Tổ chức chính quyền địa phương và xác lập đơn vị hành chính ở Cộng hòa Philippin

Cộng hòa Philippin là một quốc gia ở Đông Nam Á, trải dài khoảng 1.210 km với 7.107 hòn đảo và được gọi là Quần đảo Philippin. Philippin có diện tích vào khoảng 300.000 km², dân số 92.338.000 người (năm 2010), thủ đô là Manila.

 

I. Tổ chức chính quyền địa phương

Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở Philippin được thực hiện theo Đạo luật số 7160 hay còn gọi là Luật Chính quyền địa phương (CQĐP) năm 1991. Việc ban hành luật nhằm thực thi các chính sách và các hướng dẫn để thể chế hóa tính dân chủ ở cấp địa phương và chuyển giao quyền lực, thẩm quyền, nguồn lực cho các cơ quan chính quyền địa phương, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương đáp ứng tốt nhất các yêu cầu cung cấp dịch vụ công cho người dân.

Theo quy định của Luật CQĐP năm 1991, nhằm làm cho chính quyền địa phương độc lập hơn, 4 nhóm thẩm quyền sau đã được chuyển giao cho địa phương:

1. Phân quyền các chức năng, nhiệm vụ

Luật Chính quyền địa phương đã quy định việc chuyển giao từ chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương các chức năng và nhiệm vụ của địa phương như nông nghiệp, y tế, dịch vụ xã hội, duy trì và bảo dưỡng đường giao thông và các công việc của nhà nước khác; quản lý và bảo vệ môi trường. Luật này cũng đồng thời quy định việc chuyển giao lĩnh vực nhân sự cho các đơn vị hành chính địa phương. Trước khi thông qua Luật CQĐP năm 1991, những nhân sự này là người của Chính phủ.

2. Bổ nhiệm các công chức địa phương

Người đứng đầu cơ quan hành pháp của chính quyền địa phương theo Luật CQĐP năm 1991 được trao quyền để bổ nhiệm các công chức của địa phương, những người này được trả lương toàn bộ hoặc phần lớn từ ngân sách địa phương. Trước khi thực hiện Luật này, các nhân viên kho bạc, định giá tài sản, nhân viên tài chính, những người chịu trách nhiệm về kế hoạch tài chính và quản lý hoạt động tại các đơn vị chính quyền địa phương là những người do Chính phủ bổ nhiệm. Sau khi thực hiện Luật, các nhân viên thuế vụ và tài chính hiện do chính quyền địa phương bổ nhiệm.

3. Vấn đề tài chính

Một hỗ trợ quan trọng, ý nghĩa, có liên quan đó là việc Luật phân chia nguồn thu nội địa đã tăng thêm nguồn thu cho chính quyền địa phương. Các nguồn thu ngân sách của chính quyền địa phương đã tăng từ tỷ lệ 20% lên 40 %. Lý do của việc tăng này nhằm cho phép các đơn vị hành chính địa phương duy trì và ổn định các chức năng, nhiệm vụ được chuyển giao. Luật cũng trao cho chính quyền địa phương việc ký hợp đồng vay mượn với các tổ chức tài chính và các vấn đề về trái phiếu để chi trả cho việc xây dựng và triển khai các dự án của địa phương.

4. Sự tham gia của công chúng trong quản trị địa phương.

Luật CQĐP năm 1991 cũng đã ủy nhiệm cho chính quyền địa phương thừa nhận việc đại diện của các tổ chức phi chính phủ (NGO) trong các cơ quan quan trọng như  Hội đồng Phát triển địa phương, các Ủy ban Giáo dục và Y tế của địa phương. Nó cũng quy định các cơ chế liên kết và cùng phối hợp giữa chính quyền địa phương và khu vực tư trong các chương trình hoặc Dự án liên quan đến việc cung cấp các dịch vụ cơ bản, xây dựng năng lực, công ăn việc làm và việc phát triển các doanh nghiệp địa phương nhằm nâng cao sản lượng hàng hóa và thu nhập. Đây là những thay đổi cấu trúc quan trọng trong việc quản trị cộng đồng địa phương.   

Sau khi ban hành Luật, hầu hết các chính quyền địa phương đã tiếp thu và thực hiện phân quyền các chức năng, nhiệm vụ. Tuy nhiên, việc thực hiện này được sắp xếp theo các chương trình phát triển của từng chính quyền địa phương và việc xác định các chức năng nhiệm vụ liên quan đến các vấn đề và nhu cầu đang tồn tại của cộng đồng. Ví dụ, các chức năng và dịch vụ  liên quan đến dân số và quản lý môi trường đã được thực hiện bởi một vài đơn vị chính quyền địa phương này nhưng lại không được thực hiện ở các chính quyền địa phương khác vì họ xem đó không phải là những mối quan tâm hàng đầu.

Một vài chính quyền địa phương, đặc biệt ở các vùng có thu nhập thấp đã không thể thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ vì thiếu nguồn lực tài chính để duy trì và phát triển chúng.

II. Xác lập và phân loại đơn vị hành chính

Cộng hòa Philippin được chia thành ba miền là Luzon ở phía Bắc, Visayas ở giữa  và Mindanao ở phía Nam đất nước. Tên ba miền đặt theo tên ba đảo chính của Philippin.

Ba miền lại được chia thành 17 vùng. Việc phân chia thành các vùng nhằm mục đích tạo thuận lợi cho công tác quy hoạch lãnh thổ của chính quyền trung ương. Vùng không phải là một cấp hành chính. Các vùng không có chính quyền địa phương riêng, trừ vùng thủ đô Manila vì tự bản thân Manila là một vùng và Khu tự trị Hồi giáo Mindanao. Vùng thủ đô Manila (Metro Manila) là một đơn vị hành chính đặc biệt, bao gồm 16 thành phố đô thị hoá cao trực thuộc và 01 huyện, diện tích 640km2, dân số khoảng 12 triệu. Tuy nhiên có tổ chức chính quyền vùng (Hội đồng chính quyền vùng thủ đô Manila). Chủ tịch Hội đồng chính quyền vùng do Tổng thống bổ nhiệm, địa vị tương đương Bộ trưởng còn các thành viên do người dân bầu ra. Nhiệm vụ của Hội đồng là giám sát hoạt động của các thành phố trong vùng trong việc thực thi các chính sách của Trung ương và các Bộ ban hành.

Ở mỗi vùng có 1 Văn phòng vùng là cơ quan của Trung ương đặt tại địa phương. Trong các Văn phòng vùng có đại diện của Chính phủ Trung ương và đại diện của các thành phố trong vùng. Ngoài ra, còn có đại diện của các Bộ đặt tại các vùng. Chỉ có Manila và Mindanao có Hội đồng vùng bao gồm các thành viên là đại diện từ các thành phố. Chức năng của Hội đồng là giám sát việc thực hiện các chương trình của địa phương và chất lượng của các dịch vụ trong vùng.

1. Phân chia các đơn vị hành chính

Cấp hành chính địa phương chính thức của Philippin là tỉnh gồm 79 đơn vị. Các tỉnh được chia thành các thành phố và các huyện. Tuy cùng là cấp hành chính địa phương thứ hai, nhưng thành phố có nhiều chức năng hành chính hơn so với huyện và cũng được cấp ngân sách nhiều hơn.

Thành phố và huyện được chia tiếp thành các barangay (phường, xã). Đây là cấp hành chính địa phương thấp nhất ở Philippin.

Cho đến tháng 3/2011, số lượng đơn vị hành chính ở từng cấp của Philippin cụ thể như sau:

- 79 tỉnh (một số tỉnh hợp thành vùng, có 17 vùng tất cả).

- 122 thành phố (bao gồm 34 thành phố đô thị hoá cao, 5 thành phố độc lập trực thuộc và 83 thành phố trực thuộc).

- 1.512 huyện.

- 43.734 xã, phường (barrangay).

Tất cả các thành phố, các huyện, các xã đều có Hội đồng do người dân trực tiếp bầu ra. Tổ chức chính quyền địa phương ở Philippin chia làm 2 loại:

- Loại thứ nhất là các tỉnh được chia thành 3 cấp: cấp tỉnh; cấp thành phố và huyện trực thuộc; cấp xã, phường.

- Loại thứ  hai là các thành phố đô thị hoá cao chỉ gồm 2 cấp: cấp thành phố và cấp phường trực thuộc. Các thành phố đô thị hoá cao không phải chia sẻ nguồn thu từ thuế với cấp huyện.

2. Tiêu chí xác lập các đơn hành chính

Bao gồm các tiêu chí về diện tích và dân số như sau:

a) Đối với các tỉnh, dân số ít nhất là 250.000 người, có diện tích ít nhất là 200.000 ha.

b) Đối với các thành phố, dân số ít nhất là 150.000 người và diện tích ít nhất là 10.000 ha.

c) Đối với các huyện, dân số ít nhất là 25.000 người và diện tích ít nhất là 5.000 ha.

d) Đối với các phường, xã có ít nhất 100 người và diện tích thì không quy định.

3. Phân loại các đơn vị hành chính

Ngoại trừ cấp xã, phường, việc phân loại các đơn vị hành chính căn cứ chủ yếu vào nguồn thu ngân sách của các đơn vị hành chính. Căn cứ vào nguồn thu, các đơn vị hành chính được chia thành 6 loại:

a) Đối với cấp tỉnh:

- Loại 1: Có nguồn thu hàng năm từ 350 triệu peso trở lên (1 đôla Mỹ tương đương 42 peso).

- Loại 2: Có nguồn thu hàng năm từ 280 triệu peso đến dưới 350 triệu peso.

- Loại 3: Có nguồn thu hàng năm từ 210 triệu peso đến dưới 280 triệu peso.

- Loại 4: Có nguồn thu hàng năm từ 140 triệu peso đến dưới 210 triệu peso.

- Loại 5: Có nguồn thu hàng năm từ 70 triệu peso đến dưới 140 triệu peso.

- Loại 6: Dưới 70 triệu peso.

b) Đối với các thành phố:

- Loại 1: Có nguồn thu hàng năm từ 300 triệu peso trở lên.

- Loại 2: Có nguồn thu hàng năm từ 240 triệu peso đến dưới 300 triệu peso.

- Loại 3: Có nguồn thu hàng năm từ 180 triệu peso đến dưới 240 triệu peso.

- Loại 4: Có nguồn thu hàng năm từ 120 triệu peso đến dưới 180 triệu peso.

- Loại 5: Có nguồn thu hàng năm từ 60 triệu peso đến dưới 120 triệu peso.

- Loại 6: Dưới 60 triệu peso.

c) Đối với các huyện:

- Loại 1: Có nguồn thu hàng năm từ 50 triệu peso trở lên.

- Loại 2: Có nguồn thu hàng năm từ 40 triệu peso đến dưới 50 triệu peso.

- Loại 3: Có nguồn thu hàng năm từ 30 triệu peso đến dưới 40 triệu peso.

- Loại 4: Có nguồn thu hàng năm từ 20 triệu peso đến dưới 30 triệu peso.

- Loại 5: Có nguồn thu hàng năm từ 10 triệu peso đến dưới 20 triệu peso.

- Loại 6: Dưới 10 triệu peso.

Ngoài tiêu chí về nguồn thu ngân sách, việc phân loại các đơn vị hành chính còn dựa trên tiêu chí về cơ sở hạ tầng như cơ sở vật chất, hệ thống tài chính, thông tin liên lạc và năng lượng phát triển tương đối ở các đơn vị hành chính.

4. Tình hình biến động các đơn vị hành chính

Ở Philippin, về nguyên tắc, khi dân số tăng, nguồn thu của đơn vị hành chính tăng, có thể nâng cấp các huyện lên các thành phố nhưng phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện quy định. Trong thời gian 5 năm gần đây (2006 – 2010) đã thành lập thêm 01 tỉnh mới và có 01 huyện được đề nghị thành lập mới nhưng do không đáp ứng được đầy đủ các tiêu chí nên không thành lập được. Ngoài ra, hàng năm có một số đơn vị hành chính huyện muốn nâng cấp lên thành phố. Trong 3 năm gần đây có 02 huyện đã được nâng cấp trở thành thành phố. Nhiều huyện muốn nâng cấp để nhận sự đầu tư của chính quyền trung ương. Tại Philippin, khi muốn chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính đều phải tổ chức trưng cầu dân ý và lấy ý kiến trực tiếp từng người dân. Trong quá trình thay đổi các đơn vị hành chính, nếu có vấn đề gì khiếu kiện sẽ đưa ra Toà án Hành chính để giải quyểt

Nhìn chung, việc biến động các đơn vị hành chính của Cộng hoà Philippin không nhiều như chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính mà chủ yếu là nâng cấp các huyện trở thành thành phố. Trước đây, ở phía Nam của Philippin có trường hợp muốn chia tách một số huyện để thành lập tỉnh mới nhưng không đáp ứng đầy đủ các tiêu chí theo quy định nên không thực hiện được.

Về thẩm quyền liên quan đến việc thay đổi các đơn vị hành chính, ngoại trừ các xã, phường, việc thay đổi các đơn vị hành chính từ cấp huyện trở lên sẽ do Quốc hội quyết định. Bộ Nội vụ đóng vai trò trong việc thẩm định, xem xét các đề nghị thay đổi đơn vị hành chính từ các địa phương.

                                                ThS. Chu Tuấn Tú, ThS. Lê Anh Tuấn

Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ

Tài liệu tham khảo:

Dựa trên các thông tin và tài liệu thu được từ chuyến nghiên cứu, khảo sát của Bộ Nội vụ về tổ chức chính quyền địa phương và xác lập đơn vị hành chính tại Cộng hòa Philippin và Liên bang Malaixia tháng 3/2011