Đánh giá tác động pháp luật

Đánh giá tác động pháp luật (RIA- Regulatory Impact Assesment) là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện RIA được giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất chính sách. RIA là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách.




*
I. Đánh giá tác động pháp luật
1. Khái niệm đánh giá tác động pháp luật
*Đánh giá tác động pháp luật (RIA- Regulatory Impact Assesment) là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách. Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện RIA được giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất chính sách. RIA là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách.
Tuy nhiên, RIA là công cụ trợ giúp cho việc xây dựng chính sách chứ không phải là công cụ thay thế nó (không nên nhầm lẫn giữa RIA với đề xuất chính sách hoặc với tờ trình trước khi đề xuất). RIA tập hợp và trình bày các chứng cứ để xác định các lựa chọn chính sách khả dĩ và các ưu, nhược điểm của chúng. RIA cần được thực hiện song song với việc nêu sáng kiến lập pháp, lập quy và được lồng ghép vào quy trình xác lập chính sách của các bộ, ngành... hoặc chủ thể khác khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định. Cơ quan chủ trì soạn thảo cần nghiên cứu các kết quả của RIA khi ra quyết định. Việc đề xuất, thông qua chính sách là quyết định chính trị thuộc về cơ quan chủ trì soạn thảo, Chính phủ, Quốc hội (theo các giai đoạn khác nhau) mà không phải là nhiệm vụ của các chuyên gia thực hiện đánh giá tác động của văn bản.
Tiến hành RIA bao gồm việc trả lời một số câu hỏi chủ yếu sau: Đâu là bản chất, mức độ và sự phát triển của vấn đề? Đâu là các mục tiêu mà quốc gia theo đuổi? Đâu là các tác động về môi trường, xã hội và kinh tế của các lựa chọn chính sách? Đâu là ưu và nhược điểm của các lựa chọn chính sách chính? Việc giám sát và đánh giá về sau được tổ chức như thế nào? Trong mọi trường hợp, một RIA không nhất thiết đòi hỏi phải có sự nghiên cứu chi tiết và lâu dài, nhưng phải ở mức độ nhất định để cung cấp đầy đủ thông tin mà dựa vào đó mọi người đều có thể thảo luận.
2. Tại sao RIA lại quan trọng?
Đằng sau những bước đánh giá tác động là một mục đích đa chiều. RIA đảm bảo việc phối hợp sớm trong nội bộ cơ quan chủ trì soạn thảo. RIA thể hiện tính công khai, cởi mở của cơ quan chủ trì soạn thảo sẵn sàng lắng nghe ý kiến của nhiều đối tượng liên quan từ bên ngoài và thể hiện cam kết của mình đối với vấn đề minh bạch hóa. Ngoài ra, bằng việc đưa ra bản phân tích toàn diện và kỹ lưỡng về các tác động trực tiếp hoặc gián tiếp có thể có lên môi trường, kinh tế và xã hội, việc đánh giá tác động giúp nâng cao chất lượng của các đề xuất chính sách thông qua việc kiềm chế sự can thiệp của chính quyền ở mức đơn giản có thể. Cuối cùng, việc đánh giá tác động giải thích lý do tại sao hành động lập pháp đó là cần thiết và việc thực hiện theo đề xuất là một lựa chọn phù hợp[1].
2.1 Đánh giá tác động pháp luật - một xu hướng toàn cầu:
Từ năm 1980, RIA là một yếu tố trong sự phát triển nhanh chóng của kỹ thuật ban hành văn bản tốt, một trong những đặc tính nổi bật của quản lý công hiện đại. ở phần lớn các nước, RIA đã phát triển từ những phương pháp mang tính kỹ thuật hạn hẹp, chủ yếu nhằm cắt giảm chi phí, trở thành những kỹ thuật giải quyết vấn đề linh hoạt và tinh vi hơn nhằm tạo điều kiện để quá trình thảo luận công khai và có nhiều thông tin hơn về các vấn đề chính sách công có ý nghĩa quan trọng.
Cuộc vận động văn bản thông minh được tiến hành nhằm cải thiện hoạt động của quốc gia dưới sức ép đòi hỏi phải đem lại càng nhiều kết quả hơn với chi phí thấp hơn. Dưới sức ép này, đầu tư vào RIA trở nên rất lớn và ngày càng tăng[2].*
2.2 Đánh giá tác động pháp luật - một cơ chế học hỏi:
Ban hành văn bản pháp luật là một đặc tính xác định của quản lý đương đại. Hầu hết những mối quan tâm của chính phủ khi ban hành chính sách công - chất lượng môi trường, quyền của người tiêu dùng, định nghĩa quyền tài sản, kiểm soát các công nghệ mới, hội nhập vào thị trường toàn cầu - đều là những vấn đề cần được điều chỉnh bằng pháp luật. Sự thành công của quản lý đương đại phụ thuộc chủ yếu vào hoạt động ban hành pháp luật. Các văn bản pháp luật là nguồn sức mạnh của hệ thống đầu tư và thương mại hiện đại. Điều này có nghĩa là việc quản lý chất lượng ban hành pháp luật đã trở thành một phần của quản lý công, cũng tương tự như quản lý tài chính và quản lý nguồn nhân lực.*
OECD (Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế) đã kêu gọi các Chính phủ khi thực hiện chức năng ban hành văn bản pháp quy cần đảm đương vai trò bảo đảm chất lượng mang tính đón đầu. Chính phủ Canada gọi chương trình nghị sự này là điều chỉnh thông minh. Loại chương trình nghị sự này đòi hỏi sự học hỏi của cả khu vực công lẫn các chủ thể tham gia chủ yếu, là những người có quan hệ tương tác trong việc giải quyết vấn đề công -tư và trong trách nhiệm giải trình.*
Về mặt chức năngV, hiện nay người ta xem RIA là một quy trình trong đó: Những câu hỏi chính xác được đưa ra theo một khuôn mẫu chặt chẽ nhằm tạo điều kiện cho một cuộc tranh luận về chính sách mang tính rộng lớn và minh bạch hơn; Những tác động tiềm tàng có lựa chọn do hành vi hoặc bất tác vi của Chính phủ được xem xét một cách hệ thống và nhất quán; Thông tin được chuyển đến cho những người có thẩm quyền quyết định và những đối tượng chịu tác động.
Thực tiễn hiện nayT, RIA là phần mở rộng của hoạt động hoạch định chính sách hiện hành của nhiều Chính phủ, thể hiện ở việc nêu ra đúng câu hỏi, nghiên cứu tính phức tạp của vấn đề và các hậu quả của hành vi; duy trì sự đối thoại rộng rãi phong phú và hiệu quả hơn về các giải pháp lựa chọn. Điều đó có nghĩa RIA là một phương pháp tiếp cận dựa trên bằng chứng đối với quá trình ban hành quyết định. Quy trình nêu câu hỏi, nghiên cứu và trao đổi thông tin thông qua một phương pháp tiếp cận có tính hệ thống này là phần cốt lõi của Chính phủ luôn muốn nâng cao năng lực của mình để giải quyết các vấn đề đang đặt ra đối với công dân của mình.
Thực chất, RIA đã trở thành một trong những phương pháp mà thông qua đó khuyến khích sự tăng cường học hỏi của xã hội, góp phần gây dựng sự đồng thuận xã hội, giúp cho nhiều quyết định chính sách công khó khăn có thể được thông qua.
2.3 Đánh giá tác động pháp luật - xu hướng quản lý chặt chẽ việc ban hành chính sách và ban hành văn bản pháp luật:
*********** Mục tiêu thực hiện RIA của các Chính phủ là nhằm xác định rõ chiến lược mục tiêu về áp dụng pháp luật minh bạch và thống nhất, và xác lập một cách rõ ràng các chuẩn mực phân tích cho các loại văn bản pháp luật. Thực tiễn cho thấy, các văn bản pháp luật quan trọng cần phải ước định thành tiền mọi chi phí quan trọng ở mức tối thiểu để thực thi văn bản và lượng hoá được mọi lợi ích quan trọng mà văn bản đem lại. Các văn bản pháp luật quan trọng cũng phải xem xét nhiều giải pháp lựa chọn hơn và chứa đựng các thông tin chi tiết hơn về rủi ro. Chính phủ các nước thường xây dựng một quy trình RIA áp dụng riêng cho phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của nước mình. Nhiều nước ban hành luật về RIA hoặc văn bản cấp thấp hơn (ví dụ như nghị định) quy định về RIA, như ở Croatia.
Vấn đề đặt ra với các Chính phủ liên quan đến việc sử dụng RIA là: làm thế nào để RIA có thể được sử dụng một cách có hiệu quả nhất nhằm thúc đẩy quá trình học hỏi cách giải quyết vấn đề? Câu trả lời có thể tìm thấy trong quy trình RIA và các phương pháp kỹ thuật của RIA.
3. Các đề xuất chính sách cần phải có đánh giá tác động
Việc đánh giá một cách có hệ thống tác động của từng giải pháp chính sách được nêu ra để xem xét lựa chọn luôn được xem là cần thiết khi chuẩn bị một bản đề xuất chính sách, có thể là c ác đề xuất pháp luật mới hoặc sửa đổi các quy định hiện hành. Tuy nhiên, không phải trong mọi trường hợp đều nhất thiết phải chuẩn bị một bản đánh giá tác động chính thức.
Mỗi nước có thể có yêu cầu riêng về đánh giá tác động khi đề xuất pháp luật. Có nước chỉ yêu cầu bắt buộc thực hiện RIA đối với một số loại quy định; đối với các quy định khác thì cũng không cấm thực hiện RIA[3]. Trong trường hợp phải thực hiện RIA, thì các nước cũng thường chia làm 2 loại, là RIA đầy đủ và RIA đơn giản[4]. Cần phải thực hiện RIA đầy đủ nếu khi thực hiện RIA đơn giản cho thấy văn bản dự kiến ban hành: Có những tác động lớn và xấu đến năng lực cạnh tranh quốc gia; Có những tác động lớn và xấu đến các nhóm đối tượng không được hưởng các lợi ích xã hội hoặc dễ bị tổn thương; Có tác động lớn đến việc hủy hoại về môi trường; Có thể dẫn đến thay đổi đáng kể về các chính sách liên quan đến kinh tế thị trường, cạnh tranh hoặc người tiêu dùng; Có ảnh hưởng đến quyền của công dân; Tạo ra chi phí tuân thủ lớn; Tạo ra chi phí lớn cho Chính phủ hoặc bên thứ ba, hoặc cho một nhóm đối tượng hoặc một ngành, lĩnh vực.
4. Quy trình đánh giá tác động pháp luật
Quy trình RIA thường gồm bốn yếu tố: Xác định mục tiêu và phạm vi của RIA; Tham vấn công chúng gắn với RIA; Giám sát chất lượng thông qua thẩm định độc lập và các cơ chế khác; Các phương pháp thu thập dữ liệu.
Bốn yếu tố trên ngày càng được coi là các yếu tố cấu thành then chốt của một chương trình RIA hiệu quả. Để có thể hỗ trợ cải thiện chính sách công thành công, bốn yếu tố này phải phối kết hợp với nhau trong một quy trình có tính hệ thống. Các RIA tạo được ảnh hưởng đối với chính sách là các RIA có quy trình được khởi đầu sớm, gắn với quy trình tham vấn tốt và đưa ra được các nhận định đánh giá đúng đắn về các tác động của chính sách được đề nghị.*
RIA luôn được đặc trưng bởi sự tìm kiếm một phương pháp hoàn hảo, là phương pháp có thể giúp đưa ra câu trả lời đáng tin cậy đối với các vấn đề mà thực tiễn điều hành chính sách công đang ngày càng khó khăn hơn đặt ra, nhưng phải làm điều đó theo cách thức khẩn trương, minh bạch và không tốn kém.
Quy trình RIA có thể được thực hiện thông qua 10 bước, giải quyết 3 nội dung lớn:
4.1. Xác định vấn đề cần điều chỉnh và dự kiến các rủi ro có thể xảy ra, bao gồm:* Xác định đúng vấn đề (bước 1); Dự kiến các rủi ro có thể xảy ra, cả về mức độ và phạm vi ảnh hưởng (các bên có liên quan) (bước 2); Đánh giá tình hình hiện tại và diễn biến có thể xảy ra nếu như không có sự can thiệp của chính sách /pháp luật (bước 3) Xác định mục tiêu điều chỉnh (bước 4).
4.2. Xác định danh mục các giải pháp và đánh giá các tác động của chúng, bao gồm: Tham vấn với các chuyên gia thuộc các nhóm đối tượng dự kiến bị ảnh hưởng lớn nhằm chuẩn hóa lại vấn đề và mục tiêu điều chỉnh, rủi ro, tình hình hiện tại và dự kiến diễn biến trong tương lai (bước 5); Lựa chọn giải pháp (bước 6); Lựa chọn phương pháp, mức độ và phạm vi đánh giá (bước 7); Thu thập thêm chứng cứ - số liệu chi tiết về lợi ích và chi phí của giải pháp đã lựa chọn, có thể tiến hành điều tra hoặc khai thác từ nguồn số liệu sẵn có (bước 8).
4.3. Phân tích, tham vấn và hoàn thiện kiến nghị, bao gồm:Tiến hành phân tích, so sánh các giải pháp và trao đổi giải pháp dự kiến lựa chọn cũng như đánh giá tác động của chúng với các bên có liên quan (bước 9); Hoàn thiện giải pháp và đánh giá tác động của chúng sau quá trình tham vấn cộng đồng (bước 10).
5. Những điểm cần lưu ý trong quá trình thực hiện RIA
5.1. Quy trình tham khảo ý kiến gắn với RIA ***********************************
Việc lấy ý kiến sớm thông qua các hình thức không chính thức với các nhóm đối tượng then chốt cần được thực hiện bằng quy trình tham vấn nhiều lớp dựa trên các chuẩn mực thống nhất, kết hợp với các phương pháp tiếp cận được thiết kế chu đáo nhằm hướng tới sự đối thoại mạnh mẽ hơn và thu thập dữ liệu chất lượng cao hơn.
5.2. Tăng cường chức năng giám sát của cơ quan giám sát RIA trung ương
*** Những nước có chất lượng RIA thấp hoàn toàn không có chế tài rõ ràng dành cho các nhà làm luật có lỗi trong việc không chuẩn bị báo cáo RIA đầy đủ, không tiến hành tham vấn theo quy định. Chính phủ một số nước đã thành lập cơ quan trung ương về kiểm tra, giám sát chất lượng RIA nhằm bảo đảm RIA trước khi trình lên các bộ trưởng phải đạt mức chất lượng tối thiểu. Cơ quan giám sát RIA này là cơ quan độc lập, cũng có thể là thuộc thủ tướng. Bộ, ngành nào không có khả năng tuân thủ cần phải giải thích trước chính phủ tại sao họ không thể đáp ứng chuẩn mực tối thiểu.
5.3. Sớm lên kế hoạch và xây dựng báo cáo RIA
Cần bắt đầu triển khai RIA sớm để lồng ghép kết quả của RIA vào trong các quyết định chính sách. Để thúc đẩy việc sớm triển khai xây dựng RIA, các báo cáo hàng năm về kế hoạch và ưu tiên lập pháp /lập quy là các phương tiện tiềm năng cho việc bắt đầu chuẩn bị RIA và cho việc xác lập thứ tự ưu tiên ban hành văn bản. ở nhiều nước, RIA được yêu cầu thực hiện rất sớm, ngay từ giai đoạn xây dựng chương trình làm luật; theo đó, mọi đề xuất xây dựng pháp luật đều phải kèm theo RIA đơn giản mới được xem xét để đưa vào chương trình xây dựng pháp luật.*
5.4. Việc đánh giá chuyên môn của các nhà khoa học
Trong thập kỷ vừa quaT, các vấn đề pháp luật ngày càng dựa vào khoa học kỹ thuật . Xu hướng này tạo áp lực lớn lên các nhà làm luật (những người thường không có đủ kỹ năng cần thiết để tiếp cận, hiểu nghĩa và áp dụng các kiến thức khoa học là nền tảng cơ sở của quyết định lập pháp /lập quy). ở một vài nước, tham khảo ý kiến chuyên môn của các nhà khoa học trở thành một chiến lược quan trọng để bảo đảm chất lượng văn bản pháp luật. Các cơ quan quản lý có thể nghiên cứu cách tiếp cận từ trên xuống nhằm bảo đảm rằng hoạt động đánh giá chuyên môn của các nhà khoa học được áp dụng và các nguồn lực khoa học khan hiếm được sử dụng có hiệu quả. Ví dụ, một nhóm thẩm định chuyên môn của các nhà khoa học có kiến thức chuyên sâu về một lĩnh vực cụ thể như đánh giá rủi ro hoặc chất lượng dữ liệu có thể đưa ra** kết quả thẩm định tốt hơn, với chi phí thấp hơn so với các nhóm đánh giá chuyên môn lâm thời được thiết lập trong hệ thống hành chính công.
5.5. Nâmg cao tính trách nhiệm của các bộ đối với các RIA thuộc thẩm quyền và sử dụng RIA trong quy trình lập pháp
Cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ chịu trách nhiệm chính và trực tiếp thực hiện RIA. RIA sẽ không còn ý* nghĩa nếu người trực tiếp soạn thảo không quan tâm, không tham gia vào việc thực hiện RIA hoặc cơ quan soạn thảo thuê hoàn toàn chuyên gia tư vấn bên ngoài thực hiện RIA cho mình. Tuy vậy, cơ quan soạn thảo có thể thuê tư vấn thực hiện một số công đoạn của RIA, như: tiến hành điều tra (nếu cần thiết), thu thập số liệu...
Một số nước yêu cầu các bộ trưởng phải xác nhận với tư cách cá nhân rằng các báo cáo MIA đáp ứng các chuẩn mực tối thiểu về chất lượng. Trong giai đoạn phát triển ban đầu của RIA, người ta vẫn quen cho rằng RIA là một phương pháp kỹ trị phù hợp cho các nhà phân tích, nhà kinh tế và các cán bộ cấp thấp chứ không đủ quan trọng để bộ trưởng phải chú ý. Khi RIA có vai trò chủ đạo và chất lượng của RIA trở thành vấn đề cần quan tâm ngay cả với chính phủ và quốc hội thì buộc các bộ trưởng và các quan chức cấp cao phải chịu trách nhiệm cá nhân về chất lượng của các RIA do bộ, ngành của họ chuẩn bị. Logic ở đây là nếu bộ trưởng phải chịu trách nhiệm cá nhân thì bộ trưởng thực sự phải đọc RIA và bảo đảm rằng RIA đáp ứng chuẩn mực quy định.
5.6. Các phương pháp thu thập dữ liệu và chuẩn mực chất lượng dữ liệu
**** Chính phủ cần xây dựng các chuẩn mực thu thập dữ liệu và chất lượng dữ liệu. Chiến lược thu thập dữ liệu cần bao gồm các vấn đề: xây dựng và sử dụng mối quan hệ công* tư; bảo vệ chống mất cắp dữ liệu; giảm chi phí thu thập dữ liệu. Các chuẩn mực chất lượng dữ liệu cần hướng tới việc đặt RIA trên nền tảng thông tin chất lượng cao, tăng cường độ tin cậy, tính minh bạch và ích lợi của RIA.
Công đoạn tốn kém và mất nhiều thời gian nhất của toàn bộ quy trình RIA là việc thu thập dữ liệu thích hợp và đáng tin cậy. Việc thu thập dữ liệu một thời từng là lãnh địa riêng của các nhà nghiên cứu thì ngày nay, tất cả các nhà làm luật đều phải làm trong quá trình thực hiện công việc hàng ngày của họ. Vì vậy, họ phải nắm được các kỹ năng và các mối liên hệ để xác định nhu cầu về dữ liệu, xác định nguồn dữ liệu. Việc lựa chọn dữ liệu nào cần thu thập và phương pháp thu thập dữ liệu không phải là những quyết định biệt lập trong quy trình xây dựng pháp luật bởi chúng ảnh hưởng đến toàn bộ quy trình.*
Nhà phân tích thường cần các dữ liệu rất cụ thể để gắn với các vấn đề mà văn bản pháp luật cụ thể đặt ra. Nghĩa là, phần lớn RIA đòi hỏi sự pha trộn của các thông tin đã có sẵn và các thông tin được tính toán để gắn với các tác động vi mô của kiến nghị lập pháp /lập quy về mặt lợi ích, chi phí hoặc rủi ro. Điều đó có nghĩa, việc thu thập một số thông tin gốc là cần thiết, hoặc thông qua các phương thức (phương pháp thống kê, phương thức lấy ý kiến nhân dân). Thông thường, sẽ cần có sự pha trộn giữa các phương thức chính thức và không chính thức. OECD lưu ý rằng: “Chương trình tham vấn được xây dựng và thực hiện tốt có thể đóng góp vào việc nâng cao chất lượng các văn bản pháp luật bằng cách cung cấp nguồn dữ liệu hiệu quả mà không tốn kém làm cơ sở cho việc hoạch định chính sách, hỗ trợ”.
Việc định rõ từ trước các chuẩn mực chấp nhận dữ liệu cũng như quy trình kiểm soát chất lượng cho việc sử dụng dữ liệu có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm tránh RIA “rác”, tăng cường sự tín nhiệm và độ tin cậy của RIA. Chuẩn mực chất lượng dữ liệu quen thuộc nhất là tính minh bạch. Một số nước yêu cầu các dữ liệu và giả định cơ sở phải được thể hiện rõ ràng, dứt khoát trong báo cáo phân tích để người đọc có thể hiểu được dễ dàng các kết luận đã được rút ra như thế nào.
5.7. Phương pháp phân tích RIA
Hầu hết các hướng dẫn về RIA đều nhấn mạnh đến nội dung xác định vấn đề, mục tiêu điều chỉnh và coi đây là bước quan trọng nhất trong quá trình thực hiện RIA. Chỉ khi xác định được đúng vấn đề thì mới có thể tìm được giải pháp thích hợp; việc xác định sai vấn đề thường dẫn đến thất bại chính sách[5].
Việc lựa chọn phương pháp sẽ phụ thuộc vào từng trường hợp và nội dung cụ thể của RIA, hay nói cách khác là phụ thuộc vào mục tiêu điều chỉnh của quy định dự kiến ban hành. Mức độ và phạm vi phân tích cần phù hợp với tác động của quy định dự kiến ban hành. Nếu quy định dự kiến ban hành có tác động lớn thì cần có sự phân tích kỹ, sâu hơn và mang tính định lượng hơn.
Ngoài ra, trong khi thực hiện RIA cũng cần lưu ý một số vấn đề sau: Các phương pháp thu thập dữ liệu và các chuẩn mực chất lượng dữ liệu; Sự tham gia của các tổ chức khác vào quá trình RIA; Giám sát việc tuân thủ kết hợp với báo cáo công khai về việc thực hiện RIA; Đào tạo, bồi dưỡng về RIA nhiều hơn; Hoàn thiện các tài liệu hướng dẫn bằng văn bản về RIA; Cung cấp sự trợ giúp giải quyết các vướng mắc kỹ thuật
II. Một số kiến nghị xây dựng Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) của Việt Nam cần đưa quy trình đánh giá tác động vào các công đoạn đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, giai đoạn soạn thảo và giai đoạn thực thi văn bản các văn bản này.
Có quan điểm cho rằng, nên tiến hành RIA với mọi văn bản quy phạm pháp luật vì nếu tiến hành RIA các quyết định của Bộ trưởng, Thủ tướng Chính phủ cũng sẽ bảo đảm chất lượng tốt hơn. Trong trường hợp đó, có thể chỉ cần áp dụng quy trình RIA đơn giản (light RIA) mà không cần phải xây dựng RIA đầy đủ (full RIA). Nếu một hệ thống pháp luật đơn giản hơn, ít hình thức văn bản hơn thì việc áp dụng RIA cũng trở nên thuận lợi hơn.
1. Trong giai đoạn lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Khi đề xuất xây dựng một dự luật, pháp lệnh cũng như trình dự luật, pháp lệnh, cần có Báo cáo đánh giá tác động của chính sách, của văn bảnđến phát triển kinh tế - xã hội - môi trường để giảm thiểu những rủi ro xuất phát từ các quy định, chính sách; giảm chi phí và tăng lợi ích của các dự thảo luật, pháp lệnh.Xây dựng báo cáo đánh giá tác động pháp luật cho mỗi dự thảo luật, pháp lệnh hay đề xuất luật, pháp lệnh là một trong những phương pháp tốt giúp cho việc đánh giá các đề xuất xây dựng luật được minh bạch và thuyết phục. Tuy nhiên, ở giai đoạn này chỉ nên có những đánh giá tác động có tính sơ bộ (RIA đơn giản).
2. Giai đoạn soạn thảo
Trong giai đoạn soạn thảo, việc đánh giá tác động giúp cho cơ quan soạn thảo, ban soạn thảo tránh được tình trạng đẽo cày giữa đường, giúp cho việc soạn thảo các đạo luật chất lượng hơn, bảo đảm các chính sách hợp lòng dân và có sự cân nhắc, lựa chọn các giải pháp hiệu quả, ít chi phí hơn.
Điều 31 Khoản 6 Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo dự thảo luật, pháp lệnh trong việc đánh giá tác động của dự thảo, xây dựng báo cáo đánh giá tác động và đăng tải báo cáo này trên website của Chính phủ hoặc cơ quan chủ trì soạn thảo. Tương tự, Điều 58 Khoản 5 quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và đăng tải báo cáo đánh giá tác động của văn bản trên website của Chính phủ hoặc cơ quan chủ trì soạn thảo khi xây dựng dự thảo nghị định của Chính phủ.
Việc đăng tải, công bố các Báo cáo đánh giá tác động pháp luật sẽ là cơ sở quan trọng để các cơ quan có thẩm quyền quyết định và xem xét thứ tự ưu tiên của một dự luật; ngoài ra, nếu công bố rộng rãi dự thảo Báo cáo RIA cho công chúng thì cũng là cơ hội tốt để hoàn thiện báo cáo.
Báo cáo RIA cuối cùng được chuyển đến các cơ quan liên quan: Bộ trưởng, cơ quan thẩm định, Chính phủ và sau cùng là Quốc hội (nếu là luật), Uỷ ban thường vụ Quốc hội (nếu là pháp lệnh). Các cơ quan này được mời sử dụng bản báo cáo RIA để thảo luận về dự thảo. Cơ quan thẩm tra của Quốc hội cũng sẽ sử dụng bản báo cáo RIA trong quá trình lập pháp. Các chứng cứ được trình bày trong bản báo cáo RIA sẽ giúp các bên tranh luận về các giá trị của đề xuất /hoặc dự thảo luật.
3. Giai đoạn sau khi ban hành văn bản
Điều 93 Dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) quy định cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định[6] có trách nhiệm đánh giá tác động của văn bản do mình soạn thảo sau hai năm văn bản có hiệu lực thi hành. Việc ấn định thời gian sau hai năm văn bản có hiệu lực thi hành phải tiến hành đánh giá RIA chưa phải là một giải pháp thỏa đáng; nhưng sau bao lâu là phù hợp thì phụ thuộc nhiều vào từng văn bản. Nếu mỗi RIA đều được thực hiện theo chuẩn mực, làm tốt thì có thể đánh giá văn bản sau 5 năm sau khi văn bản được thực thi[7].
Giải pháp có thể là cơ quan chủ trì soạn thảo tự quyết định thời điểm cần đánh giá RIA sau một thời gian thực thi; cũng có thể là yêu cầu từ chính cơ quan ban hành văn bản, hoặc Thủ tướng quyết định (cũng như có nước, Thủ tướng quyết định sẽ phải tiến hành đánh giá RIA cho một dự luật nào đó). Trường hợp quy định có tính chất ép buộc như trên cũng chỉ là biện pháp tình thế trong điều kiện RIA chưa thực sự được quan tâm. /.
[1]Chiến lược của Ủy ban châu Âu trong giai đoạn 2005-2009, COM (2005); Sách trắng về Nền hành chính Châu Âu, 2001, COM (2001).
[2] Chẳng hạn ở Anh, mỗi năm các nhà làm luật cho ra đời khoảng 200 RIA.

[3]Ví dụ: Ireland chỉ yêu cầu bắt buộc áp dụng RIA cho các luật và các quy định do Bộ trưởng ban hành theo ủy quyền của luật.* Ở Mỹ quy định một số tiêu chí chung mà bất kỳ quy định nào có một trong các tiêu chí đó đều phải thực hiện RIA. Ở Cộng hoà liên bang Đức, quyết định hành chính cũng có thể được đánh giá tác động. Đối với EU, một RIA chính thức là đòi hỏi bắt buộc đối với một số nội dung trong Chương trình Hành động của Ủy ban: tất cả các đề xuất lập pháp, đề xuất chính sách, sách trắng, chương trình chi tiêu và hướng dẫn đàm phán đối với các hiệp định quốc tế (có tác động về môi trường, xã hội và kinh tế) được đưa vào Chương trình hành động đều phải có RIA. Ngoài ra, trên cơ sở từng vụ việc, Ủy ban châu Âu có thể quyết định thực hiện việc đánh giá tác động đối với một đề xuất không nằm trong Chương trình Hành động của Ủy ban.

[4] Ví dụ: Hoa Kỳ yêu cầu phải thực hiện RIA đầy đủ đối với trường hợp chính sách mới đang đề xuất sẽ tạo ra tổng chi phí tuân thủ hàng năm lớn hơn 100 triệu USD hoặc tăng đáng kể chi phí tuân thủ cho một ngành, khu vực hoặc có tác động xấu đến cạnh tranh, việc làm, đầu tư, hiệu quả sản xuất và sáng tạo khoa học. Ở Ireland, RIA đơn giản áp đụng đối với các quy định mà có ảnh hưởng không lớn và RIA đầy đủ áp dụng đối với các quy định có ảnh hưởng lớn.
*[5]Ví dụ: Hướng dẫn của Vương quốc Anh năm 2005 yêu cầu (i) nêu vấn đề cần điều chỉnh là gì, tình hình xảy ra hiện nay và khung pháp luật có liên quan, và (ii) xác định những tác động tiêu cực nảy sinh, đâu là nguyên nhân và dự kiến diễn biến trong tương lai. Hướng dẫn về RIA của Mỹ yêu cầu mỗi cơ quan sẽ phải xác định cụ thể vấn đề cần điều chỉnh, đang xảy ra ở đâu, mức độ như thế nào,.... Hướng dẫn của châu Âu năm 2005 cũng nhấn mạnh đến việc xác định vấn đề và mục tiêu điều chỉnh.

*[6] Dự thảo Luật này được thiết kế theo hướng đơn giản hoá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nên chỉ còn lại một số hình thức văn bản, ví dụ: bỏ hình thức nghị quyết.

[7] Để tránh tình trạng ban hành quá nhiều văn bản, tồn tại những văn bản không còn ý nghĩa trong cuộc sống, bang Bắc Sông Ranh của Cộng hòa Liên bang Đức quy định các văn bản chỉ có hiệu lực trong 5 năm, và chỉ gia hạn hiệu lực của văn bản khi cần thiết.


TS. Nguyễn Thị Kim Thoa - Ths Nguyễn Thị Hạnh

Nguon: Nghien Cuu Lap Phap - Van Phong Quoc Hoi

Posted in: Luật Tư Pháp