 nguyên tắc cẩn trọng, và yêu cầu “thẩm quyền phù hợp.”
Chiến dịch có chính nghĩa
Đối với ngưỡng chính nghĩa, xuất phát điểm của chúng ta là can thiệp quân sự là một biện pháp đặc biệt. Can thiệp quân sự chỉ được tiến hành trong trường hợp công dân phải đối mặt với những đe dọa bị xâm hại nghiêm trọng và không thể sửa chữa lại được, thuộc một trong hai trường hợp đặc biệt sau. Thứ nhất, tồn tại nguy cơ chết người hàng loạt thực tế hoặc dự đoán mặc dù có ý định diệt chủng hay không, do hành động có tính toán của nhà nước, sự thờ ơ của nhà nước, sự bất lực không thể hành động, và tình trạng quốc gia thất bại. Thứ hai là “thanh trừng sắc tộc” trên quy môn lớn thực tế hoặc dự đoán, bất kể được tiến hành dưới hình thức nào, giết chết, trục xuất bắt buộc, khủng bố hay cưỡng hiếp.
Tại sao phải đặt ra tiêu chuẩn cao đối với chiến dịch chính nghĩa? Về mặt khái niệm, có lí do cho rằng can thiệp quan sự phải là một biện pháp thực sự đặc biệt. Bên cạnh đó cũng có một lí do chính trị thực tiễn khác: nếu hành động can thiệp chỉ được tiến hành khi thực sự cần thiết, thì nó sẽ không bị đem ra sử dụng thường xuyên. Trong hai trường hợp được xác định là những sự châm ngòi hợp pháp (cho việc can thiệp), chúng ta không định lượng “quy mô lớn” là bao nhiêu nhưng phải làm rõ niềm tin rằng hành động quân sự có thể là hợp pháp trong vai trò là một biện pháp phòng ngừa nhằm đối phó với những bằng chứng rõ ràng cho thấy những vụ thảm sát hoặc thanh trừng sắc tộc trên quy mô lớn có thể xảy ra. Nếu không tồn tại khả năng này, cộng đồng quốc tế sẽ bị đặt vào vị trí không thể chấp nhận về mặt đạo đức là ngồi chờ cho đến khi nạn diệt chủng bắt đầu rồi mới được hành động để chấm dứt nó. Những tiêu chuẩn về ngưỡng nêu ra ở đây không chỉ bao hàm việc cố ý phạm tội như trong trường hợp của Bosnia, Rwanda và Kosovo. Chúng còn có thể được áp dụng trong các trường hợp như nhà nước sụp đổ và nguy cơ người dân cả nước phải đối mặt với nạn đói hàng loạt hoặc nội chiến như trường hợp Somalia. Những nguy cơ khác cũng có thể được áp dụng chẳng hạn xảy ra những thảm họa thiên nhiên hoặc môi trường nghiêm trọng, mà quốc gia liên quan hoặc không sẵn sàng hoặc không thể giải quyết và khi tính mạng của con người bị hủy diệt hoặc đe dọa đáng kể. Những trường hợp không được quy định trong các tiêu chuẩn ngưỡng “chính nghĩa” bao gồm những vi phạm về nhân quyền không dẫn đến việc giết người trực tiếp hoặc thanh trừng sắc tộc (chẳng hạn phân biệt chủng tộc có hệ thống hoặc sự đàn áp chính trị), việc lật đổ các chính quyền được bầu lên một cách dân chủ và việc một quốc gia giải cứu chính công dân nước ấy trên lãnh thổ nước khác. Mặc dù xứng đáng được nhận hành động từ bên ngoài – trong những trường hợp phù hợp bao gồm các biện pháp trừng phạt về chính trị, kinh tế hoặc quân sự – nhưng đây không phải là những trường hợp có thể biện minh cho hành động quân sự vì mục đích bảo vệ con người.
Những nguyên tắc thận trọng
Một trong những nguyên tắc thận trọng cần thiết để biện minh cho hành động quân sự là “ý định đúng đắn”. Dù các quốc gia can thiệp có những động cơ nào khác đi nữa thì mục đích chính của việc can thiệp cũng vẫn phải là chấm dứt hoặc ngăn chặn những nỗi đau khổ cho con người. Có rất nhiều cách giúp đỡ có thể được tiến hành mà vẫn thỏa mãn được nguyên tắc này. Một là luôn tiến hành can thiệp quân sự trên cơ sở tập thể và đa phương. Hai là, xem xét mức độ mà sự can thiệp thực sự được ủng hộ bởi những người sẽ được hưởng lợi từ sự can thiệp ấy. Một cách nữa là xem xét việc ý kiến của các quốc gia trong khu vực được cân nhắc đến mức độ nào và họ có ủng hộ hay không. Sự công bằng tuyệt đối là một điều kiện lý tưởng nhưng không phải lúc nào cũng xảy ra trên thực tế: những động cơ pha trộn nhau trong quan hệ quốc tế cũng như những lĩnh vực khác là một điều tất yếu. Hơn nữa, chi phí về ngân sách và những nguy hiểm mà những người tham gia vào các hành động quân sự phải đối mặt buộc các quốc gia can thiệp phải có một vài lợi ích riêng khi tham gia can thiệp, bất chấp động cơ nhân đạo chính yếu của nó lớn đến mức nào.
Nguyên tắc thận trọng thứ hai là “biện pháp cuối cùng”: can thiệp quân sự chỉ có thể được biện minh khi mọi biện pháp ngăn chặn hoặc giải pháp giải quyết hòa bình phi quân sự khác đã được nghiên cứu, với những cơ sở hợp lí để tin rằng những biện pháp nhẹ tay hơn sẽ không đạt được hiệu quả. Trách nhiệm phản ứng bằng cưỡng chế quân sự chỉ có thể được biện minh khi trách nhiệm ngăn chặn đã hoàn toàn được thực thi. Chỉ dẫn  này không nhất thiết có nghĩa là mọi biện pháp ấy đã được tiến hành và đều thất bại; thông thường sẽ chẳng có đủ thời gian để thực hiện đầy đủ quá trình ấy. Nhưng nó có nghĩa là phải có cơ sở hợp lí để tin rằng áp dụng những biện pháp khác trong những tình huống ấy sẽ không đem lại hiệu quả.
Nguyên tắc thứ ba là “các phương tiện cân xứng”: phạm vi, thời gian và cường độ của hành động can thiệp quân sự được dự tính phải ở mức cần thiết tối thiểu để đảm bảo mục đích được xác định là bảo vệ con người. Phạm vi thực hiện hành động phải tương xứng với mục tiêu được nêu ra và với phạm vi của sự khiêu khích ban đầu. Tác động đến hệ thống chính trị của nước bị can thiệp phải được giới hạn chỉ bao gồm những gì hết sức cần thiết để đạt được mục đích can thiệp. Mặc dù những tác động thực tế cụ thể của những hạn chế này luôn có thể gây tranh luận nhưng những nguyên tắc có liên quan thì đã đủ rõ ràng.
Cuối cùng, là nguyên tắc về “viễn cảnh hợp lí”: phải có cơ hội thành công đáng tin cậy trong việc chấm dứt hoặc ngăn chặn những nguy cơ vốn biện minh cho sự can thiệp; những hệ quả khi hành động mang lại không được tệ hơn những hệ quả khi không hành động. Hành động quân sự không được làm tăng nguy cơ dẫn đến một cuộc xung đột lớn hơn. Theo quan điểm hoàn toàn thực dụng thì việc áp dụng nguyên tắc thận trọng này sẽ ngăn chặn những hành động quân sự nhằm chống lại một trong năm thành viên thường trực của Hội đồng Bảo an, ngay cả khi tất cả các điều kiện khác để can thiệp đã được đáp ứng. Nếu không, thật khó để tưởng tượng ra rằng có thể tránh được một cuộc xung đột lớn, cũng như khó mà tưởng tượng được sự thành công trong việc đạt được mục đích ban đầu. Điều tương tự cũng đúng với các cường quốc khác không phải là ủy viên thường trực của Hội đồng Bảo an. Điều này đã làm nổi lên một câu hỏi quen thuộc về những tiêu chuẩn kép,  và câu hỏi đó chỉ có một câu trả lời duy nhất: Thực tế rằng khó có thể tiến hành can thiệp hợp lý trong những trường hợp đáng ra phải can thiệt không phải là lý do để chúng ta không tiến hành can thiệp trong tất cả mọi trường hợp khác.

---

[1] GARETHS EVANS là Chủ tịch kiêm Giám đốc điều hành của Nhóm Nghiên cứu Khủng hoảng Quốc tế (ICG) và là nguyên Bộ trưởng Bộ ngoại giao Australia. MOHAMED SAHNOUN là Cố vấn đặc biệt về Châu Phi cho Tổng Thư ký Liên Hợp Quốc và nguyên là nhà ngoại giao cấp cao người Algeria. Hai người là người đồng chủ tịch của Ủy ban Quốc tế về Can thiệp và Chủ quyền Quốc gia (ICISS), báo cáo Trách nhiệm Bảo vệ của Ủy ban này đã được xuất bản vào tháng 12, 2001, và hiện nay đã được đăng tải trên trang web www.iciss-ciise.gc.ca.

[2] Tháng 9 năm 2000, Chính phủ Canada quyết định thành lập ICISS. Những học giả khác tham gia cùng chúng tôi gồm có Gisele Cote-Harper, Lee Hamilton, Michael Ignatieff, Vladimir Lukin, Klaus Naumann, Cyril Ramaphosa, Fidel Ramos, Cornelio Sommaruga, Eduardo Stein và Ramesh Thakur. Chúng tôi nhóm họp trong tư cách là một Ủy ban tại Châu Phi, Châu Á, Châu Âu, và Bắc Mĩ, và đã tham vấn toàn diện tại Mỹ Latinh, Trung Đông, Nga và Trung Quốc. Bài viết này được đúc rút từ bản báo cáo trên.

Posted in: Chính Trị