Biến chuyển lớn của ngoại giao Trung Quốc

Nguồn: Timothy Heath, “China’s Big Diplomacy Shift”, The Diplomat, 22/12/2014.
Biên dịch: Phạm Hồng Anh | Hiệu đính: Lê Hồng Hiệp
Trung Quốc ra hiệu một bước chuyển về ưu tiên, làm tăng nguy cơ căng thẳng với các nước phát triển.
Việc Trung Quốc quyết định ưu tiên quan hệ với các nước láng giềng hơn so với Mỹ và các cường quốc khác, được khẳng định trong buổi bế mạc Hội nghị Công tác Đối ngoại Trung ương, báo trước một sự thay đổi lớn trong ngoại giao nước này. Quyết định này phản ánh nhận định của Bắc Kinh rằng quan hệ với các quốc gia ở châu Á và với các nước mới nổi sẽ đóng một vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy quá trình hồi sinh dân tộc – hơn là quan hệ với các quốc gia phát triển. Điều này ám chỉ rằng qua thời gian, Trung Quốc có thể sẽ ngày càng giảm sự kiên nhẫn đối với sự can dự của phương Tây vào các lợi ích của Bắc Kinh, đồng thời trở nên tự tin hơn khi củng cố kiểm soát đối với các lợi ích cốt lõi và nhấn mạnh nhu cầu cải tổ lại trật tự thế giới. Washington có thể phải đẩy mạnh liên kết với các đối tác châu Á để khuyến khích Trung Quốc hành xử tuân theo chứ không phải thách thức những nguyên tắc quy chuẩn của trật tự thế giới.
“Khuôn khổ chung cho Quan hệ Đối ngoại”
Trong Hội nghị Công tác Trung ương, Tập Cận Bình đã thay đổi trật tự khuôn khổ chung cho quan hệ đối ngoại (zongti waijiao buju). Khuôn khổ chung này là một danh sách đơn giản nhưng mang tính quyết định, bao gồm các hạng mục phân loại các quốc gia. Nó đưa ra sơ đồ khái niệm mà dựa vào đó Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ) đề ra những chỉ thị chung về cách tiếp cận chính sách đối ngoại. Khuôn khổ chung này tự thân nó không nói gì nhiều về cách thức tiến hành chính sách đối ngoại.
Tuy nhiên, khuôn khổ này lại đưa ra một manh mối quan trọng: thứ tự sắp xếp các quốc gia trong danh sách từ lâu đã được ngầm hiểu như thứ tự ưu tiên, đặc biệt trong thời kỳ cải cách. Nói cách khác, quan hệ với những quốc gia nằm ở đầu danh sách được xem như quan trọng hơn đối với tương lai Trung Quốc so với những nước ở cuối danh sách. Khuôn khổ chung này thực sự đã đóng khung mọi phân tích, văn bản và phương hướng chính sách chính thức liên quan đến ngoại giao. Do đó sơ đồ khái niệm này cung cấp một đề cương đơn giản, dễ xác định nhằm giúp các quan chức và cán bộ sắp xếp thứ tự ưu tiên công việc đối ngoại và diễn giải các chỉ thị từ lãnh đạo trung ương.
Trật tự trong khuôn khổ này luôn nhất quán và chỉ có một vài điều chỉnh kể từ khi nhà nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa ra đời. Trong phiên bản đầu tiên thời kỳ cách mạng, Mao Trạch Đông đề xuất một khuôn khổ gồm “thế giới thứ nhất, thế giới thứ hai, và thế giới thứ ba,” tức chỉ thế giới tư bản, cộng sản, và thế giới đang phát triển. Giai đoạn đầu cải cách và mở cửa, Đặng Tiểu Bình tái xác định lại khuôn khổ này thành “các cường quốc” (daguo – đại quốc), các nước láng giềng (zhoubian – chu biên – cũng được gọi là “vùng ngoại biên”), và “các nước đang phát triển” (fazhan zhong de guojia). Điều chỉnh duy nhất kể từ năm 1979 là sự bổ sung các hạng mục mới. Giang Trạch Dân thêm “các tổ chức đa phương” trong Đại hội Đảng lần thứ 16 năm 2002. Hồ Cẩm Đào bổ sung “các lĩnh vực” (lingyu) hay “ngoại giao nhân dân” một vài năm sau đó, được nêu trong báo cáo Đại hội Đảng lần thứ 18.
Vì thế, khuôn khổ chung của năm 2012 bao gồm: các cường quốc (được hiểu là chủ yếu gồm Mỹ, EU, Nhật Bản và Nga), vùng ngoại biên (tất cả các quốc gia dọc biên giới Trung Quốc), các nước đang phát triển (mọi quốc gia có mức thu nhập thấp trên thế giới, kể cả Trung Quốc), các tổ chức đa phương (UN, APEC, ASEAN, vv…), và ngoại giao nhân dân. Sự sắp đặt tưởng chừng giản đơn này lại dẫn đến một vài sự bối rối, bởi một số quốc gia có thể xuất hiện ở nhiều hạng mục khác nhau. Các nước châu Á nghèo, như Campuchia, được coi như thuộc cả mục ngoại biên lẫn các nước đang phát triển. Tuy nhiên, khuôn khổ này vẫn được sử dụng rộng rãi.
Việc quan chức Trung Quốc sắp xếp các chỉ thị về chính sách đối ngoại như thế nào để hợp với khuôn khổ chung có thể thấy trong bản báo cáo Đại hội Đảng lần thứ 18. Báo cáo này kêu gọi chính sách với các nước lớn hướng đến “xây dựng mối quan hệ kiểu mới giữa các cường quốc lâu dài, ổn định và tốt đẹp”. Đối với các nước ngoại biên (láng giềng), báo cáo nêu rõ Trung Quốc nên “củng cố các mối quan hệ láng giềng và bằng hữu.” Với các quốc gia đang phát triển, báo cáo kêu gọi các nước này ủng hộ “sự hiện diện và tiếng nói” của Trung Quốc trên trường quốc tế. Báo cáo cũng đề nghị Trung Quốc điều chỉnh chính sách đối với các tổ chức đa phương nhằm “đẩy mạnh sự phát triển của một trật tự và hệ thống quốc tế theo hướng công bằng và hợp lý.” Với ngoại giao nhân dân, Trung Quốc cần “thúc đẩy giao lưu nhân dân và bảo vệ các quyền và lợi ích của Trung Quốc ở nước ngoài.”
Vị thế láng giềng tăng, cường quốc giảm
Năm 2013, tình hình mới cho thấy những biến chuyển chính đang diễn ra. Tháng 9 năm 2013 Bộ trưởng Ngoại giao Vương Nghị phát biểu rằng các nước láng giềng đã trở thành “phương hướng ưu tiên” (youxian fangxiang) cho công tác đối ngoại. Một tháng sau, Ủy ban Trung ương lần đầu tiên tổ chức một Diễn đàn Công tác Ngoại giao Trung ương đối với các quốc gia Ngoại biên để xem lại chính sách với các nước láng giềng. Tân Hoa Xã nhấn mạnh những thay đổi liên quan trong chính sách vào đầu năm 2014 và Tập Cận Bình đã đặt các nước láng giềng lên đầu khi đưa ra đề cương đường hướng dưới dạng khuôn khổ chung trong buổi bế mạc Hội nghị Công tác Đối ngoại Trung ương gần đây.
Tương tự như đối với những thay đổi quan trọng nhất trong phương hướng chỉ đạo của đảng, những yếu tố chính thúc đẩy sự thay đổi này chính là việc đánh giá những xu hướng kinh tế và địa-chính trị trong dài hạn. Bắc Kinh nhận thấy khu vực ngày càng đóng một vai trò thiết yếu đối với tương lai của Trung Quốc. Vào tháng tư, Thứ trưởng Ngoại giao Trung Quốc phát biểu rằng thương mại của nước này với Đông Á và Đông Nam Á tổng cộng đạt “1,4 nghìn tỉ đô la, nhiều hơn thương mại của Trung Quốc với Mỹ và châu Âu cộng lại.”
Ông lưu ý thêm rằng “một nửa trong số 10 đối tác thương mại hàng đầu của Trung Quốc nằm ở châu Á,” và 70 phần trăm đầu tư nước ngoài của nước này là ở châu Á. Xu hướng hướng tới hội nhập khu vực có thể sẽ tiếp tục. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) nhận định rằng khu vực Châu Á – Thái Bình Dương sẽ có khả năng tốt nhất trong việc thúc đẩy tăng trưởng toàn cầu trong tương lai nếu cải cách cấu trúc và đầu tư cơ sở hạ tầng được tiến hành. Các lãnh đạo Trung Quốc tìm cách đạt được triển vọng này thông qua Con đường tơ lụa, Con đường tơ lụa trên biển, Ngân hàng đầu tư cơ sở hạ tầng Châu Á, và các sáng kiến khác.
Hơn thế, Trung Quốc hiểu rằng nước này phải bảo vệ được hành lang địa chính trị của mình để chuẩn bị cho sự vươn lên những bậc cao hơn trên nấc thang quyền lực toàn cầu. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc nhận thức được một cách sâu sắc về các tiền lệ lịch sử, khi những thế lực tham vọng thống trị khu vực ở Châu Á và Châu Âu đều trở thành nạn nhân của các cuộc chiến tranh nổ ra do xung đột với các nước láng giềng. Những xung đột và điểm nóng tại biển Hoa Đông và biển Đông khiến cho nguy cơ này hiển hiện rõ rệt đối với các nhà hoạch định chính sách Trung Quốc. Việc tìm cách củng cố ảnh hưởng của Trung Quốc và làm giảm những mối đe dọa tiềm tàng – như hệ thống liên minh của Hoa Kỳ, đem lại hy vọng về việc đảm bảo an ninh tốt hơn cho Bắc Kinh. Trong bài phát biểu của Thứ trưởng Ngoại giao Lưu Chấn Dân, “sự thiếu cân bằng giữa an ninh chính trị và phát triển kinh tế ở Châu Á đã trở thành một vấn đề ngày càng nổi trội.” Trung Quốc đề xuất tạo dựng một “cộng đồng chia sẻ vận mệnh” tại Châu Á nhằm giải quyết sự mất cân bằng này.
Sự nâng cao ưu tiên đối với các nước láng giềng chắc chắn sẽ buộc Trung Quốc giảm ưu tiên chiến lược trong quan hệ với Hoa Kỳ và các nước lớn khác. Mặc dù thị trường và công nghệ phương Tây từ lâu đã đóng vai trò quan trọng trong việc đẩy mạnh tăng trưởng kinh tế Trung Quốc, nhưng các xu hướng khác đang hình thành trong những thập niên qua đang làm suy giảm tầm quan trọng của một phương Tây công nghiệp hóa đối với Bắc Kinh. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã khiến phần lớn các nước phát triển choáng váng trong cơn trì trệ cả về kinh tế lẫn chính trị. Trong lĩnh vực công nghệ, Trung Quốc đã rút ngắn đáng kể khoảng cách về trình độ và năng lực, mặc dù khả năng sáng tạo vẫn còn yếu. Những thị trường mới nổi có vẻ đã sẵn sàng để vượt qua các quốc gia phát triển để trở thành cỗ máy của nhu cầu và tăng trưởng. Và một lực lượng PLA (Quân đội Giải phóng Nhân dân) vẫn đang trong quá trình hiện đại hóa nhanh chóng tiếp tục rút ngắn khoảng cách về năng lực với quân đội hiện đại của các nước khác, đặc biệt trong các vùng biển bao quanh Trung Quốc.
Hội nghị này cũng cho thấy một sự điều chỉnh tiềm năng khác trong khuôn khổ chung. Chủ tịch Tập nhấn mạnh một mục phụ trong mục các nước đang phát triển: đó là “các cường quốc đang phát triển chủ yếu” (kuoda fazhanzhong de guojia), mà ông kêu gọi Trung Quốc cần “mở rộng hợp tác” và “đưa sự phát triển của đất nước xích lại gần” các nước này. Các học giả Trung Quốc  nhận định các nước này là những đối tác đặc biệt quan trọng ủng hộ quá trình cải cách trật tự quốc tế. Truyền thông Trung Quốc xếp một số quốc gia vào mục phụ này, bao gồm Nga, Brazil, Nam Phi, Ấn Độ, Indonesia và Mexico. Các bản báo cáo chinh thức hiện nay cũng gọi Trung Quốc bằng tên này, rõ ràng đã xóa bỏ định nghĩa truyền thống về nước này như một “quốc gia đang phát triển.”
Tầm quan trọng ngày càng tăng của các Đồng minh và Đối tác của Hoa Kỳ
Sự giảm sút trong ưu tiên quan hệ với thế giới các nước phát triển có vẻ đáng ngạc nhiên, bởi thời gian gần đây đã có những tiến triển trong quan hệ hợp tác giữa Trung Quốc và Hoa Kỳ về các lĩnh vực như biến đổi khí hậu. Hai bên thậm chí còn đồng ý đẩy mạnh hợp tác quân sự. Những tiến triển này cho thấy mối quan hệ với Mỹ vẫn luôn giữ vị trí quan trọng nhất đối với Trung Quốc. Sức mạnh vượt trội về kinh tế, quân sự, chính trị và văn hóa của Mỹ chính là lý do nước này luôn có sức nặng đáng kể nhất đối với sự trỗi dậy của Trung Quốc, và đến ngày hôm nay điều này vẫn đúng.
Tuy nhiên, các nhà phân tích Trung Quốc kết luận rằng các nước láng giềng và các nước đang phát triển sẽ làm lu mờ tầm quan trọng của các quốc gia phát triển; điều này có những hàm ý quan trọng với nền chính trị quốc tế. Sự biến chuyển trong khuôn khổ chung cho thấy đánh giá này hiện giờ đang định hướng chính sách đối ngoại của Trung Quốc ra sao. Các nước Châu Âu đã nhận thức được rằng Bắc Kinh gần như chẳng quan tâm đến việc chính sách của mình được các nước này nhìn nhận thế nào.
Trung Quốc không chỉ phản bác lại những chỉ trích về vấn đề nhân quyền mà còn phản ứng lại bằng những biện pháp trả đũa chống lại các nước EU, như đã làm với Anh sau vụ tiếp đón Đạt Lai Lạt Ma và với Na Uy sau khi nước này vinh danh nhà bất đồng chính kiến Lưu Hiểu Ba. Tương tự, Trung Quốc bộc lộ sự chống đối ngày càng tăng với những chỉ trích của Mỹ về hành xử của nước này. Bắc Kinh đã bác bỏ chỉ trích của Washington về sự tranh giành và các nỗ lực khác của Trung Quốc nhằm củng cố các tuyên bố trên biển Đông. Trung Quốc cũng không làm chậm lại các nỗ lực xây dựng các thể chế và cơ chế thay thế để khẳng định vị trí lãnh đạo khu vực của mình ở châu Á. Việc Hoa Kỳ yêu cầu Trung Quốc hạn chế gián điệp mạng cũng không thu được kết quả tích cực.
Khi sức mạnh của Trung Quốc tăng lên, và nếu những nỗ lực củng cố địa vị lãnh đạo khu vực Châu Á – Thái Bình Dương thành công, thì Trung Quốc sẽ ngày càng ít kiên nhẫn với “sự can thiệp” của phương Tây vào các chủ đề chính sách nhạy cảm. Bắc Kinh cũng sẽ có thể đẩy mạnh hơn nữa việc củng cố vị thế lãnh đạo Châu Á và thúc đẩy yêu cầu cải cách trật tự quốc tế nhằm phản ánh đúng hơn sự phân bổ quyền lực đang thay đổi.
Nếu như Bắc Kinh không còn tin vào quan hệ hợp tác như là một công cụ để dàn xếp sự chung sống giữa các cường quốc như vậy, thì việc áp dụng nhiều biện pháp cưỡng chế hơn sẽ trở nên hấp dẫn khó cưỡng đối với nước này. Trong tình thế sự ganh đua và ngờ vực bị đẩy lên cao, một Hoa Kỳ đang bị chọc giận có thể buộc phải sử dụng các biện pháp leo thang nhanh chóng để ngăn chặn những hành xử của Trung Quốc đe dọa tới lợi ích của mình.
Để ngăn chặn khả năng này, Hoa Kỳ sẽ cần đẩy mạnh phối hợp chính sách với các đồng minh và danh sách ngày càng dài các nước đối tác của Mỹ tại Châu Á, đặc biệt là các nước mới nổi chủ yếu lân cận với Trung Quốc. Hoa Kỳ sẽ tiếp tục đóng một vai trò quan trọng trong việc đảm bảo sự ổn định của các mối quan hệ và ngăn chặn những hành xử sai lệch của Trung Quốc, nhưng sự phối hợp với các cường quốc khu vực sẽ trở thành phương thức ngày càng quan trọng trong việc khuyến khích Trung Quốc ủng hộ hơn là thách thức những nguyên tắc nền tảng của trật tự quốc tế.
Sức mạnh đang lên của thế giới các quốc gia đang phát triển và xu hướng tăng trưởng phẳng (tức thấp và không đổi – NBT) của thế giới các quốc gia phát triển mang lại những hậu quả to lớn đối với tương lai của nền chính trị toàn cầu. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc hào hứng nắm lấy cơ hội này. Washington và các đồng minh phải tính toán trước xu hướng này một cách thấu đáo nhằm giữ vững một trật tự thế giới hòa bình và ổn định.
Tim Heath là một nhà phân tích cao cấp về Quốc phòng và Quốc tế tại Công ty nghiên cứu RAND Corporation. Ông đã có hơn 15 năm kinh nghiệm với vai trò phân tích về Trung Quốc trong chính phủ Hoa Kỳ. Ông là tác giả của cuốn China’s New Governing Party Paradigm: Political Renewal and the Pursuit of National Rejuvenation (Mô hình mới của Đảng cầm quyền ở Trung Quốc: Đổi mới chính trị và Theo đuổi sự hồi sinh dân tộc), xuất bản bới Ashgate (2014).

Posted in: Chính Trị