Sự thăng trầm của chủ nghĩa dân tộc tài nguyên

Nguồn: Ian Bremmer & Robert Johnston (2009). “The Rise and Fall of Resource Nationalism”, Survival: Global Politics and Strategy, Vol. 51, No. 2, pp. 149-158.
Biên dịch: Nguyễn Duy Hưng | Hiệu đính: Nguyễn Thị Nhung

Chủ nghĩa dân tộc tài nguyên, được hiểu là những nỗ lực của các quốc gia giàu tài nguyên nhằm dịch chuyển quyền kiểm soát kinh tế và chính trị trong các ngành mỏ và năng lượng từ các công ty ngoại quốc và tư nhân sang các công ty nội địa và quốc doanh, là chất xúc tác cho sự gia tăng nhanh chóng của giá dầu và các hàng hóa cơ bản khác trong năm năm qua. Những trường hợp gây nhiều chú ý như hành động mang tính quốc hữu hóa các tài sản khai thác loại dầu nặng tại Venezuela và việc tái hợp nhất toàn ngành dầu mỏ của Nga thành các đại công ty năng lượng do nhà nước kiểm soát đã tạo ra cú sốc lớn cho các nhà đầu tư nước ngoài. Không chỉ vậy, những trường hợp kể trên đã nâng tầm quan trọng của an ninh năng lượng trong các chương trình nghị sự chính sách tại các nước có nhu cầu tiêu thụ năng lượng lớn, đồng thời cũng phủ bóng đen bi quan lên triển vọng tăng trưởng nguồn cung của thị trường dầu mỏ trong tương lai.
Với việc giá dầu và các hàng hóa cơ bản khác giảm nhanh chóng trong nửa cuối năm 2008, tầm ảnh hưởng về mặt chiến lược địa chính trị và công nghiệp của chủ nghĩa dân tộc tài nguyên cũng có thay đổi đáng kể. Về mặt chiến lược địa chính trị, một số chế độ đang theo đuổi chính sách sử dụng “tài nguyên năng lượng làm vũ khí” sẽ phải xem xét lại chính sách này. Điển hình nhất là các trường hợp của Nga và Venezuela.
Với nền kinh tế toàn cầu đang trì trệ và nhu cầu hàng hóa sụt giảm, việc giá cả các mặt hàng cơ bản giảm sút liên tục trong một thời gian dài sẽ chuyển lợi thế từ phía chính quyền sở tại quay lại các công ty đa quốc gia bởi các công ty này có nhiều quyền lựa chọn hơn khi đàm phán các điều khoản tài chính và các quy định điều tiết với chính quyền sở tại.
Có thể thấy rõ tác động của nó đối với các nước sản xuất kim loại thường và khí đốt, đồng thời các quốc gia sản xuất dầu mỏ với chi phí cao hơn cũng đang bắt đầu cảm thấy tác động này. Sự chuyển dịch nhanh chóng của đòn bẩy vốn từ các quốc gia sở hữu tài nguyên sang các công ty đa quốc gia có thể sẽ gây bất ổn tại một số khu vực, đặc biệt là châu Phi hạ Sahara, Trung Á, và các quốc gia Nam Mỹ vùng núi Andes.
Bản chất vấn đề
Dù chủ nghĩa dân tộc tài nguyên thường chiếm những dòng tin chính về thị trường hàng hóa nhưng ít ai hiểu được ý nghĩa của nó. Trên thực tế, nó có ít nhất bốn biến thể. Khác biệt nằm ở các nhân tố thúc đẩy thực hiện chính sách này và tác động của nó đối với các mô hình sản xuất và đầu tư.
Trường hợp tiêu biểu nhất, và cũng tai tiếng nhất, diễn ra tại Nga và Venezuela trong chu kỳ của thị trường hàng hóa hiện tại (từ 2002 đến nay). Cả hai trường hợp này minh họa cho xu hướng chủ nghĩa dân tộc tài nguyên cấp tiến (revolutionary resource nationalism). Xu hướng này liên đới với những thay đổi sâu rộng về chính trị xã hội chứ không đơn thuần nhằm vào ngành tài nguyên thiên nhiên. Tại Nga, xu hướng này bao gồm việc tái củng cố một cách mạnh mẽ quyền lực của nhà nước dưới thời Putin bắt nguồn từ năm 2000 và quá trình tái quốc hữu hóa trên quy mô lớn (larger roll back of privatization) các ngành chiến lược. Tại Venezuela, chủ nghĩa dân tộc tài nguyên dầu là một đặc điểm quan trọng của ‘cuộc cách mạng theo kiểu Venezuela’ trong đó, sự chuyển giao quyền lực kinh tế và chính trị từ tầng lớp doanh nghiệp kỹ trị (tiêu biểu là sự quản lý đại công ty năng lượng quốc doanh Petroleo de Venezuela ( PDVSA) của cựu giám đốc điều hành Louis Giusti) diễn ra dưới thời Hugo Chavez.
Đặc trưng thứ hai của chủ nghĩa dân tộc tài nguyên cấp tiến là tác động nguy hiểm của nó lên các công ty khai thác tài nguyên đa quốc gia. Quyền sở hữu của họ đối với các tài sản có giá trị có thể bị tước đoạt thông qua việc buộc phải tái đàm phán các hợp đồng hiện tại với các lý do thường gặp như sự bất công trong quá khứ, những cáo buộc về vi phạm môi trường, vi phạm hợp đồng. Những hành động này thường mang tính áp đặt, độc đoán, và sự bồi thường nếu có cũng thường là rất ít ỏi.
So với chủ nghĩa dân tộc tài nguyên kinh tế (economic resource nationalism), vốn thường diễn ra trong các môi trường tương đối ổn định về mặt chính trị, nơi những chuyển giao chính trị không nhất thiết là điều kiện tiên quyết, thì chủ nghĩa dân tộc tài nguyên cấp tiến kém phổ biến hơn nhiều. Chủ nghĩa dân tộc tài nguyên kinh tế thường chú trọng tăng thu ngân sách nhà nước thông qua việc tái phân bổ (rebalance) doanh thu khai thác tài nguyên giữa các công ty đa quốc gia và nước sở tại nhằm tăng thêm nguồn thu. Thực quyền kiểm soát chính trị và sở hữu đối với các dự án có thể không quan trọng bằng nguồn thu ngân sách. Lấy Kazakhstan làm ví dụ. Chính quyền của tổng thống Nursultan Nazabayev được cho là đã sử dụng chính sách môi trường và các vấn đề phát triển dự án làm cơ sở cho việc thương lượng để công ty dầu mỏ quốc doanh KMG có cổ phẩn lớn hơn trong siêu dự án Kashagan. Trong khi việc tái thương lượng dẫn đến KMG có cổ phần lớn hơn và chính phủ cũng tăng thêm nguồn thu ngân sách, quyền kiểm soát dự án liên doanh Kashagan vẫn nằm trong tay các công ty đa quốc gia. Tương tự tại Algeria, chính quyền của tổng thống Abdelaziz Bouteflika đã thành công trong việc thu được một số tiền lớn từ việc ấn định mức thuế lợi tức mới đối với ngành khai thác dầu mỏ năm 2005 mà không yêu cầu quyền kiểm soát đối với các dự án do Anardaco, Repsol, và các nhà đầu tư khác đang nắm giữ. Tại Mông Cổ, chính phủ đã kiên quyết đòi tỷ lệ sở hữu của nhà nước trong dự án khai thác mỏ đồng khổng lồ Oyu Tolgoi lên đến 34% song cũng không yêu cầu phải có quyền sở hữu đa số. Giống như nhiều quốc gia thị trường sơ khai đang trong giai đoạn khởi đầu của quá trình khai thác các nguồn lực tự nhiên và phát triển công nghiệp, Mông Cổ cũng nhận ra rằng những nỗ lực tái phân bổ nguồn thu khi điều chỉnh lại các hợp đồng và quy định điều tiết hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên nếu quá khắt khe có thể khiến các nhà đầu tư nước ngoài rời bỏ đất nước. Không có tiềm lực dồi dào và công nghệ của các công ty đa quốc gia, trữ lượng dồi dào của mỏ đồng Oyu Togoi có lẽ vẫn còn nằm trong lòng đất.
Biến thể thứ ba là chủ nghĩa dân tộc tài nguyên di sản (legacy resource nationalism) như đã diễn ra ở Kuwait và Mexico. Việc quốc hữu hóa tài sản khai thác dầu mỏ (Mexico những năm 1930 và Kuwait những năm 1960) có liên quan mật thiết đến bản sắc chính trị và văn hóa ở hai quốc gia này. Tại Mexico, công chúng luôn phản đối mạnh mẽ việc cho phép ngành dầu mỏ có sở hữu nước ngoài; thậm chí những ý tưởng cải cách manh mún của chính quyền tổng thống Felipe Calderon đã vấp phải sự phản ứng mạnh mẽ của công chúng. Còn tại Kuwait, hoàng gia Kuwait đã không thể vượt qua sự chống đối quyết liệt của quốc hội về việc cho phép đầu tư nước ngoài tham gia vào “Dự án Kuwait” – dự án phát triển các mỏ dầu phía bắc tuy phức tạp về mặt địa chất song trữ lượng rất lớn. Chủ nghĩa dân tộc tài nguyên di sản rất có thể là biến thể vững chắc nhất, có tác động bền bỉ nhất lên giá dầu và ngành năng lượng.
Sau cùng, chủ nghĩa dân tộc tài nguyên không chỉ diễn ra tại các thị trường sơ khai (và cũng đầy triển vọng). Nó còn phổ biến tại các quốc gia OECD như Canada và Anh, đồng thời đang trỗi dậy tại Mỹ và Australia. Nhìn chung, chủ nghĩa dân tộc tài nguyên tại các nước OECD (cộng thêm Brazil) được coi là chủ nghĩa dân tộc tài nguyên mềm (soft resource nationalism). Mặc dù các nước OECD có chung động cơ như các quốc gia theo đuổi chủ nghĩa dân tộc tài nguyên kinh tế nhưng họ thường không thay đổi các hợp đồng hiện tại và tránh sử dụng các chính sách độc đoán. Các quốc gia này thường ấn định tăng mức thuế tài nguyên (royalty) hoặc những thay đổi về thuế lợi tức thông qua các kênh điều tiết và lập pháp thay vì hành động một cách tùy tiện. Tuy nhiên cũng có những ngoại lệ, đặc biệt là trường hợp của Canada. Ở đây đã xảy ra tình trạng ‘tái đàm phán bắt buộc’ mà không có bên thứ ba độc lập xem xét chính sách và quy định. Nhưng vì ở các nước OECD không có các công ty dầu mỏ quốc doanh nên chủ nghĩa dân tộc tài nguyên thường chỉ là các biện pháp tài chính, đặc biệt là các chính sách về thuế lợi tức và thuế tài nguyên, và các biện pháp này đem lại lợi ích trên bình diện quốc gia chứ không phải cho một công ty quốc doanh nào đó. Điều này không phải lúc nào cũng đúng. Những trường hợp của Canada và Australia nhắc nhở cho chúng ta một cách rõ ràng rằng chủ nghĩa dân tộc tài nguyên có thể diễn ra ở cấp tỉnh, cấp bang thay vì tại cấp quốc gia, cấp chính quyền trung ương. Việc xem xét lại mức thuế tài nguyên năm 2007 tại bang Alberta là một nỗ lực nhằm tái phân bổ nguồn thu do giá cát dầu tăng từ khu vực tư nhân sang ngân sách bang. Newfoundland cũng theo đuổi chính sách tương tự đối với các dự án khai thác dầu ngoài khơi. Cả hai trường hợp trên đều thực tế dẫn đến tái đàm phán bắt buộc các hợp đồng hiện hành.
Mặt trái của vấn đề
Khi ở hình thức dân túy cực đoan nhất, chủ nghĩa dân tộc tài nguyên có thể gây ra những rủi ro về mặt chính trị cho các chính phủ theo đuổi chính sách này. Chính sách dân tộc tài nguyên làm họ mất đi công nghệ nước ngoài, kỹ năng chuyên môn vốn cần thiết để tăng, hay thậm chí duy trì, sản lượng khai thác và các nguồn thu nhập nếu họ muốn tồn tại về lâu dài. Chừng nào giá vẫn còn cao, các chính phủ này có thể mở rộng tầm ảnh hưởng quốc tế và duy trì được sự ủng hộ ở trong nước. Nhưng nếu và khi giá bắt đầu giảm và nguồn thu chính bắt đầu giảm sút, các chính trị gia vốn duy trì quyền lực bằng các nguồn tài nguyên thiên nhiên (resource-drunk politicians) có thể đối mặt với, hoặc gây ra, những bất ổn nghiêm trọng trong nước và trong khu vực.
Ví dụ như Venezuela được cho là kiểm soát trữ lượng dầu truyền thống (conventional) lẫn phi truyền thống (unconventional) tương đương với 270 tỷ thùng dầu, lớn nhất trên thế giới. Khi giá dầu dao động quanh mức 100 đô la/thùng và công ty dầu khí quốc gia PDVSA hưởng gần như toàn bộ số lợi nhuận, tổng thống Hugo Chavez dường như có đủ tiền để thỏa sức chi tiêu nhằm giành thêm sự ủng hộ của quần chúng trong nước và mở rộng tầm ảnh hưởng trên thế giới. Tuy nhiên, chính phủ của ông ta và PDVSA đến nay đã trở những biểu tượng quốc tế cho tình trạng suy sụp kinh tế do tác động của các chính sách quản lý tài nguyên dân túy gây ra.
Giữa những năm 1990, trước khi Chavez lên nắm quyền, giới lãnh đạo của PDVSA tin rằng, những dự án phát triển liên doanh với các công ty nước ngoài có thể làm tăng sản lượng lên 6,5 triệu thùng/ngày. Năm 1998, Venezuela sản xuất khoảng 2,9 triệu thùng/ngày. Nhưng sản lượng kể từ đó đã giảm xuống còn 2,35 triệu thùng vì hai lí do chính. Thứ nhất, trong cuộc chiến quyền lực với Chavez và chính quyền của ông ta năm 2003, công nhân của PDVSA đã tiến hành đình công. Phản ứng của tổng thống là sa thải khoảng 18.000 người, bao gồm cả đại đa số những kĩ sư lành nghề và giàu kinh nghiệm nhất của công ty. Năm năm sau, công ty vẫn chưa thể hồi phục được từ tổn thất nhân tài to lớn này. Thứ hai, chính quyền của Hugo Chavez đã bỏ túi rất nhiều từ lợi nhuận của PDVSA, làm thất thoát lượng tiền cần thiết để duy trì cơ sở hạ tầng đang ngày một lạc hậu, mua trang thiết bị mới và đầu tư đưa vào hoạt động khai thác những nguồn cung cấp dầu thô mới. Năm 2007, để duy trì sự ủng hộ của dân chúng trong nước, Chavez đã chi 14,1 tỷ đô la cho các khoản trợ cấp xã hội, gấp hơn ba lần số tiền dành cho hoạt động thăm dò khai thác dầu và bảo trì các tài sản hiện có của PDVSA. Những con số chưa được kiểm toán do Bộ Năng lượng Venezuela cung cấp cho thấy, lợi nhuận của công ty đã sụt giảm khoảng 32% trong năm 2007 mặc dù giá dầu tăng mạnh.
Phần còn lại của nền kinh tế Venezuela cũng đang trong tình cảnh khó khăn. Những con số ước tính lạc quan nhất đánh giá lạm phát cơ bản ở mức 20%, và con số thực có lẽ lên đến gần 30%. Đầu tư nước ngoài cũng bị hạn chế nghiêm trọng do thói quen hủy bỏ hợp đồng với các công ty nước ngoài của Chavez, kéo theo tình trạng thiếu hụt hàng loạt các mặt hàng tiêu dùng. Venezuela là nước nhập khẩu ròng của hầu như tất cả các mặt hàng trừ dầu mỏ và vẫn phụ thuộc rất nhiều vào các nước láng giềng, bao gồm cả Mỹ về các hàng hóa và dịch vụ thiết yếu đối với nền kinh tế Venezuela.
Tin rằng sản lượng dầu sẽ tăng và giá dầu vẫn sẽ được duy trì ở mức cao, Chavez luôn tỏ thái độ chống Hoa Kỳ, khách hàng dầu mỏ lớn nhất của Venezuela, một cách rất mạnh mẽ. Ông ta đã trao quyền thực hiện các dự án phát triển trong tương lai tại khu vực vành đai Orinoco lắm dầu mỏ cho các công ty nhà nước của những chính quyền thân thiện với Venezuela như CNPC (Trung Quốc), ONGC (Ấn Độ), Gazprom (Nga), Petrobas (Brazil), và NIOC (Iran). Hugo Chavez liên tục đe dọa sẽ chuyển lượng dầu xuất khẩu cho Mỹ hiện nay sang các nước tiêu thụ Châu Á.
Nhưng Venezuela cần thị trường năng lượng của Mỹ; dầu thô xuất khẩu sang Mỹ chiếm hơn một nửa tổng kim ngạch xuất khẩu của đất nước. Chavez không thể cứ thế chuyển hướng lượng dầu xuất khẩu lớn như vậy sang Trung Quốc và Ấn Độ. Venezuela không có tuyến đường giao thương nối thẳng đến Thái Bình Dương. Các tàu chở dầu cũ kỹ của nước này phải trả phí trung chuyển sử dụng Kênh đào Panama và mất bảy tuần mới đến được Đông Á. Quan trọng hơn, cả Trung Quốc lẫn Ấn Độ đều không có khả năng lọc loại dầu thô nặng của Venezuela với số lượng nhiều như vậy trong một sớm một chiều.
….

Posted in: Chính Trị