Trung Quốc, các nhà tài trợ mới nổi và cuộc cách mạng thầm lặng trong hỗ trợ phát triển

Nguồn: Ngaire Wood (2008). “Whose aid? Whose influence? China, emerging donors and the silent revolution in development assistance”, International Affairs, Vol. 84, No. 6, pp. 1205–1221.
Biên dịch và Hiệu đính: Khương Dư Kim

Trật tự của các quốc gia cung cấp hỗ trợ phát triển đang bị lung lay trước sự thay đổi quyền lực trên phạm vi toàn cầu. Các nền kinh tế mới nổi đang bắt đầu thay đổi luật chơi một cách thầm lặng. Nhiều quốc gia, trong đó tiêu biểu là Trung Quốc, các Tiểu Vương quốc Ả Rập Thống nhất, Ả-rập Xê-út, Hàn Quốc, Venezuela, Ấn Độ, Kuwait và Brazil, đã và đang tăng cường viện trợ cho các quốc gia nghèo hơn. Các nước này đang cung cấp viện trợ dựa trên những tiêu chí của riêng mình. Tất cả các quốc gia này đều không thuộc nhóm các nhà tài trợ trong OECD, hay còn gọi là Ủy ban Hỗ trợ Phát triển của OECD (DAC). Những con số ước lượng thận trọng cho thấy, đến năm 2010, các khoản viện trợ phát triển chính thức cung cấp bởi một số quốc gia trong số các nước kể trên sẽ tăng ít nhất là gấp đôi, lên tới hơn 1 tỉ đô la Mỹ.[1] Các ước tính khác cũng chỉ ra rằng các khoản giải ngân của nhóm các nhà tài trợ không thuộc DAC năm 2006 đã vào khoảng 8,5 tỉ đô la Mỹ.[2]

Các nhà tài trợ mới nổi này, đứng đầu là Trung Quốc, đã kết hợp các khoản cho vay, tín dụng và xóa nợ với những thỏa thuận mậu dịch và những vụ đầu tư thương mại. Đa số các nhà tài trợ này đều theo đuổi những mục tiêu chung, đó là đảm bảo an ninh năng lượng, mở rộng cơ hội buôn bán và tìm kiếm những đối tác kinh tế mới, đồng thời đạt được vị thế và sức tăng trưởng nhanh chóng trong bối cảnh kinh tế toàn cầu. Việc các cường quốc mới nổi này xây dựng những chương trình hỗ trợ và tạo dựng được mối quan hệ vững chắc hơn với các nước nghèo sẽ ảnh hưởng đến tất cả các chương trình viện trợ phát triển hiện đang được tiến hành. Bài viết này nhằm phân tích những ảnh hưởng có thể xảy ra của chương trình viện trợ này lên các chương trình hỗ trợ phát triển khác, các thể chế đa phương và các điều kiện cho vay.
Thuật ngữ “các nhà tài trợ mới nổi” là một lối nói tắt nhằm phân biệt các quốc gia thuộc nhóm này với các quốc gia thành viên của OECD DAC, mà trong bài viết này còn được gọi là “các nhà tài trợ kỳ cựu”.[3] Cũng cần nhấn mạnh rằng, tuy thường bị xếp vào danh sách “các nhà tài trợ mới”, đa số các nhà tài trợ mới nổi thực ra không hề “mới” chút nào trong việc cung cấp hỗ trợ phát triển. Ví dụ, ước tính trong giai đoạn 1974–94, trung bình 13,5% tổng khối lượng viện trợ nước ngoài đến từ các nước Ả-rập.[4] Trung Quốc cũng đã bắt đầu viện trợ cho các quốc gia khác từ khi nước này mới thành lập năm 1949, với một chương trình hỗ trợ cho châu Phi bắt đầu từ những năm 1950. Tuy nhiên, trong vài năm trở lại đây, việc các quốc gia này ngày càng tăng cường viện trợ đã khiến cho các nhà bình luận phương Tây tỏ ra ngày một lo ngại và họ đã phải lên tiếng phản ứng trước các nhà tài trợ mới nổi và ảnh hưởng của các nước này tới mô hình cung cấp viện trợ.
Phần đầu của bài viết này nhằm phân tích những nỗi lo ngại như vậy trước các nhà tài trợ mới nổi. Bài viết đánh giá tính xác thực của cáo buộc rằng các nhà tài trợ mới nổi đang cổ xúy cho các chính sách tồi, hạ thấp các tiêu chuẩn viện trợ và làm chồng chất thêm gánh nặng nợ nần cho các quốc gia nhận viện trợ từ các nước này. Cáo buộc này có khả năng sẽ gây tranh cãi bởi thực tế không hoàn toàn ủng hộ những mối lo ngại đó. Trong khi Trung Quốc đang là tiêu điểm của mối lo ngại mới, lại có một số bằng chứng cho thấy nhờ những mối liên kết thương mại được tăng cường với Trung Quốc, các nước châu Phi đã đạt được mức tăng trưởng cao hơn, các điều kiện thương mại tốt hơn, tăng kim ngạch xuất khẩu cũng như thêm thu nhập cho quốc khố. Cũng không có bằng chứng rõ ràng nào chỉ ra rằng Trung Quốc đang khiến Các nước nghèo mắc nợ nhiều (Highly Indebted Poor Countries – HIPC) trở lại vực thẳm nợ nần. Về các tiêu chuẩn (ví dụ như tiêu chuẩn về môi trường, tái định cư, quản trị tốt, vv…), bài viết kết luận rằng quả thực có những thách thức mới; nhưng rõ ràng là cộng đồng các nhà tài trợ kỳ cựu chỉ có thể phổ biến các tiêu chuẩn một cách thành công nhất khi họ sát cánh với những bên có liên quan khác – bao gồm cả các tác nhân khu vực chính phủ và tư nhân từ các nhà tài trợ mới nổi.
Phần hai của bài viết phân tích bối cảnh thúc đẩy các nhà tài trợ mới nổi gia tăng viện trợ – hay bối cảnh của chế độ hỗ trợ phát triển “đã được định hình” ­­- và những gì đã xảy ra đối với các cam kết của các nhà tài trợ kỳ cựu về việc gia tăng viện trợ, giảm điều kiện cho vay, tăng cường điều phối và liên kết, cũng như cải cách cấu trúc viện trợ. Nhìn chung các cam kết này vẫn chưa được thực hiện. Điều này phần nào giải thích cho sức hấp dẫn ngày càng tăng của các khoản viện trợ đến từ các nhà tài trợ mới nổi.
Các kết luận chỉ ra rằng các nhà tài trợ mới nổi không hề nỗ lực lật đổ hay thay thế các thông lệ viện trợ phát triển đa phương một cách ngang nhiên. Chính xác hơn, cuộc cách mạng đang được tiến hành một cách thầm lặng. Bằng cách kín đáo đưa ra các lựa chọn cho các quốc gia nhận hỗ trợ, các nhà tài trợ mới nổi đang gây sức ép cạnh tranh lên hệ thống viện trợ hiện hành. Họ đang làm xói mòn vị thế đàm phán của các nhà tài trợ phương Tây trước các nước nhận hỗ trợ, phơi bày các tiêu chuẩn và quy trình lạc hậu và kém hiệu quả, qua đó thách thức nghiêm trọng cơ chế hỗ trợ phát triển đa phương hiện hành.
Sự trỗi dậy của các nhà tài trợ mới nổi: liệu có đáng lo ngại?
Sự trỗi dậy của các nhà tài trợ mới nổi đã khơi dậy vô số bình luận trái chiều. Trích phát biểu của Moises Naim trên tờ Foreign Policy năm 2007: “Vấn đề trong các chương trình viện trợ nước ngoài của Trung Quốc, Venezuela, và Ả-rập Xê-út là gì? Đó là chúng quá hào phóng. Và chúng độc hại”.[5] Người ta cho rằng các nhà tài trợ mới nổi sẽ gạt ra ngoài lề những thể chế cung cấp viện trợ kỳ cựu vốn bảo vệ môi trường như Ngân hàng Thế giới, các ngân hàng phát triển khu vực và các tổ chức tài trợ khác. Những tiêu chuẩn và điều kiện cho vay quan trọng đang bị xé bỏ. Trung Quốc, Venezuela, Ả-rập Xê-út và các nước khác đang hỗ trợ cho các quốc gia yếu kém như Sudan và Zimbabwe, khiến cho an ninh và ổn định trong khu vực càng trở nên bấp bênh. Thêm vào đó, họ còn đang giới thiệu và thúc đẩy “những ý tưởng độc hại” gây tác động xấu đến cả các nước nghèo và các nhà tài trợ kỳ cựu. Bằng những lời lẽ thận trọng hơn, vào năm 2006 người đứng đầu lúc đó của OECD DAC đã trăn trở về nguy cơ tiềm tàng rằng các khoản cho vay từ những nhà tài trợ mới nổi cho các nước có thu nhập thấp có thể sẽ gây tổn hại cho tình trạng nợ của các nước này (do các điều khoản cho vay không phù hợp), hoặc có thể trì hoãn những điều chỉnh cần thiết (do có quá ít điều kiện cho vay) và có thể làm lãng phí tài nguyên vào những khoản đầu tư không sinh lời.[6] Những mối lo ngại này đều đáng được xem xét.
Những nhà tài trợ mới nổi và sự hỗ trợ vô điều kiện cho các quốc gia bất hảo?
Các nhà tài trợ mới nổi chủ yếu bị chỉ trích về vấn đề viện trợ cho các quốc gia bất hảo (rogue states), hay theo cách nói của họ, là quyết tâm không can thiệp vào chính trị của các nước nhận viện trợ. Zimbabwe là một ví dụ. Lâu nay Trung Quốc đã viện trợ cả về tài chính và trang thiết bị quân sự cho Zimbabwe,[7] và sau cuộc bầu cử thất bại tại Zimbabwe hồi tháng Bảy năm 2008, Trung Quốc và Nga đã phủ quyết một nghị quyết của Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc do Hoa Kỳ đề xuất nhằm áp đặt lênh trừng phạt lên Zimbabwe. Tuy nhiên, thực tế cũng không hoàn toàn ủng hộ những phê phán về việc các nhà tài trợ mới nổi đang “hỗ trợ một cách mù quáng cho các quốc gia bất hảo”. Mối quan hệ của Trung Quốc với Zimbabwe không phải là không bị tác động bởi quan điểm của các nước khác. Cụ thể, Trung Quốc đã lặng lẽ đáp trả những lo ngại của các nước châu Phi khác bằng cách tỏ thái độ cứng rắn hơn với Tổng thống Zimbabwe Mugabe, gặp mặt các chính trị gia phe đối lập và, mới đây nhất, rút lại một chuyến tàu chở vũ khí từ Trung Quốc sang Zimbabwe.
Một quốc gia “yếu kém” khác cũng thường xuyên được Trung Quốc viện trợ một cách mù quáng là Sudan. Năm 2002, các công ty dầu mỏ Trung Quốc, Malaysia và Ấn Độ đã thế chân các công ty Thụy Điển và Canada khi các công ty này chịu sức ép buộc phải rút khỏi Sudan.[8] Hiện nay nước này là một trong những nhà cung cấp dầu mỏ chính cho Trung Quốc: từ tháng Giêng đến tháng Năm năm 2007, Sudan đã xuất khẩu 4,7 triệu tấn dầu thô sang Trung Quốc, gấp năm lần so với cùng kỳ năm 2006.[9]
Các nhà bình luận phương Tây đã lên tiếng phàn nàn rằng hoạt động viện trợ và thương mại của Trung Quốc đã làm yếu đi sức ép buộc chính quyền Sudan phải chấm dứt khủng hoảng ở Dafur, và rằng hỗ trợ của Trung Quốc đã cho phép quốc gia “bất hảo” này được hưởng tốc độ tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ lên đến 11% vào năm 2007.[10] Ngày 1 tháng Bảy năm 2007, công ty dầu mỏ lớn nhất Trung Quốc (CNPC) đã công bố khoản đầu tư mới vào Sudan.[11] Dù vậy, việc nói rằng Trung Quốc đang hỗ trợ một cách mù quáng cho một quốc gia bất hảo là cách nói phóng đại. Trong một hội nghị cấp cao giữa Trung Quốc và các nước châu Phi vào năm 2006, Chủ tịch Trung Quốc Hồ Cẩm Đào thông báo ông đang hối thúc Tổng thống Sudan hợp tác với Liên Hợp Quốc và các đặc phái viên để chấm dứt giao tranh. Năm 2007, Chủ tịch Trung Quốc cũng đã chỉ định một đặc phái viên về Dafur. Các quan chức Trung Quốc nhấn mạnh rằng Trung Quốc coi trọng cách tiếp cận thông qua đàm phán và đối thoại, tôn trọng chủ quyền, và việc áp dụng cơ chế ba bên bao gồm Liên Hợp Quốc, Liên minh châu Phi và chính phủ Sudan.[12] Những nỗ lực của Trung Quốc nhằm kết thúc xung đột và đảm bảo sự hiện diện của một lực lượng gìn giữ hòa bình chung giữa Liên minh châu Phi và Liên Hợp Quốc đã được chính Hoa Kỳ ghi nhận là có tính xây dựng cao.[13]
Cáo buộc “hỗ trợ cho các quốc gia bất hảo” nhanh chóng nhường chỗ cho những chỉ trích mạnh mẽ hơn liên quan đến việc các nhà tài trợ mới nổi đang xuất khẩu mô hình kinh tế của mình. Người ta lo ngại rằng một Đồng thuận Bắc Kinh hay Chavez mới sẽ thay thế cho Đồng thuận Washington vốn được tôn trọng lâu nay. Ví dụ, Naim (đã dẫn ở trên) cho rằng Tổng thống Venezuela Hugo Chavez đang lợi dụng trữ lượng dầu mỏ khổng lồ của nước này để lôi kéo thêm đồng minh ở nước ngoài, sử dụng những gói viện trợ lớn nhằm “tiêm nhiễm” mô hình của nước mình vào khu vực Mỹ Latinh. Theo cáo buộc này, những khoản “viện trợ bất hảo” tạo điều kiện cho các nước như Cuba (nước đã nhận khoảng 2 tỉ đô la Mỹ tiền viện trợ từ Venezuela) trì hoãn việc “mở cửa” nền kinh tế. Những khoản viện trợ này chẳng khác gì một chiếc phao cứu sinh cho phép nước nhận viện trợ trì hoãn các cải cách lẽ ra sẽ mang lại sự phồn vinh cho đất nước họ.
Tương tự, Trung Quốc cũng bị cáo buộc xuất khẩu mô hình kinh tế của nước này – trái với những chính sách mà lâu nay các nhà tài trợ phương Tây thúc ép nước nhận viện trợ phải thực hiện. Tuy vậy, những người chỉ trích chưa có bằng chứng khẳng định viện trợ từ các nhà tài trợ mới nổi thực sự là nguyên nhân dẫn đến thảm họa kinh tế. Trái lại, hiện nay có một số bằng chứng cho thấy các quốc gia được Trung Quốc tăng cường viện trợ và mở rộng quan hệ mậu dịch đang có được tốc độ tăng trưởng cao hơn, các điều khoản thương mại thuận lợi hơn, tăng kim ngạch xuất khẩu và nguồn thu cho quốc khố.[14] Do đó, cần có thêm những phân tích cẩn trọng hơn về các cáo buộc liên quan đến ảnh hưởng của Trung Quốc lên các lựa chọn chính sách.
Ngồi không hưởng lợi từ việc giảm nợ đa phương (và song phương)?
Nhiều nhà tài trợ phương Tây đã bày tỏ mối quan ngại trước khả năng tái nợ của các nước có thu nhập thấp vừa được họ giảm nợ nếu các nhà tài trợ mới nổi tiếp tục cho các nước này vay. Các nước nghèo ở châu Phi đã được giảm nợ chủ yếu nhờ sáng kiến HIPC và Sáng kiến giảm nợ đa phương (Multilateral Debt Relief Initiative – MDRI) nhằm xử lý các khoản nợ với các thể chế đa phương, giúp giảm 43 tỉ đô la Mỹ trong gánh nặng nợ của các nước này.[15] Người ta lo ngại rằng với việc cho các nước vừa được giảm nợ vay mới, Trung Quốc đang ngồi không hưởng lợi từ chương trình giảm nợ của các nhà tài trợ kỳ cựu và gây ra những vấn đề mới cho các nước nhận viện trợ trong tương lai.
Tháng Tư năm 2007, trong nỗ lực ngăn chặn Trung Quốc đẩy các nước nghèo đến bờ vực tái nợ, các bộ trưởng tài chính nhóm G7 đã thống nhất sẽ theo đuổi “các nguyên tắc cho vay có trách nhiệm và tìm cách lôi kéo sự can dự của các bên có quan tâm”.[16] Bộ trưởng Tài chính Hoa Kỳ cũng nói rõ hơn về cách thức đạt được sự tham gia của tất cả các nhà tài trợ trong cùng một khuôn khổ (đặc biệt là Trung Quốc, cho dù tên nước này không được nhắc đến): “Các  chính  sách  và  thông lệ cho vay có trách nhiệm là các nguyên tắc cơ bản trong nỗ lực của chúng ta nhằm tăng cường hỗ trợ cho các nước có thu nhập thấp. Vấn đề mấu chốt để duy trì tính bền vững của các khoản nợ là phải bám sát và ủng hộ các kết quả phản ánh trong Khuôn khổ chung về Bền vững của Nợ của Quỹ Tiền tệ Quốc tế và Ngân hàng Thế giới, và tất cả các nước cho vay đều phải hợp nhất áp dụng khuôn khổ này vào thông lệ cho vay của nước mình.”[17]
Các thảo luận về Trung Quốc và các nước mắc nợ trước đây vẫn thiếu vắng cảm giác có sự tham gia của chính Trung Quốc vào hoạt động giảm nợ. Sở dĩ như vậy chủ yếu là do Trung Quốc không báo cáo việc xóa nợ trong các con số thống kê viện trợ (và nước này cũng không tường trình đa số các khoản viện trợ của mình). Trung Quốc cung cấp viện trợ dưới nhiều hình thức, từ viện trợ không hoàn lại (chủ yếu thông qua Bộ Thương mại), viện trợ bằng hiện vật và các khoản vay không lãi suất (Trung Quốc tuyên bố xóa dần khoảng 90% các khoản vay thuộc loại này) cho đến các khoản vay có trợ cấp, cũng như các khoản vay và đầu tư thương mại.
Theo các ước lượng thận trọng, Trung Quốc đã xóa tổng số nợ trị giá khoảng 2,13 tỉ đô la Mỹ cho 44 nước nhận viện trợ, trong đó có 31 nước ở châu Phi. Hiện nay nước này cũng đang đàm phán xóa nợ thêm khoảng 1,28 tỉ đô la Mỹ nữa.[18] Các báo cáo từ phương Tây cho thấy Trung Quốc đã vượt xa các nước G8 trong vấn đề xóa nợ. Cụ thể, Trung Quốc đã xóa nợ khoảng 10 tỉ đô la Mỹ cho các nước châu Phi, và tại hội thảo kinh doanh Trung-Phi lần thứ hai vào tháng Mười hai năm 2003, nước này đã xóa thêm nợ cho 31 nước châu Phi, đồng thời mở ra triển vọng thương mại phi thuế quan.[19] Trung Quốc cũng đã sử dụng việc giảm nợ để hỗ trợ các quốc gia châu Phi, về cơ bản đã biến các khoản vay thành các khoản viện trợ không hoàn lại. Năm 2000, Trung Quốc đã xóa nợ 1,2 tỉ đô la Mỹ cho các nước châu Phi, sau đó vào năm 2003 tiếp tục xóa nợ thêm 750 triệu đô. Thủ tướng Ethiopia Meles Zenawi đã tuyên bố rằng “Sự cố gắng mẫu mực của Trung Quốc nhằm giảm bớt gánh nặng nợ nần của các nước châu Phi chính là một biểu tượng sống động cho tình đoàn kết và sự tận tâm”. Bắc Kinh coi việc giảm nợ là một công cụ quan hệ công chúng hữu hiệu, bởi lẽ nó không chỉ mang lại sự ủng hộ rộng rãi mà còn cho phép tổ chức hai sự kiện tích cực cho báo chí đưa tin: một cho việc cho vay và một cho việc giảm nợ.[20]
Không kém phần quan trọng so với việc đánh giá cáo buộc Trung Quốc đang làm tổn hại đến các nỗ lực giảm nợ là việc phân tích xem nguồn tài trợ của nước này đang hướng về những đối tượng nào. Từ số liệu chưa được công bố của Ngân hàng Thế giới, ước tính Trung Quốc đã cam kết tài trợ mới cho cơ sở hạ tầng của các nước Angola (40%), Nigeria (24%), Ethiopia (15%), và Sudan (15%).[21] Đáng chú ý là cả Angola và Sudan đều không được hưởng lợi từ chương trình giảm nợ. Nigeria đã có thỏa thuận giảm nợ của riêng mình bên ngoài sáng kiến HIPC. Chỉ có Ethiopia là được giảm nợ theo các điểu khoản HIPC.
Những lo ngại rằng các khoản cho vay mới từ Trung Quốc sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến khả năng trả nợ của các nước thu nhập thấp không phải là không có cơ sở. Tuy vậy, chưa có bằng chứng rõ ràng nào cho thấy Trung Quốc đang đẩy toàn bộ các nước nghèo mắc nợ trầm trọng trở lại vực thẳm nợ nần. Để đánh giá đúng mức rủi ro này, cần có những dữ liệu chuẩn xác hơn về việc Trung Quốc cung cấp viện trợ dưới hình thức nào cho nước nào, cũng như khả năng xóa nợ là bao nhiêu. Những thông tin này không được Trung Quốc công bố và việc tập hợp chúng cũng rất khó khăn.
Có thể thấy rõ một điều là hiện nay những cuộc thảo luận đa phương chính về các nước mắc nợ trầm trọng đang được tổ chức bởi các nước thuộc nhóm G7 và OECD DAC và không có sự tham gia của Trung Quốc, các nhà tài trợ châu Á khác, các Tiểu Vương quốc A-rập Thống nhất, Ả-rập Xê-út hay các nhà tài trợ khác thuộc OPEC. Thực tế này đặt ra thách thức nghiêm trọng cho bất kỳ chính sách nào nhắm tới mục tiêu hình thành những nguyên tắc chung và/hoặc một cách tiếp cận đa phương về vấn đề giảm nợ.
Các tiêu chuẩn về quản trị tốt và môi trường bị phớt lờ?
Một mối lo ngại khác của phương Tây trước các nhà tài trợ mới nổi, đó là việc các nước này cung cấp tiền mặt cho phép chính phủ các nước nghèo từ chối nguồn viện trợ đi kèm với các yêu cầu cải cách quản trị tốt, cũng như đòi hỏi phải lồng ghép công tác bảo vệ môi trường – xã hội phù hợp vào các dự án phát triển. Ví dụ, Trung Quốc bị cáo buộc đã gạt Ngân hàng Thế giới cùng những nỗ lực chống tham nhũng của tổ chức này sang một bên bằng cách nhảy vào tài trợ cho đường sắt ở Nigeria bằng một khoản vay không có những điều kiện đặc biệt.
Tương tự, Bắc Kinh đã chấp thuận việc mở rộng lưới điện ở Indonesia bằng cách xây những nhà máy điện sử dụng công nghệ chạy than của Trung Quốc gây ô nhiễm nặng nề trong bối cảnh “không một cơ quan quốc tế nào lại có thể chấp nhận một thương vụ hủy hoại môi trường đến như vậy”.[22] Trung Quốc còn cung cấp cho Philippines khoản vay với lãi suất thấp hơn và ít điều kiện hơn, qua đó thế chỗ Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) mặc dù tổ chức này đã đồng ý tài trợ cho hệ thống đường ống dẫn nước mới của Manila. Năm 2005, Angola cắt đứt đàm phán với IMF trong lúc tổ chức này đang cố gắng dàn xếp một chương trình có giám sát nhằm theo dõi các chính sách kinh tế của Angola, và sau đó chấm dứt hoàn toàn chương trình này. Chính khoản vay mềm trị giá 2 tỉ đô la Mỹ từ Trung Quốc đã tạo điều kiện cho Angola đưa ra quyết định này.[23]
Từ thực tế đó, các nhà tài trợ mới nổi bị cho là đã làm suy yếu những tiến triển mà Ngân hàng Thế giới và các ngân hàng phát triển khu vực khác, cũng như các tập đoàn đa quốc gia ở các nước thuộc OECD phải rất khó khăn mới đạt được, về việc áp dụng các tiêu chuẩn và quy phạm trong công tác bảo vệ môi trường, cư dân bản địa và các khu cư trú tự nhiên cùng với quyền con người.[24] Khi được nhận một nguồn viện trợ thay thế, những nước nghèo sẽ hợp tác ít hơn với các nhà cung cấp viện trợ hoặc cho vay nhưng lại kèm theo những yêu cầu như trên, họ sẽ vay ít hơn từ Ngân hàng Thế giới và các thể chế đa phương khác (sẽ được đề cập nhiều hơn ở phần sau), từ đó giảm phạm vi áp dụng trực tiếp các điều kiện cho vay của các tổ chức này xuống. Tinh vi hơn, ảnh hưởng của các nhà tài trợ kỳ cựu đang bị xói mòn do đội ngũ của họ tìm cách tránh né những dự án có thể gây tổn hại đến hình ảnh của mình, tránh khỏi các lĩnh vực cần các biện pháp tự vệ, cố tình nhường lại chúng cho các nhà tài trợ ít nhạy cảm hơn trước những chỉ trích như vậy.
Nhìn chung, cáo buộc cho rằng các nhà tài trợ mới nổi đang hủy hoại những thành quả phải mất nhiều công sức mới đạt được liên quan đến các tiêu chuẩn về sức khỏe, an toàn và môi trường và cuộc chiến chống tham nhũng đã đánh giá quá cao mức độ mà các mục tiêu này đã được thực hiện nhờ những điều kiện cho vay trực tiếp áp đặt bởi các nhà tài trợ OECD DAC. Nâng cao các tiêu chuẩn là một quá trình dài hạn đòi hỏi nhiều sự khéo léo hơn nhiều, được thúc đẩy bởi sự hợp tác trên cấp độ toàn cầu cũng như địa phương và quốc gia, với sự tham gia của các bên liên quan bao gồm các chính phủ, công ty, giới truyền thông và xã hội dân sự.
Các tổ chức đa phương như Ngân hàng Thế giới đã cung cấp một diễn đàn quan trọng để các chính phủ có thể bàn bạc và tranh luận về những tiêu chuẩn. Ngân hàng Thế giới cũng định ra một tiêu điểm hoạt động cho các công ty, giới truyền thông và những nhà hoạt động xuyên quốc gia. Ủy ban Thanh tra của Ngân hàng Thế giới đã thành lập một tòa án (tribunal) nhận đơn khiếu nại từ các nhóm bị ảnh hưởng tại các quốc gia, và trong nhiều trường hợp tòa án này đã giúp huy động toàn diện nguồn lực ở địa phương nhằm giám sát các tiêu chuẩn và hành động khi các tiêu chuẩn không được đáp ứng, dù đôi khi có những nguy cơ xung đột chính trị nghiêm trọng.[25] Điều này có hàm ý gì về ảnh hưởng của những nhà tài trợ mới nổi lên các tiêu chuẩn?
Bản thân Trung Quốc và các nhà tài trợ mới nổi khác cũng là thành viên của Ngân hàng Thế giới (Trung Quốc còn có Giám đốc điều hành riêng), Quỹ Tiền tệ Quốc tế IMF và Ngân hàng Phát triển Châu Á (chỉ trong trường hợp Trung Quốc). Các quốc gia này đã tham gia thảo luận về các tiêu chuẩn trong từng tổ chức kể trên. Trung Quốc còn sử dụng các tiêu chuẩn đa phương (ví dụ như chính sách tái định cư của Ngân hàng Thế giới) trong quá trình xây dựng chính sách quốc gia. Vậy thì, tại sao các nước này lại chưa áp dụng những điều kiện cho vay vào những khoản viện trợ phát triển cho các nước khác? Liệu đây có phải là một hiện tượng đặc thù Trung Quốc, phản ánh cam kết rõ ràng của Trung Quốc tôn trọng chủ quyền của các nước nhận viện trợ?
Lối trả lời như vậy đã quá nhàm rồi. Các chương trình viện trợ song phương của mọi quốc gia đều phải tuân theo các tiêu chuẩn quy định trong nước, và các tiêu chuẩn này thường mâu thuẫn với các tiêu chuẩn mà chính các quốc gia đó ban hành trong các tổ chức đa phương. Nhiều nước ra sức thúc đẩy các quy định đấu thầu cùng các tiêu chuẩn môi trường nghiêm ngặt trên diễn đàn của Ngân hàng Thế giới nhưng lại không hề áp dụng những tiêu chuẩn đó cho các chương trình viện trợ song phương của nước mình. Hơn nữa, các tiêu chuẩn được áp dụng (hoặc không được áp dụng) cho các dự án ở nước ngoài của Trung Quốc không nhất thiết phải khác với các tiêu chuẩn tại Trung Quốc.
Các tiêu chuẩn trong nước của Trung Quốc trong một số lĩnh vực còn ở mức rất thấp. Ngành khai thác mỏ là một ví dụ. Mỏ Chambishi do Trung Quốc khai thác tại Zambia mới đây đã trở thành tâm điểm hứng chịu chỉ trích của dư luận về chính sách viện trợ của nước này. Điều kiện làm việc trong các mỏ vô cùng nghèo nàn, khu vực khai thác vẫn chưa phát triển và 46 thợ mỏ thiệt mạng trong một vụ nổ năm 2005. Trong khi đó Trung Quốc đang hưởng lợi lớn từ việc nhập khẩu đến 63% kim loại cơ bản từ Zambia.[26] Năm 2003, Trung Quốc sản xuất 35% sản lượng than trên toàn thế giới, nhưng nước này cũng chiếm đến 80% tổng số người thiệt mạng trong các vụ tai nạn mỏ than, theo số liệu thống kê của Cục Giám sát An toàn Lao động Nhà nước Trung Quốc (SAWS). Số người thiệt mạng trên mỗi 100 tấn than được sản xuất tại Trung Quốc gấp 100 lần ở Hoa Kỳ và gấp 30 lần Nam Phi. Tuy vậy, đã bắt đầu có những sự cải tiến dù còn chậm chạp. Chính phủ đã lập hệ thống giám sát quốc gia và dành ra một khoản tiền (năm 2001 là hơn 4 tỉ nhân dân tệ – tương đương hơn 480 triệu đô la Mỹ) nhằm hỗ trợ các khu mỏ quốc doanh và mỏ nhỏ ở địa phương phòng chống và giám sát các vụ nổ khí ga.[27]
Các tiêu chuẩn có vai trò quan trọng trong viện trợ phát triển. Tuy vậy, chỉ có các đối tác từ khu vực tư nhân, quốc gia và đa phương trong số các nhà tài trợ kỳ cựu là tham gia tích cực vào việc áp dụng các tiêu chuẩn này trong khi các nhà tài trợ mới nổi thì không. Những vòng đàm phán nội khối OECD và giữa các công ty xuyên quốc gia nhằm xây dựng các bộ quy tắc ứng xử ngành là một ví dụ. Trong trường hợp các nhà tài trợ mới nổi có đại diện trong những tổ chức đó (họ thường tự nhận mình là có quá ít đại diện hơn đáng ra phải có), các đại diện này thường không đóng góp ý kiến gì trong các cuộc thảo luận. Chúng ta có thể chứng kiến các nhà tài trợ kỳ cựu đang mất dần năng lực áp đặt các điều kiện trực tiếp nhằm phổ biến các tiêu chuẩn, nhưng chỉ các điều kiện không thôi thì không đủ để cải thiện các tiêu chuẩn. Có thể rút ra một kết luận quan trọng hơn về hệ thống viện trợ, đó là cần có những quy trình toàn diện hơn cho việc thiết lập các tiêu chuẩn nhằm đảm bảo rằng chính phủ, các công ty thuộc khu vực tư nhân, giới truyền thông và các nhóm xã hội dân sự của các nhà tài trợ mới nổi đều góp mặt trong việc xây dựng những tiêu chuẩn mà các quốc gia và cộng đồng có khả năng thực hiện.[28]
Dường như những mối lo ngại xung quanh các nhà tài trợ mới nổi đã bị cường điệu quá mức. Dù vậy, không thể phủ nhận rằng Trung Quốc và các nhà tài trợ mới nổi khác đã đặt ra những thách thức cho chế độ viện trợ phát triển hiện hành, đặc biệt là việc định ra các tiêu chuẩn bởi các bên liên quan thuộc khu vực tư nhân và các thể chế đa phương. Những thách thức này càng trở nên to lớn khi so sánh sức hấp dẫn của các khoản viện trợ từ các nhà tài trợ mới nổi với các nhà tài trợ kỳ cựu. Xem xét một cách kỹ càng hơn, sự trỗi dậy của các nhà tài trợ mới nổi đã giúp phát hiện ra một số khiếm khuyết trong hệ thống hỗ trợ phát triển hiện nay.

---

[1] IMF/Ngân hàng Thế giới, “Applying the debt sustainability framework for low-income countries post debt relief”, IMF Staff Report, 6 Nov, 2006 (Washington DC: IMF, 2006); Helmut Reisen, Is China actually helping improve debt sustainability in Africa? (Paris: OECD Development Center, tháng Bảy 2007).

[2] Matthew Martin & Jonathan Stever, “Key challenges facing global development cooperation”, bài tham luận chuẩn bị cho lễ khai mạc Diễn đàn Hợp tác Phát triển (London: Debt Relief International, 2007).

[3] 23 thành viên hiện tại của OECD DAC là: Australia, Áo, Bỉ, Canada, Đan Mạch, Phần Lan, Pháp, Đức, Hy Lạp, Ailen, Italia, Nhật Bản, Luých-xăm-bua, Hà Lan, Niu Dilân, Na-uy, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sĩ, Vương quốc Anh, Hoa Kỳ và Ủy ban Cộng đồng châu Âu. Trong bối cảnh số lượng thành viên OECD ngày càng gia tăng, các nước Chilê, Israel, Estonia, Nga và Slovenia đang đàm phán gia nhập DAC.

[4] Espen Villlanger, “Arab foreign aid: disbursement patterns, aid policies and motives”, Forum for Development Studies 34: 2, 2007, trang 223–36.

[5] Moises Naim, ‘Rogue aid’, Foreign Policy, online, tháng Ba–tháng Tư 2007.

[6] Richard Manning, ‘Will “emerging donors” change the face of international cooperation?”, Development Policy Review 24:4, 2006, trang 371-85.

[7] Xem Chris Alden, China in Africa (London: Zed, 2007).

[8] Human Rights Watch, Sudan, oil and human rights (New York, tháng Chín 2003), www.hrw.org/reports/2003/sudan1103/, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[9] Associated Press, ‘China’s CNPC OKs deal on Sudan oil block’, 1 tháng Bảy 2007, www.forbes.com/feeds/ ap/2007/07/01/ap3875543.html, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[10] A. S. H. Smyth, ‘China masters the African game’, The First Post, 6 tháng Hai 2007, www.thefirstpost.co.uk/index.php?menuID=1&subID=1117, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[11] Associated Press, ‘China’s CNPC’.

[12] ‘Interview with China’s special envoy on China–Sudan oil cooperation’, People’s Daily Online (bản tiếng Anh), 17 tháng Ba 2008, http://english.peopledaily.com.cn/90001/90780/91342/6375027.html, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[13] Xem Edward Cody, ‘China given credit for Darfur role: US official cites new willingness to wield influence in Sudan’, Washington Post Foreign Service, 13 tháng Một 2007, trang A13.

[14] Reisen, Is China actually helping?; A. N. Goldstein, H. Reisen and X. Chen, The rise of China and India: what’s in it for Africa? (Paris: OECD Development Centre, 2006); OECD/Ngân hàng Phát triển châu Phi, African Economic Outlook 2007 (Paris: OECD Development Centre, 2007); Ali Zafar, ‘The growing relationship between China and sub-Saharan Africa: macroeconomic, trade, investment, and aid links’, World Bank Research Observer 22: 1, 2007, trang 101–30.

[15] Reisen, Is China actually helping?.

[16] Nhóm G7, ‘Communiqué of G7 finance ministers’, Washington DC, 13 tháng Tư 2007, tại www.g7.utoronto.ca/finance/fm070413.htm, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[17] Phát biểu của Bộ trưởng Tài chính Henry M. Paulson, Jr, sau cuộc họp giữa các bộ trưởng tài chính và thống đốc ngân hàng trung ương G7, Washington DC, 13 tháng Tư 2007, www.g7.utoronto.ca/finance/fm070413-paulsen.htm, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[18] Qi Guoqian, ‘China’s foreign aid: policies, structure, practice, and trend’, bài tham luận chuẩn bị cho hội thảo của trường Đại học Oxford và Cornell về chủ đề ‘New directions in development assistance’, Oxford, 11–12 tháng Sáu 2007.

[19] Chris Melville và Olly Owen, ‘China and Africa: a new era of south–south cooperation’, Open Democracy, 8 tháng Bảy 2005, www.opendemocracy.net/globalization-G8/south_2658.jsp, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[20] Joshua Eisenman và Joshua Kurlantzick, ‘China’s Africa strategy’, American Foreign Policy Council, tháng Năm 2006, www.afpc.org/china-africa.shtml, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[21] Reisen, Is China actually helping?

[22] Naim, ‘Rogue aid’.

[23] Lara Pawson, ‘Angola calls a halt to IMF talks’, BBC News, 13 tháng Ba 2007, http://news.bbc.co.uk/1/hi/business/6446025.stm, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[24] Ví dụ, các chính sách an toàn của Ngân hàng Thế giới được công bố tại: http://go.worldbank.org/WTA1ODE7T0, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[25] Margaret Keck, ‘Planafloro in Rondonia: the limits of leverage’, trong J. Fox và D. Brown, biên tập, The struggle for accountability (Cambridge, MA: MIT Press, 2000), trang 181–218.

[26] Smyth, ‘China masters the African game’.

[27] Zhao Xiaohui và Jiang Xueli, ‘Coal mining: most deadly job in China’, China Daily, 13 tháng Mười Một 2004, www. chinadaily.com.cn/english/doc/2004–11/13/content_391242.htm, truy cập 26 tháng Tám 2008.

[28] Về bài phân tích các điều kiện đảm bảo tính hiệu quả của cơ chế tự điều tiết của các doanh nghiệp tại các nước đang phát triển, xem Dana Brown và Ngaire Woods, biên tập, Making self-regulation effective in developing countries (Oxford: Oxford University Press, 2007)

Posted in: Chính Trị