Chính sách đất đai đang vì ai? Hồ Đăng Hòa, Lê Thị Quỳnh Trâm, Phạm Duy Nghĩa và Malcolm F. McPherson

Khó khăn không phải là bởi Chính phủ không sẵn sàng sửa đổi Luật mà bởi thiếu một bộ nguyên tắc hoàn chỉnh cho phép những vấn đề liên quan đất đai (và tài sản) được giải quyết một cách hợp lý và vô tư.

LTS: Tại kỳ họp Quốc hội sẽ diễn ra vào tháng 10 tới, Luật Đất đai sửa đổi sẽ được đưa ra bàn thảo. Để cung cấp thêm thông tin và các phân tích khoa học cho độc giả liên quan đến vấn đề được dư luận quan tâm rộng rãi. Nhân dịp này Tuần Việt Nam xin giới thiệu nghiên cứu về Chính sách và Luật lệ đất đai do Viện Nghiên cứu Chiến lược và Chính sách Phát triển Nông nghiệp và Nông thôn (IPSARD) thuộc Bộ Nông nghiệp Việt Nam đã phối hợp với Đại học Harvard và Tổ chức Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) tiến hành. Đây là công trình của nhóm tác giả Hồ Đăng Hòa, Lê Thị Quỳnh Trâm, Phạm Duy Nghĩa và Malcolm F. McPherson trong khuôn khổ dự án “Phân tích chính sách nhằm xây dựng chính sách đất đai cho  phát triển kinh tế – xã hội tại Việt Nam”.

Chính sách đất đai được hiểu ở đây như các hành động và hoạt động mà thông qua đó Chính phủ Việt Nam xác định cho các cá nhân và nhóm trong xã hội về quyền của họ đối với đất đai, cụ thể hóa những hoàn cảnh mà trong đó quyền về đất đai có thể được chuyển nhượng, và xây dựng cơ chế để bảo vệ những quyền lợi đó và định hướng xử lý các tranh chấp có liên quan.
Những chính sách đất đai chính thức (de jure) của Việt Nam trước đây được phản ánh thông qua nhiều luật (chẳng hạn như Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003), nghị định, chỉ thị, quyết định và thông tư. Những chính sách này do Chính quyền trung ương thiết lập và do các bộ ngành và những cơ quan có liên quan ở các cấp triển khai thực hiện.
Những chính sách đất đai phi chính thức (de facto) được xác định theo cách các cơ quan quyền lực khác nhau và các đơn vị chức năng trực thuộc diễn giải, thực hiện và tuân thủ các chỉ đạo của Trung ương. Sự gắn kết ý đồ và kết quả đạt được trên thực tế sẽ xác định tính hiệu lực của chính sách đất đai.
Số liệu dưới đây cho thấy bên cạnh những văn bản liên quan đến đất đai được chuẩn bị kỹ lưỡng và áp dụng đúng như dự định vẫn còn khá nhiều văn bản không đạt được mục đích trên.
Kinh nghiệm lịch sử, kể cả ở Việt Nam và các nước khác, cho thấy rằng việc sử dụng, phân bổ, quy hoạch và quản lý đất luôn là những vấn đề nhạy cảm nhất, được tranh cãi nhiều nhất và chịu áp lực chính trị nhiều nhất ở bất cứ xã hội nào. Những điều này cũng đúng ngay cả trong thời đại ngày nay.
Đất có nhiều công dụng. Đất là tài nguyên sản xuất và đặc tính cơ bản của nó là vị trí tương đối tới nơi cung cấp nguyên liệu sản xuất và thị trường cho sản phẩm.Vị trí địa lý của đất được phân biệt bởi khí hậu, địa hình, thổ nhưỡng và các yếu tố vật  lý khác phục vụ cho các mục đích về môi trường, văn hóa và hành chính. Việc sử dụng đất hiệu quả đem lại công ăn việc làm, tạo ra sản phẩm, thu nhập và là nguồn cung cấp cho chi tiêu của gia đình và kinh doanh.
Đất đai là một tài sản văn hóa đối với mỗi cá nhân và cộng đồng. Đất đai đưa ra ý niệm về “nơi chốn” và nhận dạng vì thế nó đóng góp vào vốn xã hội quốc gia, gồm hệ thống các mối quan hệ và mạng lưới nhằm hỗ trợ và duy trì các cộng đồng và các vùng trong cả nước.

Ảnh: chinhphu.vn

Đất còn được coi là tài sản hữu hình và có thể được định giá trên thị trường, được trao đổi, được thừa kế hoặc cho/nhận như một món quà cũng như được sử dụng để thế chấp. Đối với nhiều cá nhân, đặc biệt là ở vùng nông thôn, đất vẫn là của cải chính và nguồn sinh kế đảm bảo cuộc sống.
Đất đai đóng vai trò mấu chốt để tạo ra và duy trì những dịch vụ phục vụ mục đích công cộng. Ví dụ như Hạ tầng cơ sở, rừng đầu nguồn, rừng ngập mặn ven biển,vùng nuôi trồng thủy sản, rừng, công viên và các khu bảo tồn. Giá trị công của đất còn là nơi thưởng ngoạn chung với giá trị tăng lên nhanh chóng khi các xã hội đô thị hóa và thu nhập bình quân đầu người tăng lên.
Đất đai là một thực thể chính trị trong đó biên giới thể hiện ranh giới của chủ quyền quốc gia và là cơ sở Công nhận quốc tế và hợp tác quốc tế. Cuối cùng, đất đai (hoặc không gian nói chung) là căn cứ để xác định quyền và trách nhiệm giữa các đơn vị hành chính như làng mạc, quận/huyện, cộng đồng, cấp tỉnh và chính quyền trung ương. Tùy thuộc vào mỗi vấn đề, ví dụ như cơ sở hạ tầng, quản lý môi trường, giáo dục, hoặc thu hồi đất mà những lĩnh vực trách nhiệm trên có thể bị chồng chéo.
Ai có quyền tiếp cận?
Hiến pháp của Việt Nam tuyên bố sở hữu toàn dân về đất đai và quản lý Nhà nước đối với đất đai. Tuy nhiên, Hiếp pháp lại không đưa ra hướng dẫn đầy đủ về việc đất đai sẽ được quản lý như thế nào, bởi cơ quan Nhà nước nào, hoặc ai sẽ có quyền tiếp cận đất đai và trong những điều kiện nào.
Những khía cạnh này được xử lý bằng biện pháp hành chính và vì vậy có thể thương thuyết, diễn đạt khác nhau và chỉnh sửa liên tục. Điều này tạo ra sự mập mờ và bất định trong quản lý đất đai. Đồng thời, nó cũng tạo kẽ hở để các quan chức ở các cấp khác nhau tự quyết định quy định nào của luật pháp có nghĩa gì và vì quyền lợi của ai.
Khó khăn không phải là bởi Chính phủ không sẵn sàng sửa đổi Luật mà bởi thiếu một bộ nguyên tắc hoàn chỉnh cho phép những vấn đề liên quan đất đai (và tài sản) được giải quyết một cách hợp lý và vô tư.
Quyền tiếp cận với đất đai còn bị chính trị hóa cao độ và do sự khan hiếm của đất, các quan chức khó giải quyết các vấn đề liên quan tới đất một cách rạch ròi mà không gắn tới các tính toán lợi ích kinh tế, chính trị hay các lợi ích khác.
Nếu có một bộ nguyên tắc được áp dụng thì ít nhất các quyền sử dụng đất, các điều kiện trong việc chuyển giao các quyền này và cơ chế giải quyết các xung đột sẽ được đảm bảo nhất quán như nhau giữa những người có quyền sử dụng đất, theo một quy trình cho trước và được thực hiện một cách công bằng, minh bạch và không thiên vị.
Hiện nay, Luật đất đai và những quy định liên quan được áp dụng trong một số lĩnh vực và áp dụng trước hết cho cư dân thành thị và người đầu tư nước ngoài. Trong khi đó nông dân và cư dân nông thôn ít được đảm bảo quyền tiếp cận, và sự bảo vệ tương tự.
Sẽ chẳng có vấn đề gì nếu kết quả của điều đó không gây ra hậu quả. Tuy nhiên, nhóm cử tri lớn nhất của mình, nông dân và cư dân nông thôn đã chưa được người chủ đất đai đối xử một cách công bằng. Nếu tiếp tục tình trạng này sẽ không giúp củng cố phát triển kinh tế bền vững.
Trong khi có thể dễ dàng đề cập các vấn đề nêu trên trong Luật Đất đai, việc khó hơn là trục trặc trong tư cách pháp lý của tài sản và của cải nói chung.
Không một quốc gia nào có thể chuyển đổi nhanh chóng và dễ dàng từ hệ thống quản lý tập trung sang hệ thống phân quyền trong việc tiếp cận các tài sản dựa trên một bộ quy định nhất quán, công bằng các quyền sử dụng tài sản được phân bổ và bảo vệ theo các phương cách vô tư và phi chính trị. Việt Nam hiện đang và sẽ không phải là ngoại lệ.
Cùng với quá trình hiện đại hóa, Việt Nam sẽ dần có những tiến bộ về vấn đề này. Quan trọng hơn là Việt Nam cần đạt được các thành tựu về vấn đề này nếu Nhà nước muốn đạt được các mục tiêu đầy tham vọng về tăng trưởng kinh tế và công nghiệp hóa. Chính sách đất đai sáng suốt sẽ đóng vai trò mấu chốt để đạt được tham vọng đó.
Hiện nay, tài liệu tham khảo về chính sách đất đai ở Việt Nam tương đối phong phú. Có rất nhiều nghiên cứu đang được thực hiện. Mỗi một nghiên cứu đều nhấn mạnh tầm quan trọng, khả năng ảnh hưởng và gợi ý thay đổi hình thức sử dụng đất cùng với quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và toàn cầu hóa.
Còn nữa
*Tiêu đề và tiêu đề phụ do Tuần Việt Nam tự đặt
Hồ Đăng Hòa, Lê Thị Quỳnh Trâm, Phạm Duy Nghĩa và Malcolm F. McPherson
Nguồn:
http://vietnamnet.vn/vn/chinh-tri/tuanvietnam/90247/chinh-sach-dat-dai-dang-vi-ai-.html