NGUYÊN NHÂN THAM NHŨNG Ở NƯỚC TA

TS. Nguyễn Quốc Sửu

Nguồn: Nghiên cứu lập pháp,

đăng ngày 19/8/2013, truy cập đường link gốc tại đây

Tham nhũng là quốc nạn không của riêng một quốc gia nào, và vì thế, cuộc chiến chống tham nhũng đang hàng ngày, hàng giờ xảy ra mọi nơi, mọi lúc trên tất cả các quốc gia. Ở Việt Nam, tham nhũng được xác định là quốc nạn cản trở những nỗ lực đổi mới, nó tác động tiêu cực tới sự phát triển của đất nước, bóp méo các giá trị đạo đức truyền thống của dân tộc, làm gia tăng khoảng cách giàu và nghèo. Nghiêm trọng hơn, tham nhũng còn làm xói mòn lòng tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của nhà nước và là nguy cơ đe dọa sự tồn vong của chế độ ta. Để công tác đấu tranh phòng chống tham nhũng có hiệu quả, hơn bao giờ hết chúng ta phải chỉ ra được những nguyên nhân dẫn đến hiện tượng tham nhũng. 

Tham nhũng hay được quy cho nguyên nhân là từ lòng tham của con người. Mặc dù quy kết này không sai, nhưng lại rất ít có ý nghĩa trong thực tiễn phòng chống tham nhũng. Vì lòng tham tồn tại như một thuộc tính cố hữu của con người - là một “tính người”, vấn đề là điều tiết và khống chế lòng tham đó như thế nào. Lịch sử tiến triển của nhân loại, ít nhất là ở khía cạnh kinh tế là gì, nếu không phải là biểu hiện của mong muốn tạo ra càng lúc càng nhiều của cải vật chất, tinh thần hơn nữa, nhằm thỏa mãn nhu cầu mỗi lúc một nhiều của con người. Nếu con người không tham lam, ai ai cũng biết đủ (tri túc), thì liệu nhân loại có tạo ra được vô số thành tựu như bây giờ không? Hay con người vẫn sẽ chui rúc trong những hang động và phương thức sản xuất chính vẫn là săn bắt hái lượm? Nói như Max Weber: “ham muốn chiếm hữu, ham muốn chạy theo doanh lợi, chạy theo tiền bạc, càng nhiều tiền càng tốt (...) đã từng tồn tại và đang tồn tại nơi những người hầu bàn, người bác sĩ, người đánh xe ngựa, người nghệ sĩ, người đàn bà lẳng lơ, người công chức tham ô nhũng lạm, người lính, kẻ trộm cắp, kẻ viễn chinh, kẻ cờ bạc, kẻ ăn mày...”[1]. Như vậy, nếu lòng tham là nguyên nhân của hiện tượng tham nhũng thì đây là nguyên nhân sâu xa, thuộc về “tính người” không thể bị loại bỏ.

Tuy nhiên, khi lòng tham này làm tổn hại lợi ích công cộng thì nó cần được hạn chế. Tham nhũng, bởi vậy, cần được coi là biểu hiện của lòng tham không được kiểm soát; và các mức độ tham nhũng khác nhau chính là thể hiện mức độ hiệu quả khác nhau của việc kiểm soát lòng tham; tham nhũng càng trầm trọng, có nghĩa là kiểm soát lòng tham thất bại càng nghiêm trọng. Nói một cách khác, tham nhũng có nguyên nhân sâu xa là lòng tham, nhưng nguyên nhân trực tiếp là lòng tham ấy không được kiểm soát hiệu quả. Bản tính con người là không thay đổi, nên thay vì bàn về nguyên nhân sâu xa, chúng ta nên tập trung bàn về nguyên nhân trực tiếp.

1. Thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước hữu hiệu

Tham nhũng gắn liền với lạm quyền. Tham nhũng là thu lợi tư bằng quyền lực công. Do đó, nguy cơ tham nhũng tỷ lệ thuận với độ lớn quyền lực. Theo sử gia Lord Acton, “quyền lực có xu hướng hủ hóa (gồm cả tham nhũng), quyền lực tuyệt đối có xu hướng hủ hóa tuyệt đối”[2]. Trong các chủ thể xã hội, nhà nước là chủ thể nắm giữ quyền lực to lớn nhất với phạm vi quản lý rộng khắp các lĩnh vực cùng các loại nguồn lực dồi dào của xã hội. Điều này tạo ra một nguy cơ từ việc nhà nước có thể vượt quá các giới hạn mà quốc dân đặt ra cho nó, để lạm dụng quyền lực một cách bất chính.

Ý thức được nguy cơ này, xã hội đặt ra vấn đề phải chặn đứng xu hướng tuyệt đối hóa của quyền lực nhà nước. Một phương cách được đưa ra là phân chia quyền lực nhà nước ra làm nhiều phần, và sau đó, các phần ấy sẽ kiểm soát lẫn nhau mà Montesque đã khái quát thành nguyên tắc tam quyền phân lập trong tác phẩm Tinh thần pháp luật[3]. Qua kiểm chứng của gần 300 năm thực tiễn chính trị thế giới, nguyên tắc tam quyền phân lập trở thành một chuẩn mực để xác định một bản hiến pháp dân chủ.

Trong khi đó, dựa theo một triết lý chính trị khác, Hiến pháp Việt Nam 1992 quy định “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”[4] (Điều 2). Nhà nước, theo triết lý chính trị này, thuộc về thượng tầng kiến trúc, do đó, phải phù hợp với hạ tầng cơ sở đặc trưng chủ yếu bởi lực lượng sản xuất. Theo đó, trong lịch sử loài người, giai cấp công nhân - tầng lớp học vấn không cao - nhưng do một vài đặc tính lại trở thành đại diện cho lực lượng sản xuất tiến bộ nhất. Giai cấp công nhân có đội tiền phong là Đảng Cộng sản, có sứ mệnh lịch sử phải xóa bỏ quan hệ sản xuất bóc lột và thay bằng quan hệ sản xuất bình đẳng dựa trên chế độ công hữu về tư liệu sản xuất. Triết lý chính trị này hướng tới trạng thái nhất nguyên về quan hệ sản xuất. Theo đó, nhất nguyên về quan hệ sản xuất sẽ dẫn đến nhất nguyên về chính trị. Chỉ có duy nhất một đảng là Đảng Cộng sản lãnh đạo nhà nước và xã hội; nhà nước có nhiệm vụ thể chế hóa chủ trương và đường lối của Đảng đó thành chính sách và pháp luật. Tính toàn diện trong phương thức lãnh đạo của Đảng Cộng sản thể hiện ở sự tồn tại của các cấp ủy Đảng tại mọi thiết chế chính trị - xã hội của quốc gia, bao gồm từ các cơ quan nhà nước cho đến các tổ chức chính trị - xã hội. Quyền lực của hệ thống Đảng là thống nhất kéo theo quyền lực của nhà nước cũng là thống nhất. Tính chất thống nhất này được xác lập thành nguyên tắc tập trung dân chủ áp dụng cho tất cả các cơ quan trong hệ thống chính trị bao gồm Đảng cộng sản, Nhà nước và các đoàn thể xã hội. Như vậy, quyền lực của những nhà nước vận hành theo triết lý chính trị này sẽ không được phân chia thành những phần độc lập nhau (ít ra trên thực tế là vậy). Điều này có nghĩa là tồn tại một quyền lực công duy nhất (i) thuộc về một chủ thể nhất định và (ii) bao gồm các cơ quan được chủ thể phân công hoặc ủy quyền thực thi những phần khác nhau của quyền lực.

Mặc dù không dễ để minh định chủ thể quyền lực này, tuy nhiên một cách chắc chắn, có thể khẳng định nó gần như không bị kiểm soát một cách có hiệu quả. Nhiệm vụ kiểm soát quyền lực nhà nước không bằng cơ chế đối trọng, giám sát lẫn nhau mà diễn ra thông qua hoạt động giám sát của nhân dân và đoàn thể quần chúng cũng như hoạt động kiểm tra của Đảng. Tuy nhiên, hiệu quả của việc kiểm soát cần được bàn luận kỹ, vì thực tế tham nhũng ở Việt Nam ngày càng trở nên tràn lan dưới cơ chế giám sát này.

Hoạt động giám sát của người dân đối với công quyền dựa trên sự bất cân xứng về nguồn lực, khi mà đối diện với một bộ máy nhà nước to lớn chỉ là một hoặc một nhóm công dân yếu ớt và nhỏ bé. Hiệu quả kiểm soát chỉ đến khi chủ thể kiểm soát tương xứng hoặc vượt trội đối tượng kiểm soát về nguồn lực và vị thế. Nhiệm vụ kiểm soát trở nên bất khả thi nếu đối tượng kiểm soát là toàn bộ nhà nước. Bởi lẽ, trong một quốc gia không có chủ thể nào bằng hoặc lớn hơn nhà nước về quyền lực. Do đó, cách thức khả dĩ để tạo ra hiệu quả kiểm soát là tạo ra những đối trọng về quyền lực ngay trong nội bộ nhà nước. Đối trọng quyền lực tạo ra cân bằng quyền lực; trạng thái này ngăn ngừa nguy cơ hủ hóa quyền lực. 

Nếu công nhận nguyên lý “quyền lực dẫn đến hủ hóa” có tính chất phổ quát, thì chắc hẳn phải thừa nhận những nhược điểm của bộ máy nhà nước ta là có tính hệ thống. Bộ máy nhà nước  hiện nay đã được thiết kế dựa trên một triết lý chính trị có thiên hướng tập quyền sâu sắc, phù hợp với những bối cảnh chiến tranh. Trong bối cảnh mới, bản thiết kế thời bao cấp thể hiện những khiếm khuyết nghiêm trọng mà một trong số đó là thiếu vắng sự cân bằng quyền lực cần thiết. Sự thiếu vắng này tất yếu tạo ra nguy cơ hủ hóa của quyền lực đối với chủ thể nắm quyền, mà một trong những hệ lụy nhãn tiền là nạn tham nhũng.

2. Sự lấn át của bộ máy hành chính

Công cuộc hiện đại hóa ở các quốc gia đang phát triển như Việt Nam đòi hỏi sự gia tăng về phương tiện cũng như số lượng công chức trong bộ máy hành chính nhằm đáp ứng những nhu cầu mới phát sinh. Bộ máy quan liêu này sẽ nhanh chóng trở nên cồng kềnh. Hệ thống tầng bậc phức tạp trong bộ máy dẫn đến sự rườm rà về thủ tục hành chính. Ban đầu, hệ thống thủ tục rườm rà này có thể chỉ là hệ quả tất yếu của bộ máy hành chính cồng kềnh nhiều tầng nấc, làm tăng chi phí quản lý, nhưng chưa dẫn tới tham nhũng. Tuy nhiên, công chức trong bộ máy sẽ nhanh chóng nhận ra là họ có thể trục lợi từ sự phức tạp này bằng cách “đơn giản hóa thủ tục” cho những khách hàng - công dân sẵn sàng trả phí không chính thức (informal costs). Bộ máy quan liêu, do đó, sẽ trở thành một nhóm lợi ích bất thành văn, hưởng lợi từ sự phức tạp của thủ tục và hệ thống tầng bậc hành chính. Nhóm lợi ích này chính là lực cản nội tại to lớn nhất của mọi quá trình cải cách hành chính và là thủ phạm chính gây ra hiện tượng tham nhũng trầm trọng ở các nước đang phát triển.

Bên cạnh đó, mối quan hệ giữa chính trị và hành chính cũng là vấn đề cần bàn đến. Ở các quốc gia phát triển, sự tách bạch chính trị với hành chính đã trở thành một tập quán. Bộ máy hành chính thông thường chỉ thi hành những chính sách đã được các định chế chính trị hoạch định. Hành chính thiên về thừa hành, biểu hiện ở các biện pháp mang tính nghiệp vụ nhằm hiện thức hóa ý chí của nhà chính trị. Chẳng những thế, các định chế chính trị khác như đảng phái, quốc hội, tòa án, báo chí... lại thường xuyên kiểm soát hành chính khiến tương quan quyền lực quốc gia tương đối cân bằng. Ngược lại, ở các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, bộ máy hành chính có quyền lực lấn át so với các định chế chính trị khác. Thực tế này được biểu hiện ở (i) khả năng can dự sâu sắc vào hoạt động hoạch định chính sách (ii) ảnh hưởng đến hoạt động tư pháp ở mức độ nhất định (iii) kiểm duyệt báo chí dưới nhiều hình thức khác nhau. Tất cả những điều này dẫn đến việc kiểm soát nền hành chính trong các quốc gia đang phát triển thường không có nhiều kết quả. Quyền lực công thường xuyên bị lạm dụng bởi các công chức tin là mình không bị kiểm soát; và đây là nguyên nhân chính của hiện tượng tham nhũng. 

3. Sự “hỗn loạn” các chuẩn mực và giá trị xã hội

Samuel Hungtington đã cảnh báo rằng, hiện đại hóa sẽ làm thay đổi thang bậc giá trị trong xã hội khiến nhiều thói quen được chấp nhận trong quá khứ thì không còn được chấp nhận ở hiện tại hoặc ngược lại. Thật vậy, trong các xã hội chuyển đổi thường tồn tại trạng thái đa chuẩn mực. Có những chuẩn mực cũ đã không còn phù hợp nhưng vì nhiều lý do tâm lý - xã hội vẫn tồn tại, bên cạnh những chuẩn mực mới đang dần thành hình. Những chuẩn mực cũ - mới này, trong nhiều trường hợp, lại trái ngược nhau hoàn toàn gây ra không ít các hệ lụy cho đời sống xã hội. Việc thiếu vắng một hệ thống chuẩn mực ổn định khiến vai trò điều chỉnh hành vi của chuẩn mực bị phủ nhận. Đạo đức xã hội bị lung lay khiến con người chỉ còn biết hành xử theo lợi ích cá nhân. Chủ nghĩa vị kỷ lên ngôi, mà biểu hiện chân xác nhất trong khu vực công là hiện tượng tham nhũng trầm trọng.

Việt Nam thuộc vào nhóm những quốc gia có quá trình chuyển đổi xã hội tương đối phức tạp. Những chuẩn mực Nho giáo truyền thống bắt đầu lụi tàn khi Việt Nam tiếp xúc với văn minh phương Tây thông qua chế độ thực dân Pháp. Chế độ mới thành lập mô phỏng các thiết chế xã hội Xô viết với các đặc trưng như chuyên chính vô sản, làm chủ tập thể, cơ chế kế hoạch hóa tập trung... Sau Đại hội VI, nền kinh tế được chuyển sang cơ chế thị trường kéo theo hàng loạt thay đổi quan trọng khác trong cấu trúc và chuẩn mực xã hội. Công cuộc hiện đại hóa của Việt Nam diễn ra cùng lúc với trào lưu toàn cầu hóa trên thế giới khiến chưa khi nào Việt Nam đối mặt với những chuyển biến xã hội phong phú và phức tạp như hiện nay. Một điểm hạn chế của quá trình chuyển đổi xã hội Việt Nam là đa số đều diễn ra trong hoàn cảnh bị động. Điều này khiến trạng thái “rối loạn về chuẩn mực xã hội” trong quá trình chuyển đổi ở Việt Nam càng trở nên trầm trọng khi thiếu hẳn những dự báo và kế hoạch đối phó. Đơn cử như vấn đề tiền lương của cán bộ công chức. Sự chênh lệch không đáng kể giữa các ngạch lương khiến khoảng cách thu nhập của công chức lãnh đạo và công chức thừa hành không lớn; sự cào bằng thu nhập này phản ánh chuẩn mực xã hội Xô viết về giá trị sức lao động. Cơ chế thị trường có những chuẩn mực khác về công bằng, nên không chấp nhận sự cào bằng về thu nhập như vậy. Và thực sự đang có chuẩn mực kép trong xã hội Việt Nam về vấn đề này, khi mà trên danh nghĩa thu nhập giữa công chức thừa hành và công chức lãnh đạo không hơn kém nhau nhiều, nhưng trên thực tế thì khoảng cách ấy lại rất lớn. Tóm lại, Việt Nam là một mẫu điển hình để nghiên cứu về trạng thái “rối loạn chuẩn mực” trong xã hội; và đây đồng thời cũng là nguyên nhân quan trọng cho tình trạng tham nhũng ở đất nước này.

4. Tình trạng thiếu minh bạch thông tin

Tổ chức Minh bạch Quốc tế đã đưa ra công thức sau: Tham nhũng (Corruption)=Độc quyền (Monopoly)+Bưng bít thông tin (Discretion)-Trách nhiệm giải trình thấp (weak Accountability)[5][5]. Như vậy, tình trạng thiếu minh bạch về thông tin được coi là một trong những nguyên nhân chính của hiện tượng tham nhũng. Điều này được thể hiện qua những khía cạnh sau:

(i) Thời đại hiện nay chứng kiến vai trò to lớn của thông tin, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế. Tình trạng bưng bít thông tin tạo ra bất bình đẳng về quyền được thông tin của công dân. Một số ít người sẽ có được thông tin mà số còn lại không biết và họ sẽ trục lợi từ sự bất bình đẳng này. Các thông tin này thường đến từ các công chức cấp cao, do đó, sự trục lợi nói trên cũng là một biểu hiện của tham nhũng.

(ii) Tình trạng bưng bít thông tin khiến hành vi của công chức diễn ra trong bóng tối, tránh được sự kiểm soát từ các định chế chính trị trong xã hội. Điều này tạo cơ hội cho công chức tham nhũng.

(iii) Mọi nỗ lực chống tham nhũng của báo chí hoặc công dân sẽ bị thất bại ngay trong giai đoạn đầu tiên bởi sự thiếu vắng nguồn tin.

Mọi nỗ lực chống tham nhũng hiệu quả đều cần dựa trên sự minh bạch về thông tin công vụ, được quy định bằng một đạo luật của Quốc hội. Đạo luật này cần được xây dựng theo hướng công nhận thông tin công vụ là tài nguyên công cộng mà nhà nước có nghĩa vụ phải cung cấp khi người dân có yêu cầu. Đạo luật cần minh định thông tin nào thuộc loại cấm trong một danh mục và chứng tỏ tính hợp lý của danh mục đó thông qua sự đồng thuận của người dân. Báo chí và công dân có thể tìm được mọi thông tin mà họ cần ngoài danh mục cấm để theo đuổi đến cùng những vụ việc tham nhũng. Chúng ta hiện thiếu vắng một đạo luật như vậy. Chẳng những thế, việc quá nhiều cơ quan có thẩm quyền tùy tiện đóng dấu mật cho văn bản có thể làm vô hiệu hóa những hoạt động giám sát của báo chí và nhân dân nói chung và nỗ lực phòng chống tham nhũng nói riêng.

5. Hệ thống pháp luật thiếu nhất quán

Điều 12 Hiến pháp 1992 quy định: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”[6]. Để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, những năm gần đây, kỹ thuật lập pháp của nhà nước ta đã phát triển đáng kể. Hệ thống luật pháp đã đủ mạnh để phủ khắp lên những quan hệ xã hội nhất là những quan hệ xã hội quan trọng, cơ bản... Tuy nhiên, số lượng văn bản luật được ban hành gia tăng nhưng hệ thống pháp luật lại yếu. Bởi lẽ, những văn bản luật trong hệ thống pháp luật ở Việt Nam khi đặt cạnh nhau lại chồng chéo nhau, bài trừ nhau. Ở Việt Nam, một thửa ruộng của người dân hiện nay ít nhất cũng có 3 văn bản luật điều chỉnh: luật đất đai, luật dân sự, luật hành chính... Những văn bản luật này có phương pháp điều chỉnh khác nhau, mâu thuẫn nhau. Khi áp dụng, cơ quan nhà nước thường sử dụng văn bản pháp luật nào có lợi cho mình nhất và đó cũng là một trong những lý do dẫn đến tham nhũng.

Nguyên nhân của hệ thống pháp luật kém hiệu quả có nhiều. Nhưng theo chúng tôi, nguyên nhân sâu xa là ở Việt Nam thiếu sự nhất quán trong tư duy lập pháp. Hay nói cách khác, triết lý lập pháp ở Việt Nam mâu thuẫn. Đơn cử cho điều này ta có thể thấy Đảng và Nhà nước thừa nhận nền kinh tế thị trường nhưng lại định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhưng định hướng xã hội chủ nghĩa như thế nào lại không được quy định rõ trong văn kiện. Từ đó, mỗi cơ quan lại có quan niệm về định hướng xã hội chủ nghĩa rất riêng, không nhất quán. Hơn nữa, sự thiếu nhất quán còn được tìm thấy ở nhiều điều trong Hiến pháp - đạo luật gốc, đạo luật cơ bản. Điều 15, Hiến pháp 1992 quy định: “Nhà nước xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ trên cơ sở phát huy nội lực, chủ động hội nhập quốc tế; thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Nhà nước thực hiện nhất quán chính sách phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng”[7]. Như vậy, câu trên thừa nhận thành phần kinh tế bình đẳng, câu dưới lại phá vỡ sự bình đẳng này, khi đặt ra nền tảng kinh tế là sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể... Chính điều này thể hiện sự mâu thuẫn trong tư duy của các nhà lập pháp, từ đó tạo ra những chồng chéo trong hệ thống pháp luật và cũng là mảnh đất màu mỡ để tham nhũng phát triển.

Phòng, chống tham nhũng đang là nhiệm vụ cấp bách của toàn Đảng, toàn dân. Tìm ra được nguyên nhân của tham nhũng cũng là nhiệm vụ quan trọng. Như một lẽ thường tình: muốn chữa bệnh thì phải bắt đúng bệnh!/.

---

[1] Max Weber, Nền Đạo đức Tin lành và Tinh thần Chủ nghĩa Tư bản, Nxb Tri Thức 2008, chương 2.

[2] “Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely” trong Lá thư gửi Bishop Mandell Creighton năm 1887.

[3] Montesquieu, Tinh thần Pháp luật, Nxb Đà Nẵng 2010.

[4] Hiến pháp 1992.

[5] Transparency International, The Role of Transparency International in Fighting Corruption in Infrastructure , Cơ sở Dữ liệu Mở Ngân hàng Thế giới, 

URL: http://siteresources.worldbank.org/INTDECABCTOK2006/Resources/OLeary.pdf, tr.4.

[6] Hiến pháp 1992

[7] Hiến pháp 1992