TỔ CHỨC QUỐC GIA = CỘNG ĐỒNG ĐỊA PHƯƠNG VÙNG VÀ CƠ CHẾ TRUNG ƯƠNG ( 3 )

NGUYỄN HỌC TẬP

PHẬN VỤ LẬP PHÁP.
1 - Nội Quy: vị trí và nội dung trong hệ thống luật Quốc Gia.
Trong các Quốc Gia Dân Chủ Tây Âu thuần nhứt và bất khả phân( unique et indivisible), quyền tự lập của Vùng được thể hiện một cách nổi bậc trong quyền hạn được Hiến Pháp giao cho Vùng
- có quyền thiết định luật pháp
- và luật pháp của Vùng ban hành đýợc coi là hạng luật pháp thượng đẳng ( primarie) và có giá trị cao hơn và rộng rãi hơn các nghị quyết, chỉ thị, nội quy của các Cộng Đồng Địa Phương ở cấp bậc thấp hõn, Tỉnh, Quận, làng Xã Thôn Ấp.
Các đạo luật của Vùng ban hành, có giá trị cho Vùng mình, chỉ phải tùy thuộc vào việc kiểm soát
- của Quốc Hội
- và Viện Bảo Hiến
phán quyết, để kiểm chứng là những đạo luật không đi ngược lại với luật pháp tổng quát của Quốc Gia hay vi phạm đến quyền lợi của các Vùng khác liên hệ ( Corte Cost., sent. n. 48 del 1983).
Điều 123 Hiến Pháp Ý Quốc xác định là Nội Quy của Vùng, phù hợp với Hiến Pháp và luật pháp Quốc Gia, thiết định các mối týõng quan đến
- việc tổ chức nội bộ của Vùng
- và điều hành quyền đề xýớng dự án luật,
- cũng nhý trýng cầu dân ý bải bỏ các đạo luật, các chỉ thị hành chánh của Vùng và công bô các nghị định của của mình:
- " Mỗi Vùng có nội quy, hợp với Hiến Pháp và luật pháp của Nền Cộng Hoà, thiết định những thể thức liên quan đến tổ chức nội bộ của Vùng. Nội quy thiết định việc hành xử quyền sáng kiến đề thảo dự án luật và trýng cầu dân ý bải bỏ đối với các điều khoản luật và chỉ thị hành chánh của Vùng, cũng nhý ban hành luật lệ và các chỉ thị của Vùng " ( Điều 123, đoạn 1 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Tính cách hiệu quả của Nội Quy Vùng, so với những điều khoản luật khác, đó là vì Nội Quy là văn bản nền tảng của Vùng, đýợc chuẩn y chấp nhận theo phýõng thức gia trọng ( với đa số tuyệt đối của các đại biểu Vùng). Bởi đó việc tu chính hay sửa đổi Nội Quy cũng phải qua một tiến trình týõng tợ.
Những gì đýợc tuyên bố trong điều 123 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc vừa trích dẫn cho thấy đó là nội dung thiết yếu của Nội Quy, với lằn mức mà Hiến Pháp dành cho sự kiểm soát của thẩm quyền Quốc Gia, tức là đặt Nội Quy của Vùng không đýợc výợt ra ngoài hay ngýợc lại các điều khoản Hiến Pháp,
- điều 117, về luật khuôn khổ, xác định lằn mức của Quốc Gia:
* " Vùng ban hành luật pháp đối với những lãnh vực sau đây trong lằn mức các nguyên tắc căn bản đýợc pháp luật Quốc Gia thiết định...".
- điều 119 về động tác phối hợp tài chánh với cõ chế Quốc Gia trung ýõng, với Tỉnh, Quận và Làng Xã Thôn Ấp:
* " Các Vùng có quyền tự lập về tài chánh, trong các hình thức và giới mức đýợc luật pháp Nền Cộng Hoà thiết định, phối hợp với nền tài chánh Quốc Gia, Tỉnh, ( Quận ) và Làng Xã Thôn Ấp ".
- " điều 122 về việc thiết định hệ thống bầu cử, số lýợng, điều kiện thích hợp và không thích hợp để tuyển chọn các đại biểu Vùng:
* " Hệ thống bầu cử, số lýợng và các trýờng hợp thích hợp hay không thích hợp để tuyển chọn các đại biểu Vùng đýợc luật pháp của Nền Cộng Hoà xác định ".
Những lằn mức mà Hiến Pháp dành cho luật pháp Quốc Gia vừa kể liên quan đến Nội Quy của các Vùng là những lằn mức để bảo đảm cho tính cách đồng nhứt trong việc tổ chức nội bộ của các Vùng.
Tuy nhiên, ngoài ra những lằn mức vừa kể, trong việc tổ chức nội bộ của mình, các Vùng có thể tổ chức khác nhau để đáp ứng lại các điều kiện chính trị - xã hội cá biệt của từng Vùng, mặc dầu vẫn hoàn toàn tôn trọng các nguyên tắc Hiến Pháp và luật pháp Quốc Gia, là những tiêu chuẩn duy nhứt để bảo đảm tính cách đồng nhứt của định chế đýợc Hiến Pháp thiết định. Các tiêu chuẩn đó phải đýợc Quốc Hội duyệt xét và chuẩn y trong Nội Quy của Vùng, trýớc khi đýợc đem ra áp dụng.
Nhýng dù sau đi nữa, giữa luật pháp Quốc Gia và Nội Quy của Vùng cũng có những điều khác nhau để có đýợc một thể chế phân quyền,
- không những chỉ theo hàng ngang ( lập pháp, hành pháp, tý pháp ),
- mà còn theo hàng dọc ( trung ýõng và các Cộng Đồng Địa Phýõng), thể hiện thể chế Dân Chủ và tránh trung ýõng tập quyền, độc tài của thời quân chủ và các bạo chúa trong qúa khứ ( T. Martines, Diritto Costituzionale, IX ed., Giuffré, Milano 1998, p. 863).
2 - Luật pháp Vùng.
a) Tiến trình lập pháp.
Tiến trình lập pháp các đạo luật Vùng đýợc chia làm ba giai đoạn: khởi xýớng, thiết lập và bổ túc có hiệu lực.
Khác với luật pháp Quốc Gia, các đạo luật Vùng là những quy định đõn sõ hõn, bởi lẽ là thể thức phát biểu ý muốn của một cõ quan lập pháp duy nhứt, Hội Đồng Vùng.
Dù sao đi nữa, đạo luật Vùng cũng là một đạo luạt, một cách tuyên bố chính thức, một quyết định, chỉ thị của một cõ quan trong phận vụ hành xử quyền lập pháp của mình, đýợc Hiến Pháp ấn định và theo Nội Quy của Vùng.
Quyền đề xýớng dự thảo đạo luật Vùng thuộc về
- Ủy Ban Cố Vấn ( Giunta, Conseil Genéral ) của Hội Đồng Vùng,
- mỗi thành viên của Hội Đồng
- các cử tri của Vùng ( số cử tri túc số đòi buôc, tùy theo Nội Quy của Vùng quyết định),
- và cả các Hội Đồng Tỉnh, Quận, xã ấp.
Một vài Vùng còn dành quyền đề xýớng vừa kể cho cả các Công Đoàn Lao Động, Hiệp Hội Kỷ Nghệ, Thýõng Mãi, tùy theo tầm quan trọng địa phýõng đối với các lãnh vực đýợc đề cập trong địa phýõng Vùng, tùy theo Nội Quy Vùng đã tiên liệu.
Mỗi dự án luật, sau khi đýợc Ủy Ban Đặc Trách lãnh vực liên hệ duyệt xét, sẽ đýợc đýa ra Hội Đồng Vùng ( đýợc tuyển cử do cuộc phổ thông đầu phiếu lựa chọn, nhýđã nói) bàn thảo và bỏ phiếu chung quyết, từng điều khoản một.
Tiến trình vừa kể là tiến trình thông thýờng để thành lập luật ( qua sự duyệt xét của Ủy Ban Đặc Trách chuyên môn).
Nhýng cũng có những trýờng hợp khẩn trýõng, Hội Đồng Vùng đứng ra tuyên bố tình trạng cần thiết và cấp bách, và chính Hội Đồng quyết định thể thức ngắn gọn để chuẩn y dự án.
Cũng có Những trýờng hợp cấp bách, Hội Đồng Vùng áp dụng biện pháp tạm thời ( dự án chỉ cần đýợc Ủy Ban Đặc Trách chuyên môn thông qua).
Trýờng hợp đặc trách tạm thời vừa kể không đýợc chấp thuận, nếu sự hiện diện của số thành viên các Ủy Ban Đặc Trách chuyên môn quá ít, hay trong trýờng hợp đýợc Hiến Pháp tiên liệu từ chối:
- " Cũng có thể đýợc thiết định trong trýờng hợp nào và theo các thể thức nào vấn đề duyệt xét và chuẩn y các dự án luật đýợc ủy thác cho các Ủy Ban, cả Ủy Ban Thýờng Trực, đýợc thành lập thế nào để thể hiện đýợc tỷ lệ các nhóm dân biểu của Viện Quôc Hội liên hệ..." ( Điều 72, đoạn 3 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
" ...cho các Ủy Ban, cả Ủy Ban thýờng Trực, đýợc thành lập thế nào để thể hiện đýợc tỷ lệ các nhóm dân biểu của Viện Quốc Hội liên hệ" cho thấy các dự án luật, ở Quốc Hội hay ở Hội Đồng Vùng, phải đýợc quyết định " chuẩn y hay bác bỏ " đều mang tính cách Dân Chủ của tổ chức Quốc Gia. Dự án luật không thể nào đýợc quyết định chấp nhận hay không, nếu không có sự hiện diện tối thiểu của các đại diện, để mọi thành phần dân chúng đều có đại diện, nói lên tiếng nói của mình, những gì mà mình nghĩ có lợi hay có hại cho cuộc sống Quốc Gia cũng nhý cuộc sống địa phýõng.
Và một khi đýợc Hội Đồng Vùng quyết định, trýớc khi công bố và có hiệu lực luật định, đạo luật phải đýợc thông báo cho Ủy Ban Chính Quyền Trung Ýõng và phải đýợc Trung Ýõng trả lời trong vòng ba mýõi ngày, trừ trýờng hợp bị Trung Ýõng phủ quyết.
Nếu Trung Ýõng không chấp nhận và gởi trả lại cho Hội Đồng Vùng, Hội Đồng phải " chuẩn y lại " với đa số tuyệt đối của thành viên.
Và nếu Chính Quyền Trung Ýõng vẫn không chấp nhận sau lần bỏ phiếu nầy, việc xung khắc giữa trung ýõng và địa phýõng sẽ đýợc Viện Bảo Hiến giải quyết, ( theo tinh thần của điều 136, đoạn 2 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Điều vừa kể cho thấy " cấp dýới " không thể tiếp tục ýõng ngạnh, và " cấp trên " không thể " cả vú lấp miệng em ". Sự việc sẽ đýợc Viện Bảo Hiến, cõ quan " đứng giữa và đứng trên " ( super partes) đứng ra phân xử theo những gì chính đáng phải có.
Dân chủ và vậy !
Đạo luật của Vùng đýợc vị Chủ Tịch Cố Vấn Vùng công bố trong vòng mýời ngày sau khi đýợc chấp thuận ( bởi Ủy Ban Chính Quyền Trung Ýõng hay sau thời gian đýợc Chính Quyền Trung Ýõng gởi lại cho Hội Đồng Vùng) và đýợc ghi trên Thông Báo Chính Thức của Vùng ( Bollettino Ufficiale della Regione) hoặc để mọi ngýời đều biết ( trên Hồ Sõ Chính Thức Cộng Hoà, Gazzetto Ufficiale della Repubblca ).
Kế đó đạo luật sẽ bắt đầu có hiệu lực luật định sau khi mýời lăm ngày đýợc công bố ( T. Martines, Diritto Costituzionale, IX ed., Giuffré, Milano 1998, p. 866).
b) Các giới hạn của nền lập pháp Vùng.
Hành xử quyền lập pháp Vùng gặp một số giới hạn khác nhau, một vài giới hạn đó có tính cách thể thức và hoàn cảnh đặc biệt, dành cho một số Vùng có hoàn cảnh nhu cầu địa lý, chủng tộc, văn hoá, xã hội cá biệt.
Ngoài ra chúng ta cũng có thể phân biệt quyền lập pháp của các Vùng nói chung có thể gặp phải nhũng giới mức tổng quát hay đặc biệt.
1) Các giới mức tổng quát,thuyết lý, trýớc tiên do Hiến Pháp tiên liệu. Các giới mức đó có giá trị chung cho mọi luật pháp ( trung ýõng cũng nhýđịa phýõng) đều phải tùy thuộc vào các nguyên tắc hiến định, nhằm bảo vệ đặc tính Nhân Bản và Dân chủ của Hiến Pháp ( cfr. Điều 79, đoạn 3 Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức).
2) Kế đến các giới mức chung khác là những giới mức thuộc về chính các đạo luật liên quan đến địa vị của các đạo luật Vùng, đýợc một vài nguyên tắc Hiến Pháp tuyệt đối thiết định, ví dụ:
- nguyên tắc tản quyền dành cho cách tổ chức Vùng, nhý phận vụ tôn trọng quyền tự lập của các tổ chức ở cấp bậc thấp hõn Vùng ( Tỉnh, Quân, Xã Ấp),
- nguyên tắc dành cho những địa phýõng có những hoàn cảnh cá biệt nhýđã nói, Vùng phải tiên liệu những đạo luật để hành động thích hợp, vì lợi ích của dân chúng địa phýõng sở tại. Bởi đó Vùng không thể đýa ra một đạo luật tổng quát áp dụng cho địa phýõng miền núi, cũng nhý miền đồng bằng, dân sống về nông nghiệp cũng nhý dân chài lýới, hay dân chúng sống về kỷ nghệ hay tiểu công nghệ, mặc dầu tất cả đều là dân chúng thuộc Vùng mình ( Mortati Costantino, I limiti della legge regionale, Convegno ( III ) di Studi giuridici della Regione, Giuffré, Milano, 1940).
3 ) Đối với những lằn mức vật chất, các Vùng
- chỉ có quyền hạn lập pháp liên quan đến những lãnh vực đã đýợc Hiến Pháp ( Điều 117, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc) liệt kê,
- những lãnh vực khác vẫn còn thuộc quyền lãnh đạo và quản trị của Chính Quyền Trung Ýõng.
Tuy nói thỉ nói vậy, còn nhiều lãnh vực mà sự phận định, theo kinh nghiệm cho thấy, không đýợc xác nhận rõ ràng đâu là lằn mức giữa cõ chế trung ýõng và địa phýõng.
Điều đó nói lên tính cách co giản của Hiến Pháp. Hiến Pháp không có ý xác định một cách cứng rắn, tách biệt giữa trung ýõng và địa phýõng bất di dịch.
Nhý vậy cho thấy lằn mức đýợc xác định đang bàn, tự nó không đủ để xác định trýõng độ của Vùng, bởi đó ngay cả trên phýõng diện vật chất đýợc giao cho Vùng, tổ chức Quốc Gia Trung Ýong cũng có quyền can thiệp bằng các đạo luật của mình.
Bởi đó cần có phýõng thức tản quyền lập pháp hàng ngang ( tùy theo lãnh vực) , ngoài ra cách phân chia hàng dọc ( giữa trung ýõng và địa phýõng).
4) Một lằn mức tổng quát khác, đó là lằn mức đýợc xác định bởi lãnh thổ. Điều đó có ý nghĩa là các đạo luật Vùng có giá trị trên lãnh thổ của mình. Nhýng dĩ nhiên là Vùng không thể ra luật bừa bãi, tuyệt đối và tùy hỷ không đếm xỉa gì đến các nguyên tắc Nhân Bản và Dân Chủ đýợc Hiến Pháp thiết định.
Ngoài lằn mức vừa kể, nhý là cõ quan đại diện tối thýợng để bảo vệ quyền và lợi thú của cộng đồng dân chúng địa phýõng trong lãnh thổ của mình, quyền tự lập của Vùng cũng có thể, trong trýờng hợp cần thiết, výợt ra bên ngoài khuôn viên lãnh thổ ( Phán quyết Viện Bảo Hiến Ý Quốc, sent. n. 829 del 1988).
Cũng vây nguyên tắc " bất hồi tố hiệu lực " ( retroattive ) không thể đýợc coi là nguyên tắc tuyệt đối ( Phán quyết Viện Bảo Hiến Ý Quốc, sent. n. 389 del 1991).
5) Dựa trên nguyên tắc của quyền tự do ngýời dân di chuyển và cý ngụ trên mọi phần đất của lãnh thổ Quốc Gia ( Điều 16, đoạn 1 Hiến Pháp 1947 Ý Quốc), Hiến Pháp cũng xác định là các Vùng không thể thiết định ra thuế nhập cảng, xuất cảng hay di chuyển ngang qua phần đất của mình, bởi vì đó là cách hành xử cản trở quyền tự do di chuyển ngýời và đồ vật giữa các Vùng và cũng không đýợc giới hạn quyền ngýời dân hành xử việc làm, nghề nghiệp của mình trên bất cứ phần đất nào của Vùng:
- " Vùng không thể thiết định thuế nhập cảng, xuất cảng hay di chuyển ngang qua giữa các Vùng ".
" Không thể đýa ra những phýõng thức nhằm cản trở, dýới bất cứ hình thức nào, quyền di chuyển ngýời và vật giữa các Vùng ".
" Vùng không thể giới hạn quyền của công dân hoạt động trên bất cứ phần đất nào của Quốc Gia nghề nghiệp, chức vụ và việc làm của họ " ( Điều 120, đoạn 1, 2 và 3, Hiến Pháp 1947 Ý Quốc).
Nói tóm lại, các giới hạn đặc biệt, giới hạn thuộc lãnh vực chính danh, nói lên mức độ của quyền lập pháp Vùng có ý nghĩa ám chỉ đến mối liên quan đến
a - các nguyên tắc tổng quát của định chế luật pháp Quốc Gia,
b - các luật lệ nền tảng trong lãnh vực canh tân kinh tế - xã hội,
c - các phận vụ bắt buộc quốc tế đối với Quốc Gia,
d - các nguyên tắc căn bản đýợc luật pháp Quốc Gia thiết định,
e - các luật Quốc Gia ủy thác cho Vùng quyền đýa ra những chỉ thị để thực hiện,
f - các luật quốc Gia ủy thác cho các Vùng có quyền đýa ra những giải pháp thích nghi với nhu cầu cá biệt của địa phýõng.
Dân Chủ là vậy !
Dân Chủ phải đýợc đặt dýới phýõng thức " Quốc Gia Pháp Trị " với các quyền liên hệ và khuôn viên Hiến Pháp và Luật Pháp không thể výợt qua, nếu chúng ta không muốn Quốc Gia trở thành " cá nhân trị " hay " đảng trị ", " phe nhóm trị " áp đặt tùy hỷ.
Câu nói ngàn đời của ngýời La Tinh nhắc nhở cho chúng ta độc tài và ýõng ngạnh, không nghĩ đến quyền lợi chung của Đất Nýớc mà là " phe phái đảng trị " , bao giờ cũng có khuynh hýớng trở lại, dýới nhiều chiếc áo khoát khác nhau, kể cả chiết áo khoát Dân Chủ:
- " Quod principi placet, lex est ! " ( Điều gì vua khoái là luật ! ).
Điều đó đã in đậm vào tâm thức của các nhà soạn thảo Hiến Pháp 1949 Cộng Hoà Liên Bang Đức, khi các vị gọi và tìm cách loại trừ khuynh hýớng đó, bằng từ ngữ lạ tai:
- " Dân Chủ Độc Tài ! " ( diktatur Demokratie ! ),
hay Dân Chủ " cả vú lấp miệng em ", " lấy thịt đè ngýời ", nhý Việt Nam chúng ta thýờng nói, ỷ đa số áp đặt thiểu số.
Bởi đó cần có phýõng thức " Dân Chủ Tự Bảo Vệ " ( streibare Demokratie ) ( cfr. THIỂU SỐ ĐỐI LẬP HIẾN PHÁP CỘNG HOÀ LIÊN BANG ĐỨC)
Khuynh hýớng ỷ đông, ỷ mạnh, áp đặt, nén ép kẻ yếu thế đó từđâu đến cũng vậy, từ Trung Ýớng đàn áp Địa Phýõng, hay ngay từ thành phần đa số Địa Phýõng cũng không thiếu.
" Dân Chủ Độc Tài ! " là bài học cho Hiến Pháp týõng lai của Việt Nam phải cẩn thận.