TỔ CHỨC QUỐC GIA: CỘNG ĐỒNG ĐỊA PHƯƠNG VÀ CÕ CHẾ TRUNG ƯƠNG ( 1 )

NGUYỄN HỌC TẬP

Hiến Pháp các Quốc Gia Dân Chủ Tây Âu thuần nhất, bất khả phân ( uinique et indivisible ) , không phải liên bang ( féderal ), không có ý xác định mối týõng quan giữa Cõ Chế Trung Ýõng và các Cộng Đồng Địa Phýõng ( Vùng, Tỉnh, Quận, Làng Xã Thôn Ấp), nhý là mối týõng quan giữa thực thể trung ýõng tối thýợng và các cõ quan địa phýõng hoàn toàn tự lập và tách biệt khỏi trung ýõng nhý trong trong thể chế liên bang, mà là đề xýớng một khuôn mẫu, trong đó địa phýõng có những quyền chính danh đýợc Hiến Pháp xác định, nhýng đồng thời đòi buộc hợp tác liên đới hổ týõng ( sussidiarité ), nhứt là trong các trýờng hợp do lợi ích chung của Quốc Gia đòi buộc.
Các hình thức cộng tác giữa trung ýõng và địa phýõng đýợc Hiến Pháp tiên liệu, qua động tác của địa phýõng
- có thể tham dự vào các hoạt động Quốc Gia,
- ngoài ra những động tác cá biệt của địa phýõng để đáp ứng lại thoả đáng và kịp thời các đòi hỏi của nhu cầu địa phýõng.
Ở Ý Quốc, từ ngày Hiến Pháp đýợc ban hành, nhiều nghị định bổ túc thêm cho thấy càng ngày Cõ Chế Trung Ýõng càng ủy thác nhiều hõn quyền quản trị cho các Cộng Đồng Địa Phýõng, và nghị định cuối cùng đó là Nghị Định của Tổng Thống năm 1977( D.P.R., n. 616 năm 1977).
Trong ý nghĩa đó, chúng ta hiểu đýợc tại sao một phần lớn các ngành quản trị trung ýõng đýợc chuyển giao cho địa phýõng thực hiện, theo tinh thần của Hiến Pháp:
- " Các Vùng ban hành các đạo luật về những lãnh vực sau đây, trong các lằn mức tổng quát căn bản đýợc luật pháp Quốc Gia thiết định, miễn là luôn luôn các đạo luật đó không nghịch lại lợi ích Quốc Gia và lợi ích của các Vùng khác:..." ( Điều 117 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc ).
Qua điều khoản vừa kể của Hiến Pháp 1947 Ý Quốc, chúng ta thấy đýợc từđó các Cộng Đồng Địa Phýõng ( Vùng ) hành xử phần lớn các lãnh vực quản trị, mà trýớc kia là những lãnh vực dành cho quyền lực trung ýõng.
Bởi đó cần tiên liệu một loạt các thoả ýớc, trong đó các động tác liên quan đến cùng một lãnh vực đýợc các Cõ Chế Trung Ýõng và các Cộng Đồng Địa Phýõng đều hành xử, có thể đýợc phối hợp nhằm mục đích đạt đýợc hiệu lực tốt đẹp hõn để phục vụ công ích.
Đó là khuôn mẫu Cộng Đồng Vùng Hợp Tác ( Regionalismo cooperativo ) mà các Hiến Pháp Dân Chủ Tây Âu ( của những Quốc Gia thuần nhứt ) đều nhằm đến ( Cassese - Serrani, Regionalismo moderno: cooperazione tra Stato e Regioni in Italia, in le Regioni, 1980, p. 398).
Nói là một chuyện, thực hành và đem lại đýợc kết quả mong muốn là chuyện khác.
Thật vậy khuôn mẫu Quốc Gia Cộng Đồng Vùng ( Statp Regionale ) nhiều lúc bị chia cắt, phân tán, gảy đổ thành nhiểu cõ quan hay tổ chức khác nhau, mặc dầu thoát xuất từ tý týởng Hiến Pháp, đýợc đặt nền tảng trên hệ thống hành chánh Quốc Gia, với sự hiện diện của nhiều chủ thể hay tổ chức lãnh đạo, khiến cho công việc có đýợc kết quả mong muốn.
Trýớc tình trạng không có gì đáng khích lệ đó, để cải thiện, đạo luật n. 400 năm 1988 Ý Quốc ủy quyền cho Chính Quyền trung ýõng có thể đýa ra những chỉ thị có hiệu lực thực định,
- trýớc hết để tiên liệu thiết lập một Ủy Ban Thýờng Trực cho các mối týõng giao giữa trung ýõng và địa phýõng,
- và nếu cần cũng có thể loại bỏ bớt hay sắp xếp lại những cõ cấu hỗn hợp giữa trung ýõng và địa phýõng, đýợc luật pháp Quốc Gia cũng nhý nội quy của các Cộng Đồng Vùng thiết định.
Nghị định kế tiếp, nghị định n. 418, ngày 16.12.1989 giao cho Ủy Ban Thýờng Trực đang bàn các quyền hạn, mà trýớc đó đýợc dành cho các các cõ quan hỗn hợp, ngoại trừ những vấn đề thuộc lãnh vực khoa học-kỷ thuật chuyên môn.
Và sau cùng chúng ta cần chú ý rằng một cõ quan tự nhiên để hýớng dẫn, chuẩn định và phát huy việc cộng tác giữa Quốc Gia Trung Ýõng và Cộng Đồng Địa Phýõng có thê là Ủy Ban Lýỡng Viện Quốc Hội đặc trách về những vấn đề địa phýõng ( đýợc thiết lập với 20 đại biểu Hạ Viện và 20 Thýợng Nghị Sĩ ), đã đýợc Hiến Pháp tiên liệu ngay từ lúc đầu:
- " Hội Đồng Vùng có thể bị giải tán, khi có những hành động trái với Hiến Pháp hay vi phạm luật pháp một cách trầm trọng, hoặc không thay đổi Ủy Ban Điều Hành ( Giunta ) hay vị Chủ Tịch có hành động týõng tợ...Việc giải tán Hội Đồng Vùng đýợc thực hiện bằng một nghị định có lý chứng của Tổng Thống Cộng Hoà, sau khi nghe ý kiến của Ủy Ban Hạ Viện và Thýợng Viện" ( Điều 126, đoạn 1 và 4 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Điều vừa trích dẫn cho thấy Ủy Ban Lýỡng Viện Quốc Hội lúc đầu đýợc thiết lập để cho biết ý kiến về việc giải tán Hội Đồng Vùng, nhýng những đạo luật và nội quy Lýỡng Viện Quốc Hội kế tiếp còn ủy thác cho Ủy Ban các quyền hạn khác trong lãnh vực cho biết ý kiến.
Cả những động tác điều tra của Ủy Ban cũng là cõ hội để cho các Vùng có đýợc tiếng nói, nói lên trong Quốc Hội về đýờng hýớng và phýõng thức hành xử các lãnh vực thuộc thẩm quyền của mình.
1 - Cộng Đồng Địa Phýõng tham dự vào động tác Quốc Gia.
Các Cộng Đồng Địa Phýõng Vùng có thể tham dự vào động tác của Quốc Gia trung ýõng, hoặc với tý cách riêng tý từng Vùng, hoặc với tý cách tập thể các Vùng cùng hợp lại.
a) Hội Đồng Vùng có thể đề thảo dự án luật và týờng trình trýớc Quốc Hội để đýợc chuẩn y:
- " Hội Đồng Vùng có thể hành xử quyền lập pháp, cũng nhý các chỉ thị đýợc giao cho Vùng và các phận vụ khác đýợc Hiến Pháp và luật pháp ủy thác cho. Hội Đồng Vùng có thể đề nghị dự án luật đến Quốc hội " ( Điều 121, đoạn 1 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Ngoài ra Hội Đồng Vùng cũng có quyền bỏ phiếu và gởi thỉnh nguyện thý hay sứđiệp đến các cõ quan có thẩm quyền ( Tổng Thống, Quốc Hội, Chính Quyền, Viện Bảo Hiến).
b) Ý kiến của Hội Đồng Vùng về lãnh thổ thuộc thẩm quyền.
Ngoài ra, Hội Đồng Vùng cũng đýợc hỏi ý kiến trong việc sáp nhập các Vùng đã có sẵn thành một hay những Vùng lớn hõn, hoặc để tạo ra những Vùng mới, hoặc sửa đổi diện tích của Vùng:
- " Sau khi nghe ý kiến của các Hội Đồng Vùng, với luật Hiến Pháp, có thể sáp nhập những Vùng đã hiện hữu hoặc tạo ra các Vùng mới với số lýợng tối thiểu là một triệu dân chúng cý ngụ, khi có đýợc Hội Đồng Xã Ấp đại diện cho ít nhứt 1/3 dân chúng cý ngụ sở tại yêu cầu, và lời đề nghị đýợc dân chúng đông thuận chấp nhận qua một cuộc trýng cầu dân ý " ( Điều 132, đoạn 1, id.).
c) Hội Đồng Vùng và bầu cử Tổng Thống.
Còn nữa, các Vùng cũng tham dự vào các cuộc tuyển cử Tổng Thống Cộng Hoà, ( hiện ở Ý Quốc, mỗi Vùng có quyền cử 3 đại diện), cùng hợp chung với Quốc Hội Lýỡng Viện trong một phiên đại hội:
- " Tổng thống Cộng Hoà đýợc tuyển chọn bởi Quốc Hội trong phiên họp khoáng đại các thành viên của mình "
" Trong cuộc bầu cử Tổng Thống, ba đại diện của mỗi Vùng đýợc Hội Đồng Vùng tuyển chọn, thế nào để bảo đảm cho đại diện của cả thành phần thiều số " ( Điều 83, đoạn 1 và 2, id.).
( Nhýng theo tinh thần của Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức, số đại diện của mỗi Tiểu Bang tùy theo số lýợng dân số trong Tiểu Bang và phải đýợc lựa chọn thế nào để thể hiện tiếng nói của thành phần đa số cũng nhý thiểu số ( Điều 54, đoạn 3 Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức).
Điều vừa kể cho thấy đó là tinh thần của Hiến Pháp, bổ túc cho đại diện của Lýỡng Viện Quốc Hội bằng số đại diện của dân chúng trong Cộng Đồng Địa Phýõng Vùng, đặt địa vị và vai trò của Tổng Thống trên một nền tảng rộng lớn hõn những gì chỉ đýợc thể hiện bằng Lýỡng Viện Quốc Hội.
Và nhý vậy Tổng Thống không phải chỉ là ngýời đýợc đa số trong Quốc Hội tuyển chọn, mà cả dân chúng, kể cả dân chúng ởđịa phýõng ( Vùng, Tỉnh, Quận, Làng Xã Thôn Ấp).
d) Hội Đồng Vùng và quyền đề xýớng trýng cầu dân ý bải bỏ.
Kế đến chúng ta cũng không quên các Cộng Đồng Vùng có quyền đề xýớng trýng cầu dân ý bải bỏ đạo luật hay những đạo luật lỗi thời, cản trở hoặc có hại cho cuộc sống đất nýớc, hay cả cho cuộc sống cá biệt, do hoàn cảnh địa phýõng của Vùng hay các Vùng đòi hỏi:
- " Trýng cầu dân ý bải bỏ toàn diện hay một phần của môt đạo luật, hoặc một chỉ thị có hiệu lực luật định sẽ đýợc tổ chức, khi có lời yêu cầu của 50.000 cử tri hoặc 5 Hội Đồng Vùng yêu cầu " ( Điều 75, đoạn 1, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Cũng vậy 5 Hội Đồng Vùng hay 50.000 cử tri cũng có quyền yêu cầu tổ chức trýng cầu dân ý để tu chính Hiến Pháp:
- " Các đạo luật về tu chính Hiến Pháp đýợc đặt dýới ý kiến của cuộc trýng cầu dân ý, khi trong vòng ba tháng đýợc phổ biến, có lời yêu cầu của 1/5 đại biểu của một Viện Quốc Hội, hoặc 50.000 cử tri hay 5 Hội Đồng Vùng. Đạo luật đýợc trýng cầu dân ý quyết định sẽ không đýợc công bố, nếu không đýợc đa số đồng thuận chấp nhận " ( Điều 138, đoạn 2 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
e) Hội Đồng Vùng cộng tác soạn thảo chýõng trình kinh tế Quốc Gia.
Một điều khá quan trọng khác đó là sự cộng tác của các Cộng Đồng Địa Phýõng Vùng vào việc soạn thảo và thực hiện chýõng trình kinh tế Quốc Gia, qua việc khai thác các đồ án phát triển kinh tế ở các Vùng với các nhận xét, đề nghị mà Ủy Ban Kinh Tế ( C.I.P.E, Comitato interministeriale di Programmazione Economica) và Bộ Tài Chánh cần biết, để có thể thiết định đýợc chýõng trình kinh tế Quốc Gia và sự liên hệ của chýõng trình đó với các Vùng và mục tiêu nhằm đạt đýợc. Đó là ý nghĩa của nghị định của Tổng Thống ( D.P.R. n. 616, art. 11, del 24.07.1977).
Và rồi trong lúc thực hành chýõng trình kinh tế đýợc thiết định, các Cộng Đồng Địa Phýõng Vùng có thể thiết định các chýõng trình can thiệp của mình, trong lằn mức và lãnh vực đýợc luật pháp dành cho Vùng.
Ngoài ra việc phân phối nguồn tài chánh để tài trợ các chýõng trình phát triển Vùng và các trýờng hợp can thiệp đặc biệt của trung ýõng, ý kiến của Ủy Ban Phối Hợp Quốc Gia - Cộng Đồng Vùng cũng phải đýợc cõ quan đặc trách lắng nghe:
- " Các Vùng có quyền tài chánh tự lập theo thể thức và giới mức luật pháp Cộng Hoà thiết định, nhằm phối hợp với nền tài chánh Quốc Gia, các Tỉnh và Làng Xã Thôn Ấp ".
" Các Vùng có quyền thu thuế của mình và phần thuế địa sản tùy theo các nhu cầu của Vùng để đáp ứng lại các nhu cầu chi tiêu cần thiết, chu toàn các động tác thýờng vụ của mình " ( Điều 119, đoạn 1 và 2, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
f) Hội Đồng Vùng và chýõng trình kinh tế tài chánh dài hạn của Quốc Gia.
Cũng nằm trên cùng một mức độ quan trọng, các Cộng Đồng Địa Phýõng Vùng đýợc hỏi ý kiến cho biết về đồ án của chýõng trình kinh tế - tài chánh và về dự án luật chấp nhận ngân sách đa niên của pháp luật hiện hành ( L. n. 468, art. 1bis, 05.08.1978).
Gần đây hõn nữa, một vài đạo luật Quốc Gia bắt buộc " phải có sựđồng thuận chýõng trình ", nhằm mục đích phối hợp sáng kiến đầy đủ và bổ túc cho nhau giữa các Vùng và Quản Trị trung ýõng, để thực hiện đýợc đầy đủ những gì chýõng trình đã đýợc đề thảo ra.
Và rồi một đạo luật mới còn đi vào chi tiếc hõn nữa, đó là đạo luật n. 142, art. 27, 0806.1990 còn tiên liệu là các " đồng thuận thoả ýớc " không phải chỉ giới hạn giữa trung ýõng và Cộng Đồng Địa Phýõng Vùng, mà còn với cả các Cộng Đồng ở cấp thấp hõn, Tỉnh, Quận, Làng Xã Thôn Ấp để
- đặt vấn đề,
- đề thảo ra chýõng trình
- và thực hiện bằng động tác.
Bởi lẽ chính ngýời dân sở tại, tiếp xúc với thực tế trýớc mặt, mới là những ngýời thấy rõ và chính là những chủ thể trực tiếp đứng ra thực hiện.
Các cõ chế ở cấp bậc cao hõn có nhiệm vụ " liên đới bảo trợ" và phối hợp để cho mọi nỗ lực đều quy tựu đạt đến kết quả, đáp ứng lại nhu cầu địa phýõng cũng nhý công ích cho cả đất nýớc.
Trong Kinh Tế Học, Tổng Sản Lýợng Quốc Gia ( GDP, Gross Domestic Product ) không có gì khác hõn là tổng kết tất cả các sản phẩm đýợc sản xuất trong tất cả mọi miền Đất Nýớc.
Thành công hay thất bại của Quốc Gia là thành công hay thất bại ngay cả từ các đõn vị Cộng Đồng Địa Phýõng.
Cùng trong ý nghĩa đó, chýõng trình kinh tế, tài chánh mà Ủy Ban Kinh Tế ( C.I.P.E) đýa ra cho thấy
- không phải là chýõng trình áp đặt từ trên xuống, từ trung ýõng ra lệnh, nhý phýõng thức không týởng và xuẩn động của nền " kinh tế chỉ huy XHCN ",
- mà là chýõng trình đýợc bàn thảo và thiết lập dựa trên nhu cầu, ýớc vọng thiết thực và khả năng đáp ứng của ngýời dân, " phải có sựđồng thuận " của ngýời dân ở Cộng Đồng Địa Phýong Vùng, Tỉnh,Quận, Làng Xã Thôn Ấp:
- " Nền Cộng Hoà, thuần nhất và bất khả phân ( unica e indivisibile), nhận biết và phát huy các nền tự lập địa phýõng; thực thi các ngành phục vụ tùy thuộc Quốc Gia bằng phýõng thức tản quyền rộng rãi hết sức có thể; thích ứng các nguyên tắc và các phýõng thức lập pháp của mình để đáp ứng lại các nhu cầu của tự lập và tản quyền " ( Điều 5, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Bởi vì chính ngýời dân, ở bất cứ phần đất nào trong lòng Quốc Gia, là đối týợng mà Quốc Gia đýợc thành lập nhằm phục vụ, chớ không phải là đối týợng để sai khiến, để ra lệnh phải " vâng, dạ " nhý thần dân nô lệ.
Dân Chủ là vậy ! Dân Chủ, ngýời dân là chủ nhân quyền lực Quốc Gia, quyền lực Quốc Gia phát xuất từ ngýời dân ởđâu cũng vậy, trên mọi phần đất Quốc Gia, tại thủ đo trung ýõng cũng nhý nõi làng mạc hẻo lánh.