Lập pháp ở Hồng Kông với chính sách "Một quốc gia, hai chế độ"

Đặc khu hành chính Hồng Kông - Trung Quốc



Hồng Kông đã trở về với Trung Quốc được hơn mười năm. Mười năm thực hiện chính sách “một quốc gia, hai chế độ”, Hồng Kông vẫn có nền kinh tế phát triển. Năm 2006, GDP của Hồng Kông xếp thứ 40 trên thế giới với giá trị 253, 1 tỷ USD. GDP bình quân đầu người xếp hạng 14 với mức 36.500 USD, cao hơn so với GDP bình quân đầu người của Canada, Nhật Bản, Thụy Sỹ, Vương quốc Liên hiệp Anh và Bắc Ai Len. Theo một báo cáo về tự do kinh tế thế giới do một viện nghiên cứu có uy tín của Mỹ công bố trung tuần tháng 9/2007, Hồng Kông vẫn là nền kinh tế tự do nhất thế giới. Đây là năm thứ 11 liên tiếp (hầu như toàn bộ thời kỳ sau khi Hồng Kông trở về với Trung Quốc), Hồng Kông đứng đầu danh sách này.
Hồng Kông (Hương Cảng (1)) là lãnh thổ của Trung Quốc từ thời cổ đại và bị người Anh chiếm sau cuộc chiến tranh thuốc phiện 1840-1842. Ngày 19/12/1984, Chính phủ Trung Quốc và Chính phủ Anh đã ký Tuyên bố chung về vấn đề Hồng Kông trong đó khẳng định Chính phủ Trung Quốc sẽ thực hiện chủ quyền đối với Hồng Kông từ ngày 01/7/1997.
Ngày 4/4/1990 - bảy năm trước khi chính thức thu hồi Hồng Kông, Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa đã ban hành “Luật cơ bản của Đặc khu hành chính Hương Cảng của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa”. Luật này có hiệu lực từ ngày 01/7/1997. Có thể coi đây như Hiến pháp “mini” của Đặc khu hành chính Hương Cảng. Luật cơ bản quy định chế độ chính trị, hệ thống pháp luật của Hồng Kông nhằm bảo đảm chiến lược cơ bản của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa đối với Hồng Kông. Đặc khu hành chính Hương Cảng được coi là đơn vị hành chính cấp tỉnh của Trung Quốc nhưng lại có sự khác biệt so với các tỉnh khác của nước này ở chỗ, Đặc khu có Luật cơ bản riêng của mình. Tuy nhiên, các nhà khoa học và chính trị cũng đang tranh luận về bản chất của Luật cơ bản. Đây là đạo luật riêng hay chỉ là bộ phận cấu thành của Hiến pháp của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa; thậm chí là bản tu chính của Hiến pháp, phụ trương của Hiến pháp Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa? Hồng Kông không phải là một bang của Trung Quốc, vì Trung Quốc không phải là nhà nước liên bang. Hồng Kông cũng không phải là đặc khu kinh tế của Trung Quốc. Hồng Kông có quy chế “một quốc gia, hai chế độ”. Và đây là mô hình đầu tiên trên thế giới được áp dụng ở Trung Quốc.
Theo Luật cơ bản, Cơ quan lập pháp của Đặc khu hành chính Hương Cảng có quyền độc lập cao, nhưng trên thực tế, cơ chế này chỉ có thể được thực hiện khi cả Bắc Kinh và Hồng Kông đều hiểu rằng: cần phải bảo đảm sự thống nhất đất nước khi vẫn duy trì tính tự trị cao của Hồng Kông trong khuôn khổ Hiến pháp của nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Chính sách “một quốc gia, hai chế độ” có nghĩa Trung Quốc là quốc gia thống nhất, tại các khu vực của Trung Quốc thực hiện chế độ xã hội chủ nghĩa, ở Hương Cảng tiếp tục duy trì chế độ và lối sống tư bản chủ nghĩa trong vòng 50 năm nữa. Nguyên tắc “Hương Cảng do chính người Hương Cảng quản lý” tức là Hương Cảng do chính những người gốc Hương Cảng quản lý và Chính phủ trung ương không cử đại diện của mình tham gia vào Chính phủ Đặc khu hành chính Hương Cảng. “Chế độ tự trị cao” thể hiện ở chỗ ngoài đường lối đối ngoại và quốc phòng thuộc đặc quyền của Chính phủ trung ương, Đặc khu hành chính Hương Cảng hoàn toàn có quyền độc lập trong việc quản lý các công việc của mình, trong đó có quyền quản lý hành chính, quyền hoạt động lập pháp, quyền tuyên bố các phán quyết tư pháp có hiệu lực cuối cùng.
Theo Luật cơ bản, tất cả các văn bản pháp luật được ban hành trước năm 1997 ở Hồng Kông (kể cả các quy phạm của thông luật, luật công bằng, luật tục, án lệ) vẫn tiếp tục có hiệu lực. Tuy nhiên, toàn bộ hệ thống pháp luật của Hồng Kông vẫn phải dựa trên cơ sở Luật cơ bản. Nội dung của Luật cơ bản quy định chế độ, chính sách, chế độ kinh tế - xã hội, chế độ bảo vệ* các quyền và tự do cơ bản của người dân Hồng Kông, hệ thống tư pháp, hành pháp và lập pháp. Cơ quan lập pháp của Hồng Kông không được ban hành các văn bản luật trái với Luật cơ bản. Các đạo luật của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa không được áp dụng ở Hồng Kông, ngoại trừ các đạo luật về quốc phòng và đối ngoại (được liệt kê kèm theo Luật cơ bản). Chính quyền trung ương tôn trọng sự tự trị của Hồng Kông khi xác lập quan hệ giữa chính quyền trung ương và Hồng Kông. Đặc khu hành chính Hồng Kông có chính quyền hành pháp, lập pháp và tư pháp độc lập, kể cả việc có những quyết định tư pháp có hiệu lực cao nhất theo quy định của Luật cơ bản và không bị Chính phủ trung ương bác bỏ. Chính quyền trung ương bảo đảm an ninh quốc phòng cho Hồng Kông, còn việc giữ gìn trật tự xã hội tại Hồng Kông do chính quyền Hồng Kông đảm nhận (2). Trong trường hợp nếu ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh hay về tình trạng mất ổn định tại Đặc khu hành chính Hương Cảng có thể đe dọa sự thống nhất đất nước hay đe dọa an ninh quốc gia và chính quyền Hồng Kông có khả năng nằm ngoài tầm kiểm soát, ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ thông qua quyết định đặt Hồng Kông trong tình trạng khẩn cấp và Chính phủ Trung ương có thể ban hành lệnh áp dụng các đạo luật tương ứng của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa tại Hồng Kông.
Luật cơ bản cũng quy định về vấn đề giải thích, sửa đổi, bổ sung Luật cơ bản. Việc giải thích các quy định của Luật cơ bản thuộc quyền của ủy ban Thường vụ Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Khi xét xử, các tòa án Hồng Kông đương nhiên có quyền giải thích Luật cơ bản, nhưng khi giải thích các điều khoản liên quan đến thẩm quyền của Chính phủ trung ương cũng như liên quan đến quan hệ giữa Chính phủ trung ương và Chính phủ Đặc khu hành chính Hương Cảng thì phải hỏi ý kiến giải thích của ủy ban Thường vụ Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa và tòa án phải tuân theo sự giải thích đó. Chỉ có Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa mới có quyền sửa đổi, bổ sung Luật cơ bản.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa lập ra ủy ban về Luật cơ bản của Đặc khu hành chính Hương Cảng. ủy ban Thường vụ Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, Quốc vụ viện và Đặc khu hành chính Hương Cảng có quyền kiến nghị về sửa đổi, bổ sung Luật cơ bản. Kiến nghị được trình ủy ban về Luật cơ bản của Đặc khu hành chính Hương Cảng trước khi trình lên Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Mọi sửa đổi, bổ sung Luật cơ bản không được trái với chính sách của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa đối với Hồng Kông.
Nghị viện của Hồng Kông đã từng tồn tại trên một trăm năm, có nhiều sự biến đổi và hiện trở thành Hội đồng lập pháp của Đặc khu hành chính Hương Cảng. Thành phần của Hội đồng lập pháp, về nguyên tắc được lập ra thông qua bầu cử. Tuy nhiên, việc bầu cử ra Hội đồng lập pháp còn tùy thuộc vào tình hình thực tế của Hồng Kông với nguyên tắc căn cứ vào sự ổn định dần dần. Mục tiêu cuối cùng được đặt ra là tất cả các thành viên của Hội đồng lập pháp đều được bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu. Đó là quy định tại Luật cơ bản. Đây cũng chính là nguyên nhân dẫn tới các cuộc biểu tình mấy năm gần đây tại Hồng Kông khi dân chúng yêu cầu tiến hành bầu cử trực tiếp Hội đồng lập pháp vì hiện nay, nguyên tắc phổ thông đầu phiếu chưa được thực hiện.
Sau khi trở về với Trung Quốc, Hồng Kông đã tổ chức bầu Hội đồng lập pháp vào ngày 24/5/1998 với số lượng 60 đại biểu, với 20 đại biểu theo các khu vực bầu cử theo lãnh thổ; 30 đại biểu theo các nhóm chức năng và 10 đại biểu theo ủy ban đại cử tri. ủy ban đại cử tri gồm 800 người đại diện cho các tầng lớp dân cư trong xã hội. Các cuộc bầu cử sau đó được tiến hành vào năm 2000 và 2004; số lượng đại biểu do các tầng lớp dân cư trực tiếp bầu đã tăng lên 24 người và chỉ có 6 đại biểu do ủy ban đại cử tri bầu ra. Cuộc bầu cử năm 2004 tiến hành bầu 30 đại biểu theo các khu vực bầu cử theo lãnh thổ và 30 đại biểu do các nhóm chức năng bầu ra.
Theo quy định của Luật cơ bản, đại biểu Hội đồng lập pháp của Hồng Kông là công dân Trung Quốc (3), định cư ở Hồng Kông và không có nơi thường trú khác tại Trung Quốc và ở nước ngoài. Tuy nhiên, Luật cơ bản cũng cho phép bầu vào cơ quan lập pháp những đại biểu không phải là người Hoa và có nơi cư trú ở nước ngoài với điều kiện số đại biểu đó không vượt quá 20% tổng số đại biểu Hội đồng lập pháp. Hội đồng lập pháp có các chức năng và quyền hạn sau:
1) Thông qua, sửa đổi hay bổ sung các đạo luật;
2) Thông qua quyết định về ngân sách do cơ quan hành pháp trình;
3) Thông qua ngân sách;
4) Thảo luận báo cáo về chính sách của người đứng đầu cơ quan hành pháp;
5) Thảo luận về hoạt động của cơ quan hành pháp;
6) Thảo luận bất cứ vấn đề nào liên quan đến lợi ích xã hội;
7) Phê chuẩn, bổ nhiệm thẩm phán Tòa phúc thẩm và Chánh án Tòa án Tối cao;
8) Tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của công dân;
9) Điều tra, buộc tội người đứng đầu cơ quan hành pháp khi có sự vi phạm pháp luật nghiêm trọng.
Nhiệm kỳ của Hội đồng lập pháp là 4 năm, riêng nhiệm kỳ khóa đầu tiên là 2 năm. Trong trường hợp Trưởng Đặc khu hành chính Hương Cảng tuyên bố giải tán Hội đồng lập pháp thì việc bầu cử Hội đồng lập pháp phải được tiến hành trong thời hạn 3 tháng kể từ khi Hội đồng lập pháp bị giải tán.
Chủ tịch Hội đồng lập pháp được bầu ra trong số đại biểu Hội đồng lập pháp. Chủ tịch Hội đồng lập pháp phải là công dân Trung Quốc, không dưới 40 tuổi, phải định cư ở Hồng Kông ít nhất 20 năm và không có nơi cư trú nào khác ngoài Hồng Kông. Chủ tịch Hội đồng lập pháp có chức năng và quyền hạn sau:
1) Chủ tọa các phiên họp của Hội đồng lập pháp;
2) Quyết định chương trình nghị sự và quyết định việc đưa các dự án luật do cơ quan hành pháp chuẩn bị vào chương trình nghị sự;
3) Quyết định triệu tập các phiên họp;
4) Triệu tập các phiên họp bất thường vào kỳ nghỉ của Hội đồng;
5) Triệu tập các phiên họp bất thường theo đề nghị của người đứng đầu cơ quan hành pháp;
6) Thực hiện các chức năng và quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
Các đạo luật của Đặc khu hành chính Hương Cảng do Hội đồng lập pháp thông qua chỉ có hiệu lực sau khi được người đứng đầu cơ quan hành pháp công bố. Mặt khác, các đạo luật của Đặc khu hành chính Hương Cảng sau khi được thông qua tại Hội đồng lập pháp cần trình lên ủy ban Thường vụ Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa để đăng ký. Việc đăng ký không ảnh hưởng gì đến hiệu lực của các đạo luật này. Nếu ủy ban Thường vụ Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa sau khi trao đổi ý kiến với ủy ban về Luật cơ bản của Đặc khu hành chính Hương Cảng (4) và thấy rằng một đạo luật nào đó do Hội đồng lập pháp Đặc khu hành chính Hương Cảng thông qua nhưng lại trái với Luật cơ bản, đã điều chỉnh các vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ trung ương hay các vấn đề liên quan đến mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và Đặc khu hành chính Hương Cảng thì ủy ban Thường vụ Quốc hội chuyển đạo luật đó về cho Đặc khu hành chính Hương Cảng. Bất cứ đạo luật nào do ủy ban Thường vụ Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa chuyển trở lại cho Đặc khu hành chính Hương Cảng thì đạo luật đó phải bị hủy ngay. Các đạo luật như vậy không có hiệu lực hồi tố và không có hiệu lực thi hành.
Người đứng đầu cơ quan hành pháp có quyền phủ quyết các đạo luật do Hội đồng lập pháp thông qua nhưng Hội đồng có thể khắc phục được quyền phủ quyết của người đứng đầu cơ quan hành pháp nếu biểu quyết lại đạo luật mà có sự tán thành của hai phần ba số phiếu của các ủy viên Hội đồng lập pháp. Trong trường hợp này, người đứng đầu cơ quan hành pháp buộc hoặc phải ký thông qua đạo luật hoặc phải tổ chức bầu ra Hội đồng lập pháp mới. Trong trường hợp nếu thành phần mới của Hội đồng lập pháp vẫn biểu quyết thông qua dự luật với hai phần ba phiếu tán thành thì người đứng đầu cơ quan hành pháp buộc phải tán thành với đạo luật và phải từ chức.
Sự ngự trị của luật (hay còn gọi là “nhà nước pháp quyền”) đóng vai trò quan trọng trong thời kỳ trước năm 1997 và đối với Hồng Kông hiện nay. Nhà nước pháp quyền bắt đầu từ những cá nhân trong nhà nước được tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, nơi có các thẩm phán vô tư, độc lập và khách quan. Tòa án bảo vệ tự do của cá nhân một cách độc lập, không có sự can thiệp từ phía Chính phủ, không chịu ảnh hưởng từ phía những người giàu có trong xã hội. Hệ thống pháp luật của Hồng Kông được xây dựng trên cơ sở tôn trọng tính tối thượng của luật. Tăng cường pháp chế là phương châm hoạt động của các cơ quan chính quyền của Hồng Kông. Các cơ quan Nhà nước, các quan chức Nhà nước chỉ được phép làm những gì mà luật cho phép. Các tòa án có quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật do cơ quan lập pháp ban hành. Không ai trong số các quan chức, kể cả người đứng đầu cơ quan hành pháp được phép ban hành các văn bản trái luật, xâm hại đến quyền và tự do của công dân. Trong trường hợp các cơ quan Chính phủ ban hành các văn bản xâm hại đến quyền và tự do của công dân thì người có lợi ích bị xâm hại có quyền kiện ra tòa án, yêu cầu tòa án tuyên bố các văn bản đó không có hiệu lực pháp luật và người bị hại có quyền được bồi thường thiệt hại.
Đặc khu hành chính Hương Cảng cũng lập ra Ombudsman§ (5). Đây là cơ quan độc lập do người đứng đầu cơ quan hành pháp thành lập vào năm 1989. Nhiệm vụ của Ombudsman ở Hồng Kông là giải quyết khiếu nại về quản lý kém hiệu quả trong lĩnh vực công; xây dựng bộ máy hành chính mang tính nhân văn hơn; giảm bớt khoảng cách giữa chính phủ với các tổ chức xã hội; ngăn chặn sự lạm quyền; nâng cao hiệu quả và chất lượng dịch vụ công; bảo vệ quyền con người. Vào năm 1994 và 1996, Chính phủ đã sửa đổi, bổ sung Lệnh về Ombudsman. Theo đó, người dân có thể khiếu nại trực tiếp lên Ombudsman và mở rộng thẩm quyền của Ombudsman theo dõi và giải quyết khiếu nại liên quan tới tất cả các cơ quan hành pháp và lập pháp.
(1) Hương Cảng là tên chính thức của đặc khu này, còn Hồng Kông là cách gọi phổ biến trong các văn bản tiếng Anh. Chính quyền Hồng Kông đã chính thức áp dụng cách viết tên gọi hiện nay vào ngày 3/9/1926 (Công báo Hồng Kông, bản số 479, ngày 3/9/1926). Trong khi phần lớn tên các thành phố của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa được Latinh hóa bằng cách sử dụng bính âm thì tên tiếng Anh chính thức của Hồng Kông vẫn là Hong Kong chứ không phải Xiănggăng (Hương Cảng). Hồng Kông là một trong hai đặc khu hành chính của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (đặc khu hành chính còn lại là Ma Cao). Lãnh thổ này gồm hơn 260 hòn đảo, diện tích 1.092 km2, dân số gần 7 triệu người; trong đó người Hoa chiếm 95%, trên 1% người Anh, còn lại là người ấn Độ, Mỹ, Ma-lai-xi-a, úc, Bồ Đào Nha, Nhật, Canada, Đức… Gần 1/3 dân số Hồng Kông sử dụng thành thạo tiếng Anh. Các cơ quan hành pháp, lập pháp và tư pháp của Đặc khu hành chính Hương Cảng sử dụng tiếng Trung Quốc và tiếng Anh đồng thời, cả hai thứ tiếng này đều được coi là ngôn ngữ chính thức của Hồng Kông.
(2) Quân đội Trung Quốc đóng trên địa bàn Hồng Kông nhưng không can thiệp vào việc cảnh sát giữ gìn trật tự công cộng. Quân đội Trung Quốc chỉ can thiệp khi có những tình huống thiên tai khẩn cấp nhưng phải có sự đề nghị chính thức từ phía chính quyền Hồng Kông.
(3) Kể từ ngày 01/7/1997, người dân Hồng Kông chính thức mang quốc tịch Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa.
(4) Ủy ban này do Ủy ban Thường vụ Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa lập ra. Mỗi khi cần giải thích Luật cơ bản, Ủy ban Thường vụ Quốc hội trao đổi với ủy ban về vấn đề liên quan. ủy ban về Luật cơ bản của Đặc khu hành chính Hương Cảng gồm 12 ủy viên, 6 người trong số đó đại diện cho đại lục và 6 người đại diện cho Hồng Kông. Các đại biểu đại diện cho Hồng Kông phải là công dân Trung Quốc định cư tại Hồng Kông và không có nơi cư trú ở nước khác do ủy ban Thường vụ Quốc hội Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa cùng với Trưởng Đặc khu hành chính Hương Cảng, Chủ tịch Hội đồng lập pháp, Chánh án Tòa án phúc thẩm của Hồng Kông bổ nhiÖm.
PGS. TS Đinh Ngọc Vượng, Phó Viện trưởng Viện từ điển học và bách khoa thư Việt Nam.
Nguon: Nghien Cuu Lap Phap - Van Phong Quoc Hoi