Bảo hiểm tiền gửi tại Ba Lan và Mỹ: kinh nghiệm trong chính sách hỗ trợ tài chính

Bảo hiểm tiền gửi tại Ba Lan và Mỹ: kinh nghiệm trong chính sách hỗ trợ tài chính
Giao lưu kinh tế rộng rãi đã mang lại cơ hội kinh tế cho mọi cá nhân, tổ chức, quốc gia, song cũng dễ nảy sinh rủi ro, đặc biệt là đối với ngành ngân hàng. Đứng trước thực tế này, bảo hiểm tiền gửi ra đời với vai trò là một hợp thành trong mạng lưới bảo đảm an toàn tài chính quốc gia, có nhiệm vụ quan trọng trong giám sát và xử lý rủi ro ngân hàng. Một trong các giải pháp được bảo hiểm tiền gửi (BHTG) lựa chọn trong xử lý rủi ro ngân hàng là hỗ trợ tài chính (HTTC).



*

Giao lưu kinh tế rộng rãi đã mang lại cơ hội kinh tế cho mọi cá nhân, tổ chức, quốc gia, song cũng dễ nảy sinh rủi ro, đặc biệt là đối với ngành ngân hàng. Đứng trước thực tế này, bảo hiểm tiền gửi ra đời với vai trò là một hợp thành trong mạng lưới bảo đảm an toàn tài chính quốc gia, có nhiệm vụ quan trọng trong giám sát và xử lý rủi ro ngân hàng. Một trong các giải pháp được bảo hiểm tiền gửi (BHTG) lựa chọn trong xử lý rủi ro ngân hàng là hỗ trợ tài chính (HTTC). Giải pháp này không những giúp hạn chế đổ vỡ ngân hàng mà còn giúp cải tổ và khôi phục hoạt động kinh doanh của các ngân hàng mất khả năng thanh toán, đồng thời duy trì niềm tin của người gửi tiền vào hệ thống. Vì vậy, với mong muốn chia sẻ kinh nghiệm triển khai hoạt động HTTC trong chính sách BHTG, chúng tôi xin giới thiệu về công tác HTTC tại Ba Lan, một quốc gia được coi là có hệ thống BHTG công khai, thực hiện thành công hoạt động HTTC và hỗ trợ của Tổng công ty BHTG Liên bang Mỹ (FDIC) - một tổ chức BHTG có lịch sử phát triển lâu dài và có hoạt động HTTC phát triển khá sớm; đồng thời đề xuất một số vấn đề trong HTTC.
1. Hoạt động HTTC tại Ba Lan
Là một quốc gia được coi là có hệ thống BHTG công khai, thực hiện thành công hoạt động HTTC, Quỹ bảo đảm ngân hàng Ba Lan (BFG) triển khai nghiệp vụ này ngay khi mới thành lập và chủ yếu được thực hiện theo hình thức cho vay có hoàn trả với các điều kiện vay ưu đãi.
Hoạt động HTTC của Quỹ bảo đảm ngân hàng được thực hiện thông qua Quỹ hỗ trợ (AF) với mục đích hỗ trợ cho việc cơ cấu lại các ngân hàng có nguy cơ mất khả năng thanh toán, đồng thời bảo vệ người gửi tiền, giảm thiểu tổn thất tiềm tàng của những ngân hàng này. Về nguyên tắc, AF sẽ cấp HTTC theo 2 phương thức:
§******** Cấp trực tiếp cho các ngân hàng gặp khó khăn để tự cơ cấu lại;
§******** Cấp cho các ngân hàng có tình trạng tài chính tốt có kế hoạch mua lại các ngân hàng gặp khó khăn.
Nguồn vốn cho HTTC được hình thành từ nguồn đóng góp bắt buộc của các ngân hàng. Các ngân hàng phải đóng góp cho Quỹ hỗ trợ hàng năm theo mức độ rủi ro và theo tỷ lệ quy định của Hội đồng Quỹ bảo đảm ngân hàng. Tỷ lệ đóng góp cao nhất đối với các tài sản nội bảng và các tài sản bảo đảm, bảo lãnh quy đổi theo mức độ rủi ro là 0,4%, còn đối với các tài sản ngoại bảng quy đổi theo mức độ rủi ro là 0,2%. Ngoài ra, Quỹ hỗ trợ được bổ sung hàng năm bởi các khoản vay được hoàn trả từ phía ngân hàng và từ việc bán các khoản nợ thu được trước đây. Hơn nữa, vốn cho Quỹ hỗ trợ còn được Ngân hàng nhà nước (NHNN) Ba Lan chia sẻ bắt đầu từ năm 1998 (trong năm 1998 là 30% giá trị Quỹ, năm 1999 và 2000 là 40%, từ năm 2001 con số này đã lên tới 50%). Khi tình hình kinh tế và ngành ngân hàng ổn định, nguy cơ các ngân hàng bị đổ bể giảm xuống, NHNN Ba Lan không cần phải cung cấp tài chính cho Quỹ hỗ trợ.
Year
Năm
Tỷ lệ đóng góp hàng năm (%)
Đóng góp từ các ngân hàng* (1)
Đóng góp từ NHNN Ba Lan (2)
Tổng (1)+(2)
Các khoản cho vay được hoàn trả
Các ngân hàng khác
PKO BP, Pekap SA, và BGZ SA
Triệu zlôti (tiền Ba Lan)
1995
0.40
0.20
173.8
0.0
173.8
0.0
1996
0.40
0.20
230.0
0.0
230.0
0.0
1997
0.40
0.20
261.2
0.0
261.2
0.0
1998
0.28
0.14
209.2
89.8
299.0
3.9
1999
0.24
0.12
203.4
135.6
339.0
46.2
2000
0.23
0.23
258.5
172.4
430.9
71.4
2001
0.14
0.14
158.6
158.6
317.1
148.4
2002
0.08
0.08
95.5
95.5
191.0
280.3
2003
0.10
0.10
122.6
122.6
245.2
647.2
2004
0.075
0.075
93.1
93.1
186.2
365.6
2005
0.05
0.05
*
*
*
*

*
Thông thường, bất kỳ một đề xuất HTTC nào cũng sẽ được BFG xem xét dựa trên một số nguyên tắc cơ bản sau:
§********************** Đối xử bình đẳng với các tổ chức xin vay trong việc tiếp cận nguồn vốn hỗ trợ và minh bạch tiêu chuẩn, thủ tục trong quá trình giải ngân;
§********************** Hỗ trợ quá trình liên kết và quá trình tái cơ cấu ngân hàng thông qua việc trợ giúp các ngân hàng mạnh mua lại các ngân hàng có nguy cơ mất khả năng thanh toán;
§********************** Huy động nguồn tài chính từ các đối tác để bổ sung nguồn cho Quỹ hỗ trợ (AF), đặc biệt là từ các cổ đông và các chủ nợ của ngân hàng nhằm thực hiện chương trình tái cơ cấu;
§********************** Tối đa hóa hiệu quả của hoạt động hỗ trợ. Vì vậy, một số các yếu tố sẽ được quy định cụ thể trong các điều khoản và điều kiện của hợp đồng vay, ví dụ như tính đến các chi phí cho hoạt động hỗ trợ, lãi thu được từ khoản vay sẽ được chuyển toàn bộ vào quỹ hỗ trợ, hay yêu cầu các hoạt động đầu tư kinh doanh của tổ chức xin vay phải an toàn, hiệu quả;******
§********************** Thực hiện kịp thời hỗ trợ các ngân hàng theo đúng quy định về HTTC (BFG, 1995-2001).
Năm
Số lượng các khoản cho vay được giải ngân
Số tiền được giải ngân (nghìn euro)
1996
9
31 674,43
1997
28
84 260,84
1998
17
53 714,15
1999
11
69 649,42
2000
6
50 330,96
2001
6
183 623,44
2002
5
32 557,00
2003
14
184 113,75
2004
1
110 321,16
Tổng
97
800 245,15

Để một đề xuất hỗ trợ có thể được Quỹ bảo đảm ngân hàng Ba Lan xem xét thì trước tiên tổ chức xin hỗ trợ phải (1) đệ trình kết quả kiểm toán các báo cáo tài chính về hoạt động của mình; (2) phải có ý kiến đồng thuận của Uỷ ban giám sát ngân hàng về mục tiêu hỗ trợ; (3) Chứng minh được khoản yêu cầu hỗ trợ không lớn hơn tổng số tiền gửi được bảo hiểm tại ngân hàng; và (4) sử dụng các khoản tiền của ngân hàng để xử lý những tổn thất (BFG, 1995-2001 và Annual report 2004).

B¶ng 2. T×nh h×nh gi¶i ng©n c¸c kho¶n HTTC tõ AF. Nguån: (BFG, Annual report 2004).
*
Như vậy, một quyết định HTTC của BFG phải căn cứ trên cơ sở các chương trình cải cách đã được phân tích kỹ cũng như việc đánh giá tính khả thi của các phương án, việc triển khai phương án chấn chỉnh hoạt động của các ngân hàng được HTTC. Thời hạn dài nhất của khoản cho vay hỗ trợ là 10 năm với thời gian gia hạn không quá 1/2 thời gian cho vay (BFG, 2001. tr. 6).
Kết quả hoạt động cho thấy, số tiền cho vay hỗ trợ ngày càng tăng qua các năm, chỉ tính riêng đến năm 2001 đã có 73 khoản vay với tổng số tiền 1.816, 5 triệu PLN, chiếm 88,5% tổng nguồn vốn của Quỹ hỗ trợ được cho vay, trong đó 34 khoản vay đã được cấp cho các ngân hàng tự tiến hành chấn chỉnh hoạt động, 39 khoản vay đã được cấp cho các ngân hàng có tình trạng kinh doanh tốt để tiến hành sáp nhập với các ngân hàng có nguy cơ mất khả năng thanh toán.
Hoạt động HTTC của BFG đã bổ sung cho hoạt động BHTG vì đã hạn chế tình trạng phá sản của các ngân hàng. Hơn 19 ngàn người thoát khỏi thất nghiệp, 523 ngân hàng đã tránh được tình trạng bị phá sản nhờ được BFG cung cấp HTTC (BFG, 2001, tr.8).
2. Hoạt động HTTC của Tổng công ty BHTG Liên bang Mỹ
Tổng công ty Bảo hiểm tiền gửi Liên bang (FDIC) cung cấp HTTC cho các ngân hàng hoặc tổ chức tiết kiệm được bảo hiểm có nguy cơ mất khả năng thanh toán hoặc cấp cho các tổ chức mạnh mua lại tổ chức bị mất khả năng thanh toán qua giao dịch hỗ trợ ngân hàng mở (OBA). Mục tiêu của chính sách này nhằm duy trì hoạt động ngân hàng, ổn định tình hình tài chính quốc gia.
Thông thường, FDIC cấp hỗ trợ ngân hàng mở theo nguyên tắc chi phí thấp nhất, tức là giải pháp hỗ trợ phải đạt chi phí thấp nhất cho quỹ bảo hiểm so với tất cả các phương pháp xử lý có thể. Tuy nhiên, FDIC cũng có những “nhân nhượng” trong việc tuân thủ nguyên tắc chi phí thấp nhất khi sự đổ vỡ của ngân hàng xin hỗ trợ tác động nghiêm trọng tới các điều kiện kinh tế hoặc sự ổn định tài chính quốc gia hoặc rủi ro hệ thống ngân hàng. Trong trường hợp này, cơ quan ngân hàng liên bang liên quan hoặc FDIC phải khẳng định được rằng ngân hàng này không vi phạm luật, các quy định, các chỉ thị giám sát khác liên quan.*
Chính sách hỗ trợ của FDIC được phê duyệt từ năm 1950, song tới năm 1971 mới chính thức bắt đầu được triển khai. Mặc dù bản chính sách hỗ trợ đã được chỉnh sửa nhiều lần (1986, 1990) do số lượng, qui mô và tính phức tạp của các tổ chức gặp khó khăn, song về cơ bản, FDIC đánh giá một đề xuất HTTC cho một tổ chức được bảo hiểm căn cứ trên một số các tiêu chí quan trọng sau:
·********************** Đảm bảo số tiền mà FDIC hỗ trợ phải nhỏ hơn chi phí cho các giải pháp lựa chọn khác (chi phí tối thiểu);
·********************** Bản đề nghị hỗ trợ phải cung cấp đầy đủ số liệu về nguồn vốn, bao gồm cả vốn thanh khoản từ các nguồn khác ngoài FDIC, để đáp ứng các tiêu chuẩn về vốn theo qui định của cơ quan quản lý ngân hàng bang;
·********************** Số tiền hỗ trợ và nguồn vốn mới từ bên ngoài phải đảm bảo khả năng tồn tại trong tương lai của tổ chức được BHTG;
·********************** Đơn xin hỗ trợ phải đưa ra giới hạn cho tất cả các khoản mục tài chính trong bản đề xuất;
·********************** Hỗ trợ không được sử dụng để tạo cơ hội mang lại lợi nhuận cho các cổ đông;
·********************** Đề nghị hỗ trợ được xem xét trong điều kiện cạnh tranh với các tổ chức có đủ điều kiện khác;
·********************** Cung cấp đầy đủ các kết quả tài chính liên quan tới hoạt động kinh doanh của tổ chức;
·**********************
BiÓu ®å 1: C¸c giao dÞch OBA ®*îc FDIC thùc hiÖn so víi tæng c¸c giao dÞch xö lý (1980-1994).
Không hạn chế hoạt động chu toàn hợp thức[1] của FDIC và tất cả các bên được FDIC chấp thuận (FDIC, 2003, Resolutions Handbook và net 1).
Từ năm 1971 tới 1992, FDIC đã thực hiện thành công một số giao dịch hỗ trợ OBA cho các ngân hàng, đầu tiên đó là Ngân hàng First Penn vào năm 1980 với hình thức cho vay trực tiếp.
Hình thức mua tài sản có, cổ phiếu thường được FDIC thực hiện với Continental Illinois National Bank and Trust Company (1984), First City (1988).
FDIC thực hiện hình thức gửi tiền vào tổ chức có vấn đề đối với Banc Texas Group, Inc. (1987), Alaska Mutual Bank and United Bank of Alaska (1987-1988).
Trong giai đoạn từ 1980 tới 1992, FDIC đã cung cấp OBA cho 133 tổ chức trong tổng số 1617 tổ chức bị gặp khó khăn, tương đương với 8,2% trong tổng số. Từ 1987-1988 là thời gian có nhiều giao dịch OBA được thực hiện nhất, chiếm tới 75% tổng số giao dịch OBA.
Như vậy, hoạt động OBA tại FDIC đã mang lại một số hiệu quả nhất định trong việc xử lý các tổ chức tài chính mất khả năng thanh toán và có nguy cơ đổ vỡ, giảm thiểu sự bất ổn đối với cộng đồng và kêu gọi được nguồn tài chính từ các nhà đầu tư tư nhân. Tuy nhiên, bên cạnh đó cũng thấy rằng hỗ trợ OBA còn bộc lộ một số những tranh cãi:
§********************** Nợ bất thường vẫn được duy trì tại ngân hàng hoặc tổ chức tiết kiệm gặp khó khăn;
§********************** Khách hàng có khoản tiền gửi không được bảo hiểm và các chủ nợ cũng được bảo vệ bởi các giao dịch OBA, vì vậy sẽ làm giảm tính tuân thủ kỷ cương thị trường;
§********************** Tổ chức tài chính yếu kém được phép duy trì hoạt động và cạnh tranh với các tổ chức không được hỗ trợ;
§********************** Nhiều giao dịch OBA được sử dụng để xử lý các tổ chức lớn hơn, vì vậy có thể gây ra những “phản ứng bất lợi” từ nhiều các chủ nợ của các tổ chức tài chính nhỏ hơn.
Đến năm 1989, FDIC bắt đầu hạn chế dần giao dịch OBA. Trong thời gian từ 1989 đến 1992, FDIC chỉ thực hiện 7 giao dịch OBA. Mặc dù giải pháp HTTC cho phép tiếp tục duy trì các nghiệp vụ tại ngân hàng mất khả năng thanh toán, song do những vấn đề trong đàm phán giao dịch và hàng loạt những thay đổi về pháp lý hoặc hạn chế việc sử dụng OBA (ví dụ quy định về chi phí thấp nhất) hoặc mở rộng những giải pháp hiện có để giải quyết những đổ vỡ ngân hàng lớn (ví dụ, như ngân hàng bắc cầu), từ 1992 FDIC đã không sử dụng hình thức HTTC.
3. Một số kinh nghiệm từ hoạt động HTTC của tổ chức BHTG
Mặc dù chính sách HTTC của BHTG nói chung vẫn còn một số bất cập, bản thân tổ chức BHTG có thể phải đối mặt với một số những phản ứng ngược chiều từ công chúng, song từ thực tiễn hoạt động của hai tổ chức BHTG giới thiệu ở trên cho thấy, có thể rút ra một số kinh nghiệm nhằm giúp hoạt động HTTC trong chính sách BHTG đạt được những kết quả mong muốn:
3.1. Tổ chức BHTG phải xác định thời điểm HTTC. Thực tế kinh nghiệm từ Quỹ bảo đảm ngân hàng Ba Lan, FDIC và một số tổ chức BHTG khác trên thế giới cho thấy, hoạt động HTTC chỉ được thực hiện khi xác định rằng tổ chức tham gia BHTG bị mất khả năng thanh toán, tức là tổng giá trị tài sản có của tổ chức nhỏ hơn các khoản nợ phải trả.
3.2* Phải đảm bảo đủ nguồn tài chính cho hoạt động hỗ trợ. Để thực hiện tốt hoạt động HTTC trước tiên tổ chức BHTG phải có đủ vốn. Thực tế hoạt động tại Ba Lan cho thấy, nên thiết lập một Quỹ HTTC riêng biệt với quỹ chi trả BHTG. Nguồn tài chính cho quỹ này có thể xem xét từ việc đóng góp từ chính các tổ chức tham gia BHTG và tỷ lệ đóng góp căn cứ trên mức độ rủi ro nhằm góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay của các tổ chức tham gia BHTG, đồng thời góp phần đảm bảo hoạt động ngân hàng an toàn và hiệu quả;
3.3.* Xác định những tiêu chí cụ thể cho hoạt động HTTC. Việc quyết định thực hiện HTTC hay không cho một tổ chức tham gia BHTG gặp khó khăn cần phải dựa trên các đánh giá chính xác về tình hình tài chính và hoạt động. Một số gợi ý cho các tiêu chí đưa ra có thể là: việc lựa chọn giải pháp HTTC phải căn cứ trên cơ sở so sánh với các giải pháp khác về chi phí và hiệu quả kinh tế; xác định rằng tổ chức được hỗ trợ chắc chắn cải thiện được tình hình tài chính và hoạt động sau khi nhận hỗ trợ; và việc hỗ trợ không được sử dụng để mang lại lợi ích cho các cổ đông của tổ chức xin hỗ trợ,…
3.4. Cần đưa ra các nguyên tắc trong quá trình xét duyệt HTTC cho các tổ chức tham gia BHTG. Thông thường, các nguyên tắc thường tập trung vào các yếu tố như: đảm bảo chi phí thấp nhất; đảm bảo hoạt động hỗ trợ đạt hiệu quả kinh tế cao; đối xử bình đẳng với các ngân hàng trong việc tiếp cận nguồn hỗ trợ; và đặc biệt tổ chức xin vay hỗ trợ phải có phương án cụ thể nhằm tái thiết lại hoạt động của mình;
3.5. Thực hiện kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng vốn vay hỗ trợ. Nỗ lực khôi phục hoạt động của một tổ chức tham gia BHTG nhằm góp phần bảo đảm an toàn tài chính quốc gia đòi hỏi tổ chức BHTG phải có những can thiệp kịp thời trong qúa trình sử dụng vốn vay hỗ trợ của các tổ chức tài chính. Hoạt động kiểm tra, giám sát phải được thực hiện thường xuyên và chặt chẽ. Nội dung kiểm tra, giám sát có thể bao gồm:
§********************** Kiểm tra tính phù hợp trong việc sử dụng vốn vay với các mục tiêu, mục đích ghi trong hợp đồng vay;
§********************** Kiểm tra tính hiệu quả của việc sử dụng vốn vay;
§********************** Kiểm tra tiến trình thực hiện chương trình tái thiết hoạt động đã đưa ra (nếu có);
§********************** Kiểm tra việc cải thiện trong tình hình kinh tế và tài chính của tổ chức vay;
§********************** Tình hình thực hiện các cam kết khác ghi trong hợp đồng vay.
[1] Chu toàn hợp thức là hoạt động kiểm tra trực tiếp sổ sách và các giấy tờ của tổ chức bị đưa ra đấu giá và đánh giá giá trị thương hiệu kinh doanh tiền gửi của tổ chức đó.
*
(Bài viết đăng trên TCNCLP số 107, tháng 10/2007)

Lê Thị Hồng Hạnh

Nguon: Nghien Cuu Lap Phap - Van Phong Quoc Hoi

Posted in: Kinh Tế