Dollar Exchange Rate
00:10
Hoàng Phong Nhã
Văn kiện trình Đại hội Đảng lần thứ XI xác định rất nhiều giải pháp về nâng cao vai trò quản lý kinh tế vĩ mô của Nhà nước. Các giải pháp này là kết quả của nhiều nghiên cứu được thực hiện trước đây và được thể hiện trong các văn kiện của các Hội nghị Trung ương Khóa IX. Đặc biệt trong Nghị quyết số 21 của Ban chấp hành Trung ương Khóa XI về việc tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN. Những phương thức quản lý kinh tế vĩ mô trong Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI được phát triển thêm rất nhiều so với những gì đã có trong các văn kiện của Đảng trước đây căn cứ vào thực tiễn thể chế hóa và hiện thực hóa trong đời sống kinh tế – xã hội của đất nước trong suốt thập kỷ đầu tiên của thế kỷ XXI.
Các nguyên tắc cơ bản trong quản lý kinh tế vĩ mô
Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI tiếp tục khẳng định các nguyên tắc cơ bản trong quản lý kinh tế vĩ mô.
Nguyên tắc phát triển nhanh gắn liền với phát triển bền vững, đây là một trong những nguyên tắc xuyên suốt trong toàn bộ các văn kiện của Đại hội Đảng lần thứ XI. Riêng trong Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2011 – 2015 có 9 lần đề cập đến phát triển bền vững. Với vị trí như vậy, phát triển bền vững chắc chắn là một trong những vấn đề cần được chú trọng khi sửa đổi Hiến pháp 1992. Phát triển bền vững được hiểu theo cách tiếp cận khác nhau. Tuy nhiên, điểm thống nhất cơ bản là phát triển gắn với bảo vệ môi trường. Quan điểm về phát triển bền vững được thừa nhận rộng rãi, bao gồm các yếu tố sau: sự xóa bỏ nghèo đói và bóc lột; sự giữ gìn và tăng cường các nguồn tài nguyên mà chỉ với chúng mới có thể bảo đảm việc xóa nghèo được liên tục; phải bao gồm sự tăng trưởng cả kinh tế lẫn văn hóa xã hội; sự thống nhất giữa môi trường sinh thái và kinh tế trong hoạch định chính sách.
Phát triển bền vững, nhất là những yêu cầu của nó, cần được thể chế hóa thành chính sách. Quyết định chính sách là bước quan trọng trong phát triển bền vững vì việc kết hợp giữa phát triển và bảo vệ môi trường phụ thuộc rất lớn vào việc ban hành các chính sách đúng đắn. Thực tế ở nhiều nước, đặc biệt là các nước đang phát triển, nơi mà việc quyết định chính sách thường bị chi phối bởi một nhóm lợi ích hoặc một cá nhân có quyền lực và ảnh hưởng sẽ tạo ra nguy cơ đối với phát triển bền vững. Gắn liền với việc ra chính sách là vị trí và thẩm quyền của cơ quan ban hành chính sách và quyết định. Việc xác định đúng vị trí, tạo ra được sự kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau giữa các hệ cơ quan quyền lực nhà nước cũng là yếu tố quan trọng của phát triển bền vững. Các quyết định sẽ ít bị tham nhũng, ít bị lợi ích cá nhân chi phối nếu như các cơ quan ban hành chúng được đặt dưới sự giám sát của cộng đồng và sự kiểm soát của các cơ quan nhà nước khác. Trong hệ thống các công cụ bảo đảm phát triển bền vững thì pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng. Chính sách đúng đắn là điều kiện tiền đề quan trọng, song pháp luật mới là công cụ chuyển tải các chính sách đã được hoạch định, được ban hành vào cuộc sống. Cơ chế giải quyết các tranh chấp có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm phát triển bền vững. Những vấn đề môi trường thường gắn nhiều với cộng đồng, ví dụ như rừng, nước, ô nhiễm… Lợi ích cộng đồng xung đột khá thường xuyên với việc xây dựng các dự án, tiến hành các hoạt động kinh tế.
Nguyên tắc kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Quan điểm này cũng được nhấn mạnh trong các Văn kiện mặc dù tần suất ít hơn so với việc khẳng định nguyên tắc phát triển bền vững. Quan điểm này coi kinh tế nhà nước là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô. Khi nghiên cứu quan điểm lớn này ở khía cạnh Hiến định, một số phân tích sau cần được lưu ý.
Thứ nhất, đây là quan điểm mang tính định hướng chính trị nhiều hơn là một phương thức hay giải pháp kinh tế vĩ mô. Điều có thể nhận thấy là trong hệ thống pháp luật hiện hành cũng như trong các văn kiện của Đảng không có bất cứ tiêu chí nào để xác định thế nào là chủ đạo. Chủ đạo đồng nghĩa với quy mô lớn hay đồng nghĩa với hiệu quả cao? Nếu xác định vai trò chủ đạo ở khía cạnh kinh tế nhà nước có quy mô lớn về vốn, lao động, số lượng thì trong điều kiện kinh tế thị trường, đây sẽ là sự suy yếu kinh tế nhà nước. Kinh tế thị trường đòi hỏi hiệu quả và chỉ có hiệu quả mới làm cho các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế này tồn tại và phát triển được trong nền kinh tế thị trường. Xu hướng tư nhân hóa và cổ phần hóa các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế nhà nước ở nhiều nước tư bản vốn được coi là có thành phần kinh tế nhà nước lớn như Nhật Bản, Indonesia, Malaysia cho thấy, ngay với sự điều hành và quản lý tốt từ phía Chính phủ, thành phần kinh tế nhà nước cũng không thể mang lại hiệu quả.
Thứ hai, thực tiễn phát triển của đất nước cho thấy, quan điểm về vai trò chủ đạo không thực sự thuyết phục. Thành phần kinh tế là khái niệm kinh tế khó xác định nội hàm cụ thể. Vì vậy, việc thể chế hóa thành khái niệm Hiến định chỉ mang tính hình thức, không thể chuyển hóa thành các quy định cụ thể của pháp luật. Bản thân khái niệm thành phần kinh tế nhà nước cũng không thể thuần nhất, vì có cả những doanh nghiệp nhà nước mà sở hữu được chia sẻ giữa nhà nước và tư nhân, nhiều công trình hạ tầng xây dựng theo các phương thức BOT, BTO… – không thể xác định một cách rõ ràng chúng thuộc thành phần kinh tế nhà nước hay kinh tế tư nhân. Vì vậy, đặt vấn đề vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước thực chất chỉ là ước muốn chính trị.
Thứ ba, quan điểm này mâu thuẫn với những thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN mà Việt Nam đang xây dựng. Và một trong những nền tảng cơ bản là cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế khác nhau. Mặt khác, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI chủ trương hoàn thiện cơ chế, chính sách để phát triển mạnh kinh tế tư nhân trở thành một trong những động lực của nền kinh tế, khuyến khích tư nhân góp vốn vào các tập đoàn kinh tế nhà nước. Như vậy, xét ở yêu cầu bảo đảm tính cạnh tranh bình đẳng thì việc xác định vai trò chủ đạo khó lý giải. Hơn nữa, giữa vai trò chủ đạo và vai trò động lực thì không ranh giới cũng khó có thể xác định được một cách rõ ràng.
Nguyên tắc nền kinh tế tồn tại trên nhiều quan hệ sở hữu. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI xác định là phải phát triển mạnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế, hình thức tổ chức kinh doanh và hình thức phân phối. Các thành phần kinh tế đều là bộ phận hợp thành quan trọng của nền kinh tế, hoạt động theo pháp luật và bình đẳng trước pháp luật, cùng phát triển lâu dài, hợp tác và cạnh tranh lành mạnh. Cách tiếp cận này hoàn toàn phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường. Không thể có kinh tế thị trường nếu không có sự tồn tại của các sở hữu khác nhau đối với các tư liệu sản xuất. Vì vậy, cũng có định nghĩa cho rằng, nền kinh tế thị trường là nền kinh tế dựa trên các hình thức sở hữu khác nhau. Trong Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, Đảng ta khuyến khích phát triển các hình thức tổ chức sản xuất kinh doanh với sở hữu hỗn hợp, phát triển doanh nghiệp cổ phần trở thành loại hình doanh nghiệp phổ biến nhất trong nền kinh tế, thúc đẩy xã hội hóa sản xuất kinh doanh và sở hữu. Quan hệ sở hữu chủ yếu trong đời sống kinh tế rất đa dạng, song đều hình thành, vận động trên chế độ sở hữu tư nhân và sở hữu nhà nước. Sở hữu tư nhân là sở hữu của cá nhân, còn sở hữu nhà nước là sở hữu công. Từ chế độ sở hữu tư nhân và sở hữu nhà nước có thể hình thành nhiều hình thức sở hữu khác nhau gồm sở hữu chung, sở hữu hỗn hợp, sở hữu tập thể. Những doanh nghiệp thuộc các hình thức sở hữu khác nhau thường được quy về thành phần kinh tế. Tuy nhiên, có thể thấy, khái niệm thành phần kinh tế chỉ là phạm trù kinh tế mang tính tương đối. Do vậy, việc Hiến định thành phần kinh tế khó tạo ra nền tảng cho việc hình thành các chế định pháp lý. Trong lịch sử lập pháp, chúng ta đã tạo ra nhiều khái niệm khá mơ hồ dù nó có cội nguồn kinh tế. Ví dụ, khái niệm hộ gia đình, khái niệm sở hữu toàn dân, khái niệm thành phần kinh tế. Vì vậy, rất cần làm rõ các vấn đề sở hữu trước khi Hiến định các nguyên tắc và quy định về sở hữu.
Nguyên tắc bảo đảm quyền tự do kinh doanh, cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế có thể được thừa nhận là bình đẳng trong pháp luật và thậm chí trong Hiến pháp, song thiếu những bảo đảm cho cơ chế cạnh tranh minh bạch, bình đẳng thì khó có thể có được sự phát triển của nền kinh tế thị trường. Sự tồn tại của nhiều hình thức sở hữu, sự bình đẳng về mặt pháp lý giữa các chủ sở hữu, các doanh nghiệp thuộc các hình thức sở hữu khác nhau trong quan hệ kinh tế mới chỉ là điều kiện cần. Nhiều quốc gia có được những điều kiện này, song vẫn chưa thể trở thành nền kinh tế thị trường đúng nghĩa. Việt Nam cũng ở trong tình trạng như vậy. Điều kiện đủ là sự tồn tại của cơ chế cạnh tranh, của quy luật giá trị trong các quan hệ kinh tế thương mại. Bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch mà Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI hướng đến là thúc đẩy sự định hình vững chắc các quan hệ kinh tế thị trường ở nước ta. Chỉ khi hội tụ các điều kiện cần và đủ nói trên thì nền kinh tế nước ta là nền kinh tế thị trường. Bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch đòi hỏi phải được thể hiện đầy đủ ở những giải pháp vĩ mô, trong việc điều hòa nguồn lực, trong chính sách thuế và xuất nhập khẩu. Việc các nguồn lực không được phân bổ theo kết quả lao động, hiệu quả kinh tế, đồng thời theo mức đóng góp vốn cùng các nguồn lực khác và phân phối thông qua hệ thống an sinh xã hội, phúc lợi xã hội, việc nâng giá sản phẩm, hàng hóa do yêu cầu của các doanh nghiệp nhà nước bị thua lỗ, việc ưu đãi vay vốn đối với doanh nghiệp này, song hạn chế đối với doanh nghiệp khác… không thể đáp ứng được yêu cầu nêu trên. Những bất cập này đang tồn tại trong các thể chế kinh tế hiện nay ở nước ta và đang cản trở sự phát triển của đất nước.
Nguyên tắc quản lý bằng pháp luật, kế hoạch. Nhà nước quản lý nền kinh tế, định hướng, điều tiết, thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và lực lượng vật chất. Trong các công cụ này, pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng. Điều này cũng được nhấn mạnh trong Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI. Trong Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2011 – 2020 có 4 lần nhắc đến hệ thống pháp luật; trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung và phát triển năm 2011) có 9 lần đề cập đến pháp luật; Báo cáo Chính trị có 5 lần đề cập đến hệ thống pháp luật.
Chiến lược đã nhấn mạnh những sự bất cập của hệ thống pháp luật như là một trong những nguyên nhân của sự yếu kém trong phát triển kinh tế – xã hội của đất nước giai đoạn 2000 – 2010. việc hoàn thiện hệ thống pháp luật được Chiến lược đề cập như là giải pháp tăng cường, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, bảo đảm xử lý đúng đắn mối quan hệ giữa Nhà nước và thị trường. Tuy có những khẳng định khá chính thức về vai trò của hệ thống pháp luật, song trong Văn kiện lại thiếu các giải pháp đột phá nhằm nâng cao vai trò của pháp luật với tư cách là công cụ xử lý các mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường. Nếu không xác định được các biện pháp hoặc nguyên tắc chủ đạo cho việc xử lý quan hệ giữa Nhà nước và thị trường, thì những sự nhấn mạnh nêu trên trong Văn kiện vẫn khó mang lại những thay đổi cơ bản cho vai trò của hệ thống pháp luật đối với sự phát triển kinh tế – xã hội.
Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI tiếp tục khẳng định các nguyên tắc cơ bản trong quản lý kinh tế vĩ mô.
Nguyên tắc phát triển nhanh gắn liền với phát triển bền vững, đây là một trong những nguyên tắc xuyên suốt trong toàn bộ các văn kiện của Đại hội Đảng lần thứ XI. Riêng trong Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2011 – 2015 có 9 lần đề cập đến phát triển bền vững. Với vị trí như vậy, phát triển bền vững chắc chắn là một trong những vấn đề cần được chú trọng khi sửa đổi Hiến pháp 1992. Phát triển bền vững được hiểu theo cách tiếp cận khác nhau. Tuy nhiên, điểm thống nhất cơ bản là phát triển gắn với bảo vệ môi trường. Quan điểm về phát triển bền vững được thừa nhận rộng rãi, bao gồm các yếu tố sau: sự xóa bỏ nghèo đói và bóc lột; sự giữ gìn và tăng cường các nguồn tài nguyên mà chỉ với chúng mới có thể bảo đảm việc xóa nghèo được liên tục; phải bao gồm sự tăng trưởng cả kinh tế lẫn văn hóa xã hội; sự thống nhất giữa môi trường sinh thái và kinh tế trong hoạch định chính sách.
Phát triển bền vững, nhất là những yêu cầu của nó, cần được thể chế hóa thành chính sách. Quyết định chính sách là bước quan trọng trong phát triển bền vững vì việc kết hợp giữa phát triển và bảo vệ môi trường phụ thuộc rất lớn vào việc ban hành các chính sách đúng đắn. Thực tế ở nhiều nước, đặc biệt là các nước đang phát triển, nơi mà việc quyết định chính sách thường bị chi phối bởi một nhóm lợi ích hoặc một cá nhân có quyền lực và ảnh hưởng sẽ tạo ra nguy cơ đối với phát triển bền vững. Gắn liền với việc ra chính sách là vị trí và thẩm quyền của cơ quan ban hành chính sách và quyết định. Việc xác định đúng vị trí, tạo ra được sự kiểm soát và kiềm chế lẫn nhau giữa các hệ cơ quan quyền lực nhà nước cũng là yếu tố quan trọng của phát triển bền vững. Các quyết định sẽ ít bị tham nhũng, ít bị lợi ích cá nhân chi phối nếu như các cơ quan ban hành chúng được đặt dưới sự giám sát của cộng đồng và sự kiểm soát của các cơ quan nhà nước khác. Trong hệ thống các công cụ bảo đảm phát triển bền vững thì pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng. Chính sách đúng đắn là điều kiện tiền đề quan trọng, song pháp luật mới là công cụ chuyển tải các chính sách đã được hoạch định, được ban hành vào cuộc sống. Cơ chế giải quyết các tranh chấp có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm phát triển bền vững. Những vấn đề môi trường thường gắn nhiều với cộng đồng, ví dụ như rừng, nước, ô nhiễm… Lợi ích cộng đồng xung đột khá thường xuyên với việc xây dựng các dự án, tiến hành các hoạt động kinh tế.
Nguyên tắc kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo. Quan điểm này cũng được nhấn mạnh trong các Văn kiện mặc dù tần suất ít hơn so với việc khẳng định nguyên tắc phát triển bền vững. Quan điểm này coi kinh tế nhà nước là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô. Khi nghiên cứu quan điểm lớn này ở khía cạnh Hiến định, một số phân tích sau cần được lưu ý.
Thứ nhất, đây là quan điểm mang tính định hướng chính trị nhiều hơn là một phương thức hay giải pháp kinh tế vĩ mô. Điều có thể nhận thấy là trong hệ thống pháp luật hiện hành cũng như trong các văn kiện của Đảng không có bất cứ tiêu chí nào để xác định thế nào là chủ đạo. Chủ đạo đồng nghĩa với quy mô lớn hay đồng nghĩa với hiệu quả cao? Nếu xác định vai trò chủ đạo ở khía cạnh kinh tế nhà nước có quy mô lớn về vốn, lao động, số lượng thì trong điều kiện kinh tế thị trường, đây sẽ là sự suy yếu kinh tế nhà nước. Kinh tế thị trường đòi hỏi hiệu quả và chỉ có hiệu quả mới làm cho các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế này tồn tại và phát triển được trong nền kinh tế thị trường. Xu hướng tư nhân hóa và cổ phần hóa các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế nhà nước ở nhiều nước tư bản vốn được coi là có thành phần kinh tế nhà nước lớn như Nhật Bản, Indonesia, Malaysia cho thấy, ngay với sự điều hành và quản lý tốt từ phía Chính phủ, thành phần kinh tế nhà nước cũng không thể mang lại hiệu quả.
Thứ hai, thực tiễn phát triển của đất nước cho thấy, quan điểm về vai trò chủ đạo không thực sự thuyết phục. Thành phần kinh tế là khái niệm kinh tế khó xác định nội hàm cụ thể. Vì vậy, việc thể chế hóa thành khái niệm Hiến định chỉ mang tính hình thức, không thể chuyển hóa thành các quy định cụ thể của pháp luật. Bản thân khái niệm thành phần kinh tế nhà nước cũng không thể thuần nhất, vì có cả những doanh nghiệp nhà nước mà sở hữu được chia sẻ giữa nhà nước và tư nhân, nhiều công trình hạ tầng xây dựng theo các phương thức BOT, BTO… – không thể xác định một cách rõ ràng chúng thuộc thành phần kinh tế nhà nước hay kinh tế tư nhân. Vì vậy, đặt vấn đề vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước thực chất chỉ là ước muốn chính trị.
Thứ ba, quan điểm này mâu thuẫn với những thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN mà Việt Nam đang xây dựng. Và một trong những nền tảng cơ bản là cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế khác nhau. Mặt khác, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI chủ trương hoàn thiện cơ chế, chính sách để phát triển mạnh kinh tế tư nhân trở thành một trong những động lực của nền kinh tế, khuyến khích tư nhân góp vốn vào các tập đoàn kinh tế nhà nước. Như vậy, xét ở yêu cầu bảo đảm tính cạnh tranh bình đẳng thì việc xác định vai trò chủ đạo khó lý giải. Hơn nữa, giữa vai trò chủ đạo và vai trò động lực thì không ranh giới cũng khó có thể xác định được một cách rõ ràng.
Nguyên tắc nền kinh tế tồn tại trên nhiều quan hệ sở hữu. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI xác định là phải phát triển mạnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế, hình thức tổ chức kinh doanh và hình thức phân phối. Các thành phần kinh tế đều là bộ phận hợp thành quan trọng của nền kinh tế, hoạt động theo pháp luật và bình đẳng trước pháp luật, cùng phát triển lâu dài, hợp tác và cạnh tranh lành mạnh. Cách tiếp cận này hoàn toàn phù hợp với yêu cầu của nền kinh tế thị trường. Không thể có kinh tế thị trường nếu không có sự tồn tại của các sở hữu khác nhau đối với các tư liệu sản xuất. Vì vậy, cũng có định nghĩa cho rằng, nền kinh tế thị trường là nền kinh tế dựa trên các hình thức sở hữu khác nhau. Trong Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, Đảng ta khuyến khích phát triển các hình thức tổ chức sản xuất kinh doanh với sở hữu hỗn hợp, phát triển doanh nghiệp cổ phần trở thành loại hình doanh nghiệp phổ biến nhất trong nền kinh tế, thúc đẩy xã hội hóa sản xuất kinh doanh và sở hữu. Quan hệ sở hữu chủ yếu trong đời sống kinh tế rất đa dạng, song đều hình thành, vận động trên chế độ sở hữu tư nhân và sở hữu nhà nước. Sở hữu tư nhân là sở hữu của cá nhân, còn sở hữu nhà nước là sở hữu công. Từ chế độ sở hữu tư nhân và sở hữu nhà nước có thể hình thành nhiều hình thức sở hữu khác nhau gồm sở hữu chung, sở hữu hỗn hợp, sở hữu tập thể. Những doanh nghiệp thuộc các hình thức sở hữu khác nhau thường được quy về thành phần kinh tế. Tuy nhiên, có thể thấy, khái niệm thành phần kinh tế chỉ là phạm trù kinh tế mang tính tương đối. Do vậy, việc Hiến định thành phần kinh tế khó tạo ra nền tảng cho việc hình thành các chế định pháp lý. Trong lịch sử lập pháp, chúng ta đã tạo ra nhiều khái niệm khá mơ hồ dù nó có cội nguồn kinh tế. Ví dụ, khái niệm hộ gia đình, khái niệm sở hữu toàn dân, khái niệm thành phần kinh tế. Vì vậy, rất cần làm rõ các vấn đề sở hữu trước khi Hiến định các nguyên tắc và quy định về sở hữu.
Nguyên tắc bảo đảm quyền tự do kinh doanh, cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế có thể được thừa nhận là bình đẳng trong pháp luật và thậm chí trong Hiến pháp, song thiếu những bảo đảm cho cơ chế cạnh tranh minh bạch, bình đẳng thì khó có thể có được sự phát triển của nền kinh tế thị trường. Sự tồn tại của nhiều hình thức sở hữu, sự bình đẳng về mặt pháp lý giữa các chủ sở hữu, các doanh nghiệp thuộc các hình thức sở hữu khác nhau trong quan hệ kinh tế mới chỉ là điều kiện cần. Nhiều quốc gia có được những điều kiện này, song vẫn chưa thể trở thành nền kinh tế thị trường đúng nghĩa. Việt Nam cũng ở trong tình trạng như vậy. Điều kiện đủ là sự tồn tại của cơ chế cạnh tranh, của quy luật giá trị trong các quan hệ kinh tế thương mại. Bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch mà Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI hướng đến là thúc đẩy sự định hình vững chắc các quan hệ kinh tế thị trường ở nước ta. Chỉ khi hội tụ các điều kiện cần và đủ nói trên thì nền kinh tế nước ta là nền kinh tế thị trường. Bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch đòi hỏi phải được thể hiện đầy đủ ở những giải pháp vĩ mô, trong việc điều hòa nguồn lực, trong chính sách thuế và xuất nhập khẩu. Việc các nguồn lực không được phân bổ theo kết quả lao động, hiệu quả kinh tế, đồng thời theo mức đóng góp vốn cùng các nguồn lực khác và phân phối thông qua hệ thống an sinh xã hội, phúc lợi xã hội, việc nâng giá sản phẩm, hàng hóa do yêu cầu của các doanh nghiệp nhà nước bị thua lỗ, việc ưu đãi vay vốn đối với doanh nghiệp này, song hạn chế đối với doanh nghiệp khác… không thể đáp ứng được yêu cầu nêu trên. Những bất cập này đang tồn tại trong các thể chế kinh tế hiện nay ở nước ta và đang cản trở sự phát triển của đất nước.
Nguyên tắc quản lý bằng pháp luật, kế hoạch. Nhà nước quản lý nền kinh tế, định hướng, điều tiết, thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội bằng pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chính sách và lực lượng vật chất. Trong các công cụ này, pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng. Điều này cũng được nhấn mạnh trong Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI. Trong Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2011 – 2020 có 4 lần nhắc đến hệ thống pháp luật; trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung và phát triển năm 2011) có 9 lần đề cập đến pháp luật; Báo cáo Chính trị có 5 lần đề cập đến hệ thống pháp luật.
Chiến lược đã nhấn mạnh những sự bất cập của hệ thống pháp luật như là một trong những nguyên nhân của sự yếu kém trong phát triển kinh tế – xã hội của đất nước giai đoạn 2000 – 2010. việc hoàn thiện hệ thống pháp luật được Chiến lược đề cập như là giải pháp tăng cường, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, bảo đảm xử lý đúng đắn mối quan hệ giữa Nhà nước và thị trường. Tuy có những khẳng định khá chính thức về vai trò của hệ thống pháp luật, song trong Văn kiện lại thiếu các giải pháp đột phá nhằm nâng cao vai trò của pháp luật với tư cách là công cụ xử lý các mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường. Nếu không xác định được các biện pháp hoặc nguyên tắc chủ đạo cho việc xử lý quan hệ giữa Nhà nước và thị trường, thì những sự nhấn mạnh nêu trên trong Văn kiện vẫn khó mang lại những thay đổi cơ bản cho vai trò của hệ thống pháp luật đối với sự phát triển kinh tế – xã hội.
Các phương thức quản lý vĩ mô
Song song với việc xác định những nguyên tắc quản lý kinh tế vĩ mô, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI cũng xác định những phương thức quản lý kinh tế vĩ mô phù hợp.
Phương thức quy hoạch và kế hoạch. Văn kiện Đại hội Đảng nhấn mạnh, việc đổi mới công tác quy hoạch, kế hoạch và điều hành phát triển kinh tế theo cơ chế thị trường.
Xây dựng và tổ chức tốt thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và bằng các nguồn lực, các chính sách hướng các quá trình phát triển kinh tế – xã hội và hệ thống kinh doanh vào những lĩnh vực và địa bàn cần thiết, đáp ứng mục tiêu, yêu cầu của sự phát triển.
Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về quy hoạch và những định hướng phát triển, tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành. Mở rộng dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ luật, kỷ cương.
Đổi mới cơ chế quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường, đưa nội dung bảo vệ môi trường vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, vùng và vào các chương trình, dự án.
Phương thức quản lý bằng pháp luật. Việc sử dụng pháp luật như công cụ quản lý kinh tế vĩ mô được khẳng định đầy đủ hơn trong Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI. Những khía cạnh chủ yếu phản ánh nhận thức của Đảng về vai trò của pháp luật trong quản lý xã hội thể hiện ở một số điểm giải pháp. Cụ thể là đẩy mạnh cải cách lập pháp, hành pháp và tư pháp, đổi mới tư duy và quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật. Hoàn thiện hệ thống luật pháp về bảo vệ môi trường; xây dựng chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm. Hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, chính sách về đất đai, bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất, của người giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tư. Tiếp tục đổi mới việc xây dựng và thực thi pháp luật bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Tiếp tục hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công.
Chính sách tài chính và tiền tệ quốc gia – được Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI xác định như là phương thức quản lý kinh tế vĩ mô với một số điểm nhấn quan trọng. Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế – xã hội; phân phối lợi ích công bằng. Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nước ngoài; giữ mức nợ Chính phủ, nợ quốc gia và nợ công trong giới hạn an toàn. Thực hiện hệ thống cơ chế và chính sách tài chính, tiền tệ nhằm nâng cao chất lượng tăng trưởng, bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của nền kinh tế. Mở rộng các hình thức thanh toán qua ngân hàng và thanh toán không dùng tiền mặt. Chính sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường. Đổi mới chính sách quản lý ngoại hối và vàng; từng bước mở rộng phạm vi các giao dịch vốn; tăng cường kiểm tra, kiểm soát, tiến tới xóa bỏ tình trạng sử dụng ngoại tệ làm phương tiện thanh toán trên lãnh thổ Việt Nam.
Phương thức thanh tra và giám sát. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đưa ra nhiều giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra, giám sát như là công cụ quản lý kinh tế vĩ mô. Tăng cường vai trò giám sát ngân sách của QH và HĐND các cấp. Hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công. Xây dựng chính sách tiền tệ chủ động và linh hoạt, có năng lực thúc đẩy tăng trưởng bền vững, kiểm soát lạm phát, ổn định giá trị đồng tiền; điều hành chính sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường. Kiện toàn công tác thanh tra, giám sát hoạt động tài chính, tiền tệ.
Các đột phá chiến lược trong quản lý kinh tế vĩ mô
Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội đề ra ba giải pháp đột phá cho việc thực hiện Chiến lược, bao gồm: hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính; phát triển nhanh nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao, tập trung vào việc đổi mới toàn diện nền giáo dục quốc dân; xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn.
Trong ba giải pháp đột phá chiến lược nêu trên có giải pháp tổng quát liên quan đến quản lý kinh tế vĩ mô và xác định ở một mức độ nhất định sự cần thiết phải hoàn thiện thể chế. Đó là giải pháp hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính.
Về sửa đổi Chương Chế độ kinh tế trong Hiến pháp 1992
Việc thể chế hóa các định hướng chiến lược cho phát triển kinh tế – xã hội của đất nước diễn ra ở nhiều cấp độ khác nhau như thể chế hóa trong Hiến pháp, trong các đạo luật và các văn bản quy phạm dưới luật. Việc sửa đổi Hiến pháp 1992 là điều kiện vô cùng quan trọng cho việc thể chế hóa những định hướng và giải pháp phát triển nhanh và bền vững kinh tế – xã hội của đất nước. Chỉ khi những vấn đề định hướng chiến lược được thể chế trong Hiến pháp thì mới có thể có nền tảng Hiến định cho việc thể chế hóa các định hướng và giải pháp cụ thể về phát triển nhanh và bền vững. Hệ thống pháp luật chỉ có thể có được sự thống nhất, sự hoàn thiện và tính nhất quán nếu dựa trên nền tảng Hiến pháp. Ví dụ, nếu lần sửa đổi Hiến pháp 1992 này không xác định sở hữu tư nhân về đất đai song song với sở hữu nhà nước thì Luật Đất đai, Bộ luật Dân sự, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng khó có thể hoàn thiện theo yêu cầu phát triển kinh tế thị trường. Để Hiến pháp 1992 sửa đổi lần này có thể tạo ra những nền tảng cho việc thể chế hóa các yêu cầu phát triển bền vững mà Đại hội Đảng lần thứ XI đã đưa ra, cần phải có những nghiên cứu làm rõ phạm vi và mức độ khái quát các định hướng chiến lược phát triển trong Hiến pháp 1992.
Những phân tích kể trên về các khía cạnh khác nhau của quản lý kinh tế vĩ mô trong Văn kiện Đại hội Đảng dẫn đến một số luận điểm về Chương Chế độ kinh tế trong Hiến pháp 1992.
Thứ nhất, xác định có nên thiết kế trong Hiến pháp một chương về chế độ kinh tế. Xét ở góc độ phát triển bền vững thì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an toàn và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường hòa quyện thành một khối trong bất cứ chính sách, chiến lược, hay quy hoạch phát triển nào. Vì vậy, cần trả lời câu hỏi: có nên thiết kế trong Hiến pháp 1992 sửa đổi những chương riêng về chế độ chính trị, chế độ kinh tế, an ninh quốc phòng riêng lẻ không?
Cách thiết kế chế độ kinh tế trong Hiến pháp ở các nước rất khác nhau. Trong số 17 bản Hiến pháp của các nước trên thế giới mà chúng tôi đã nghiên cứu (Hiến pháp của Vương quốc Brunei, Vương quốc Campuchia, CHLB Đức, CH Indonesia, Hoa Kỳ, CHDCND Lào, Liên bang Malaysia, Mianma, Nhật Bản, Liên bang Nga, CH Pháp, CH Singapore, CH Philippines, Australia, Vương quốc Thái Lan, Vương quốc Thụy Điển và CHND Trung Hoa) thì chỉ có Hiến pháp của Lào có chương về chế độ kinh tế. Hiến pháp Phillipines và Hiến pháp Campuchia có chương về nền kinh tế quốc dân, song chủ yếu là để khẳng định mô hình phát triển kinh tế của đất nước. Trong Hiến pháp của 13 nước còn lại không có chương riêng về chế độ kinh tế. Tuy nhiên, dù thiết kế thế nào thì các quy định Hiến pháp các nước đều phải hướng tới mô hình kinh tế được lựa chọn. Tiếp cận từ góc độ phát triển bền vững, tôi cho rằng, không cần có chương riêng về chế độ kinh tế mà cần tích hợp các quyền tự do dân chủ của nhân dân, những quyền và nghĩa vụ cơ bản của nhân dân về kinh tế, xã hội, văn hóa vào chương quyền và nghĩa vụ công dân.
Thứ hai, xác định mô hình kinh tế phù hợp trong Hiến pháp. Mô hình kinh tế là một phạm trù phức tạp bao gồm nhiều nguyên tắc nền tảng của nền kinh tế, điều chỉnh các quan hệ kinh tế và từ đó tác động đến các quan hệ xã hội, chính trị. Trước hết, cần phải xác định trong Hiến pháp 1992 sửa đổi một mô hình kinh tế có khả năng bảo đảm phát triển bền vững. Trong thực tiễn của các nước trên thế giới, người ta biết đến mô hình laissez faire (mô hình kinh tế thị trường tự do), mô hình kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, mô hình kế hoạch hóa tập trung. Việc lựa chọn mô hình này ảnh hưởng chi phối đối với việc thiết kế vai trò điều tiết, quản lý đối với sự phát triển của Nhà nước. Theo Mô hình lassez faire, Chính phủ không can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế mà để cho nó vận hành theo các quy luật của nó. Vai trò của Chính phủ là bảo đảm về thể chế, xử lý các vi phạm hoặc các tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể thị trường. Mô hình kinh tế thị trường có sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước được đặc trưng bởi sự can thiệp sâu của Nhà nước vào nền kinh tế thông qua nhiều công cụ khác nhau, trong đó điển hình nhất là công cụ pháp luật. Trong mô hình này, vai trò của Nhà nước trong điều tiết và quản lý nền kinh tế rất lớn. Mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung được đặc trưng bởi sự can thiệp hành chính rất mạnh mẽ, thậm chí cực đoan đối với nền kinh tế. Mô hình này đã thất bại ở các nước XHCN và không còn thịnh hành, trừ ở một vài nước rất cá biệt. Việc lựa chọn mô hình kinh tế có ảnh hưởng lớn đến việc xây dựng chính sách kinh tế, pháp luật và hình thành hệ thống cơ quan điều hành kinh tế. Hiến pháp nhiều quốc gia đã chọn mô hình kinh tế mà nhân dân ở quốc gia đó đã lựa chọn. Ví dụ, Hiến pháp hiện nay của Campuchia quy định rõ mô hình kinh tế của mình ở Điều 56 – Vương quốc Campuchia chọn hệ thống kinh tế thị trường.
Thứ ba, về thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI có rất nhiều các biện pháp cụ thể dành cho việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN. Tuy nhiên, khó có thể Hiến định tất cả các giải pháp này. Chính vì vậy, cần nghiên cứu mục tiêu của các giải pháp hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN và khái quát hóa những nguyên lý cơ bản của thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN trong Hiến pháp 1992 sửa đổi khi quy định về chế độ kinh tế. Song, phải thừa nhận rằng, để khái quát hóa trong Hiến pháp phạm trù thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN là vô cùng khó. Một số tiêu chí hay đặc trưng định hướng XHCN được đề cập trong các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI chỉ phù hợp ở góc độ chính trị. Để lý giải đặc trưng thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN là điều khó khăn. Theo tôi, không cần thiết phải chính trị hóa thể chế kinh tế thị trường trong Hiến pháp 1992 sửa đổi. Bên cạnh đó, các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI cũng không lý giải các đặc trưng XHCN ở trong những giải pháp đã nêu ra. Ví dụ, trong giải pháp bảo đảm sự phát triển bình đẳng của thành phần kinh tế tư nhân; đổi mới, hoàn thiện pháp luật về sở hữu đối với đất đai, tài nguyên, vốn và các loại tài sản công khác; xây dựng và thực thi pháp luật bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế không có bất cứ tiêu chí hay sự lý giải nào về định hướng XHCN. Mặt khác, nếu thực sự muốn có thể chế kinh tế thị trường thì không nên Hiến định “kinh tế nhà nước đóng vai trò chủ đạo”. Tuyên ngôn này đã tạo ra sự phân biệt đối xử ngay trong đạo luật cơ bản nhất của đất nước.
Thứ tư, những nguyên lý cơ bản về vai trò quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô và trách nhiệm chính của các cơ quan quản lý điều hành, việc kiểm soát quyền lực đối với cơ quan có trách nhiệm chính trong việc điều hành kinh tế vĩ mô phải được xác định rõ trong Hiến pháp sửa đổi. Đại hội Đảng lần thứ XI đã xác định quyền lực nhà nước là thống nhất và cơ chế sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Với nguyên tắc như vậy, cộng thêm thực tế mà đất nước phải đối mặt khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp 1992 là hiệu quả đầu tư công thấp buộc chúng ta phải tính đến các vấn đề liên quan đến chức năng, quyền hạn và giới hạn của Chính phủ trong lĩnh vực kinh tế. Phát triển bền vững đòi hỏi phải tăng trưởng kinh tế, song sự tăng trưởng như vậy khó đạt được nếu chi tiêu công, đầu tư công không hiệu quả, nhất là đặt trong bối cảnh của một đất nước mà nguồn lực quốc gia tập trung chủ yếu ở thành phần kinh tế công.
Thứ năm, cần hoàn thiện một cách cơ bản các quy định của Hiến pháp về chế độ sở hữu để bảo đảm tài nguyên quốc gia như đất đai, khoáng sản, rừng tự nhiên, nguồn nước phải có chủ sở hữu thực sự. Cần hiến định chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, sở hữu tuyệt đối của Nhà nước đối với công thổ, tài nguyên thiên nhiên. Hiến pháp sửa đổi cũng chấm dứt cơ sở hiến định của việc phân cấp cho chính quyền địa phương cấp phép khai thác khoáng sản, chuyển đổi đất nông nghiệp và cấp đất nông nghiệp để xây dựng các dự án kinh doanh bất động sản, dự án khu công nghiệp, sân golf.
Thứ sáu, cần bổ sung hiến định một cơ quan có thẩm quyền giám sát và cơ chế kiểm soát hiệu quả từ phía QH đối với Chính phủ khi triển khai các dự án có giá trị lớn, có ảnh hưởng đối với lợi ích quốc gia căn cứ vào tính chất của nó, chứ không đơn thuần căn cứ vào giá trị dự án.
Song song với việc xác định những nguyên tắc quản lý kinh tế vĩ mô, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI cũng xác định những phương thức quản lý kinh tế vĩ mô phù hợp.
Phương thức quy hoạch và kế hoạch. Văn kiện Đại hội Đảng nhấn mạnh, việc đổi mới công tác quy hoạch, kế hoạch và điều hành phát triển kinh tế theo cơ chế thị trường.
Xây dựng và tổ chức tốt thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và bằng các nguồn lực, các chính sách hướng các quá trình phát triển kinh tế – xã hội và hệ thống kinh doanh vào những lĩnh vực và địa bàn cần thiết, đáp ứng mục tiêu, yêu cầu của sự phát triển.
Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về quy hoạch và những định hướng phát triển, tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành. Mở rộng dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ luật, kỷ cương.
Đổi mới cơ chế quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường, đưa nội dung bảo vệ môi trường vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, vùng và vào các chương trình, dự án.
Phương thức quản lý bằng pháp luật. Việc sử dụng pháp luật như công cụ quản lý kinh tế vĩ mô được khẳng định đầy đủ hơn trong Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI. Những khía cạnh chủ yếu phản ánh nhận thức của Đảng về vai trò của pháp luật trong quản lý xã hội thể hiện ở một số điểm giải pháp. Cụ thể là đẩy mạnh cải cách lập pháp, hành pháp và tư pháp, đổi mới tư duy và quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật. Hoàn thiện hệ thống luật pháp về bảo vệ môi trường; xây dựng chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm. Hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, chính sách về đất đai, bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất, của người giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tư. Tiếp tục đổi mới việc xây dựng và thực thi pháp luật bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Tiếp tục hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công.
Chính sách tài chính và tiền tệ quốc gia – được Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI xác định như là phương thức quản lý kinh tế vĩ mô với một số điểm nhấn quan trọng. Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế – xã hội; phân phối lợi ích công bằng. Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nước ngoài; giữ mức nợ Chính phủ, nợ quốc gia và nợ công trong giới hạn an toàn. Thực hiện hệ thống cơ chế và chính sách tài chính, tiền tệ nhằm nâng cao chất lượng tăng trưởng, bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của nền kinh tế. Mở rộng các hình thức thanh toán qua ngân hàng và thanh toán không dùng tiền mặt. Chính sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường. Đổi mới chính sách quản lý ngoại hối và vàng; từng bước mở rộng phạm vi các giao dịch vốn; tăng cường kiểm tra, kiểm soát, tiến tới xóa bỏ tình trạng sử dụng ngoại tệ làm phương tiện thanh toán trên lãnh thổ Việt Nam.
Phương thức thanh tra và giám sát. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đưa ra nhiều giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra, giám sát như là công cụ quản lý kinh tế vĩ mô. Tăng cường vai trò giám sát ngân sách của QH và HĐND các cấp. Hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công. Xây dựng chính sách tiền tệ chủ động và linh hoạt, có năng lực thúc đẩy tăng trưởng bền vững, kiểm soát lạm phát, ổn định giá trị đồng tiền; điều hành chính sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường. Kiện toàn công tác thanh tra, giám sát hoạt động tài chính, tiền tệ.
Các đột phá chiến lược trong quản lý kinh tế vĩ mô
Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội đề ra ba giải pháp đột phá cho việc thực hiện Chiến lược, bao gồm: hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính; phát triển nhanh nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao, tập trung vào việc đổi mới toàn diện nền giáo dục quốc dân; xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn.
Trong ba giải pháp đột phá chiến lược nêu trên có giải pháp tổng quát liên quan đến quản lý kinh tế vĩ mô và xác định ở một mức độ nhất định sự cần thiết phải hoàn thiện thể chế. Đó là giải pháp hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính.
Về sửa đổi Chương Chế độ kinh tế trong Hiến pháp 1992
Việc thể chế hóa các định hướng chiến lược cho phát triển kinh tế – xã hội của đất nước diễn ra ở nhiều cấp độ khác nhau như thể chế hóa trong Hiến pháp, trong các đạo luật và các văn bản quy phạm dưới luật. Việc sửa đổi Hiến pháp 1992 là điều kiện vô cùng quan trọng cho việc thể chế hóa những định hướng và giải pháp phát triển nhanh và bền vững kinh tế – xã hội của đất nước. Chỉ khi những vấn đề định hướng chiến lược được thể chế trong Hiến pháp thì mới có thể có nền tảng Hiến định cho việc thể chế hóa các định hướng và giải pháp cụ thể về phát triển nhanh và bền vững. Hệ thống pháp luật chỉ có thể có được sự thống nhất, sự hoàn thiện và tính nhất quán nếu dựa trên nền tảng Hiến pháp. Ví dụ, nếu lần sửa đổi Hiến pháp 1992 này không xác định sở hữu tư nhân về đất đai song song với sở hữu nhà nước thì Luật Đất đai, Bộ luật Dân sự, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng khó có thể hoàn thiện theo yêu cầu phát triển kinh tế thị trường. Để Hiến pháp 1992 sửa đổi lần này có thể tạo ra những nền tảng cho việc thể chế hóa các yêu cầu phát triển bền vững mà Đại hội Đảng lần thứ XI đã đưa ra, cần phải có những nghiên cứu làm rõ phạm vi và mức độ khái quát các định hướng chiến lược phát triển trong Hiến pháp 1992.
Những phân tích kể trên về các khía cạnh khác nhau của quản lý kinh tế vĩ mô trong Văn kiện Đại hội Đảng dẫn đến một số luận điểm về Chương Chế độ kinh tế trong Hiến pháp 1992.
Thứ nhất, xác định có nên thiết kế trong Hiến pháp một chương về chế độ kinh tế. Xét ở góc độ phát triển bền vững thì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an toàn và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường hòa quyện thành một khối trong bất cứ chính sách, chiến lược, hay quy hoạch phát triển nào. Vì vậy, cần trả lời câu hỏi: có nên thiết kế trong Hiến pháp 1992 sửa đổi những chương riêng về chế độ chính trị, chế độ kinh tế, an ninh quốc phòng riêng lẻ không?
Cách thiết kế chế độ kinh tế trong Hiến pháp ở các nước rất khác nhau. Trong số 17 bản Hiến pháp của các nước trên thế giới mà chúng tôi đã nghiên cứu (Hiến pháp của Vương quốc Brunei, Vương quốc Campuchia, CHLB Đức, CH Indonesia, Hoa Kỳ, CHDCND Lào, Liên bang Malaysia, Mianma, Nhật Bản, Liên bang Nga, CH Pháp, CH Singapore, CH Philippines, Australia, Vương quốc Thái Lan, Vương quốc Thụy Điển và CHND Trung Hoa) thì chỉ có Hiến pháp của Lào có chương về chế độ kinh tế. Hiến pháp Phillipines và Hiến pháp Campuchia có chương về nền kinh tế quốc dân, song chủ yếu là để khẳng định mô hình phát triển kinh tế của đất nước. Trong Hiến pháp của 13 nước còn lại không có chương riêng về chế độ kinh tế. Tuy nhiên, dù thiết kế thế nào thì các quy định Hiến pháp các nước đều phải hướng tới mô hình kinh tế được lựa chọn. Tiếp cận từ góc độ phát triển bền vững, tôi cho rằng, không cần có chương riêng về chế độ kinh tế mà cần tích hợp các quyền tự do dân chủ của nhân dân, những quyền và nghĩa vụ cơ bản của nhân dân về kinh tế, xã hội, văn hóa vào chương quyền và nghĩa vụ công dân.
Thứ hai, xác định mô hình kinh tế phù hợp trong Hiến pháp. Mô hình kinh tế là một phạm trù phức tạp bao gồm nhiều nguyên tắc nền tảng của nền kinh tế, điều chỉnh các quan hệ kinh tế và từ đó tác động đến các quan hệ xã hội, chính trị. Trước hết, cần phải xác định trong Hiến pháp 1992 sửa đổi một mô hình kinh tế có khả năng bảo đảm phát triển bền vững. Trong thực tiễn của các nước trên thế giới, người ta biết đến mô hình laissez faire (mô hình kinh tế thị trường tự do), mô hình kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, mô hình kế hoạch hóa tập trung. Việc lựa chọn mô hình này ảnh hưởng chi phối đối với việc thiết kế vai trò điều tiết, quản lý đối với sự phát triển của Nhà nước. Theo Mô hình lassez faire, Chính phủ không can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế mà để cho nó vận hành theo các quy luật của nó. Vai trò của Chính phủ là bảo đảm về thể chế, xử lý các vi phạm hoặc các tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể thị trường. Mô hình kinh tế thị trường có sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước được đặc trưng bởi sự can thiệp sâu của Nhà nước vào nền kinh tế thông qua nhiều công cụ khác nhau, trong đó điển hình nhất là công cụ pháp luật. Trong mô hình này, vai trò của Nhà nước trong điều tiết và quản lý nền kinh tế rất lớn. Mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung được đặc trưng bởi sự can thiệp hành chính rất mạnh mẽ, thậm chí cực đoan đối với nền kinh tế. Mô hình này đã thất bại ở các nước XHCN và không còn thịnh hành, trừ ở một vài nước rất cá biệt. Việc lựa chọn mô hình kinh tế có ảnh hưởng lớn đến việc xây dựng chính sách kinh tế, pháp luật và hình thành hệ thống cơ quan điều hành kinh tế. Hiến pháp nhiều quốc gia đã chọn mô hình kinh tế mà nhân dân ở quốc gia đó đã lựa chọn. Ví dụ, Hiến pháp hiện nay của Campuchia quy định rõ mô hình kinh tế của mình ở Điều 56 – Vương quốc Campuchia chọn hệ thống kinh tế thị trường.
Thứ ba, về thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI có rất nhiều các biện pháp cụ thể dành cho việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN. Tuy nhiên, khó có thể Hiến định tất cả các giải pháp này. Chính vì vậy, cần nghiên cứu mục tiêu của các giải pháp hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN và khái quát hóa những nguyên lý cơ bản của thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN trong Hiến pháp 1992 sửa đổi khi quy định về chế độ kinh tế. Song, phải thừa nhận rằng, để khái quát hóa trong Hiến pháp phạm trù thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN là vô cùng khó. Một số tiêu chí hay đặc trưng định hướng XHCN được đề cập trong các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI chỉ phù hợp ở góc độ chính trị. Để lý giải đặc trưng thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN là điều khó khăn. Theo tôi, không cần thiết phải chính trị hóa thể chế kinh tế thị trường trong Hiến pháp 1992 sửa đổi. Bên cạnh đó, các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI cũng không lý giải các đặc trưng XHCN ở trong những giải pháp đã nêu ra. Ví dụ, trong giải pháp bảo đảm sự phát triển bình đẳng của thành phần kinh tế tư nhân; đổi mới, hoàn thiện pháp luật về sở hữu đối với đất đai, tài nguyên, vốn và các loại tài sản công khác; xây dựng và thực thi pháp luật bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế không có bất cứ tiêu chí hay sự lý giải nào về định hướng XHCN. Mặt khác, nếu thực sự muốn có thể chế kinh tế thị trường thì không nên Hiến định “kinh tế nhà nước đóng vai trò chủ đạo”. Tuyên ngôn này đã tạo ra sự phân biệt đối xử ngay trong đạo luật cơ bản nhất của đất nước.
Thứ tư, những nguyên lý cơ bản về vai trò quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô và trách nhiệm chính của các cơ quan quản lý điều hành, việc kiểm soát quyền lực đối với cơ quan có trách nhiệm chính trong việc điều hành kinh tế vĩ mô phải được xác định rõ trong Hiến pháp sửa đổi. Đại hội Đảng lần thứ XI đã xác định quyền lực nhà nước là thống nhất và cơ chế sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Với nguyên tắc như vậy, cộng thêm thực tế mà đất nước phải đối mặt khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp 1992 là hiệu quả đầu tư công thấp buộc chúng ta phải tính đến các vấn đề liên quan đến chức năng, quyền hạn và giới hạn của Chính phủ trong lĩnh vực kinh tế. Phát triển bền vững đòi hỏi phải tăng trưởng kinh tế, song sự tăng trưởng như vậy khó đạt được nếu chi tiêu công, đầu tư công không hiệu quả, nhất là đặt trong bối cảnh của một đất nước mà nguồn lực quốc gia tập trung chủ yếu ở thành phần kinh tế công.
Thứ năm, cần hoàn thiện một cách cơ bản các quy định của Hiến pháp về chế độ sở hữu để bảo đảm tài nguyên quốc gia như đất đai, khoáng sản, rừng tự nhiên, nguồn nước phải có chủ sở hữu thực sự. Cần hiến định chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, sở hữu tuyệt đối của Nhà nước đối với công thổ, tài nguyên thiên nhiên. Hiến pháp sửa đổi cũng chấm dứt cơ sở hiến định của việc phân cấp cho chính quyền địa phương cấp phép khai thác khoáng sản, chuyển đổi đất nông nghiệp và cấp đất nông nghiệp để xây dựng các dự án kinh doanh bất động sản, dự án khu công nghiệp, sân golf.
Thứ sáu, cần bổ sung hiến định một cơ quan có thẩm quyền giám sát và cơ chế kiểm soát hiệu quả từ phía QH đối với Chính phủ khi triển khai các dự án có giá trị lớn, có ảnh hưởng đối với lợi ích quốc gia căn cứ vào tính chất của nó, chứ không đơn thuần căn cứ vào giá trị dự án.
Gs. Ts Lê Hồng Hạnh
Nguồn:
Các phương thức quản lý vĩ mô
Song song với việc xác định những nguyên tắc quản lý kinh tế vĩ mô, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI cũng xác định những phương thức quản lý kinh tế vĩ mô phù hợp.
Phương thức quy hoạch và kế hoạch. Văn kiện Đại hội Đảng nhấn mạnh, việc đổi mới công tác quy hoạch, kế hoạch và điều hành phát triển kinh tế theo cơ chế thị trường.
Xây dựng và tổ chức tốt thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và bằng các nguồn lực, các chính sách hướng các quá trình phát triển kinh tế – xã hội và hệ thống kinh doanh vào những lĩnh vực và địa bàn cần thiết, đáp ứng mục tiêu, yêu cầu của sự phát triển.
Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về quy hoạch và những định hướng phát triển, tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành. Mở rộng dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ luật, kỷ cương.
Đổi mới cơ chế quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường, đưa nội dung bảo vệ môi trường vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, vùng và vào các chương trình, dự án.
Phương thức quản lý bằng pháp luật. Việc sử dụng pháp luật như công cụ quản lý kinh tế vĩ mô được khẳng định đầy đủ hơn trong Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI. Những khía cạnh chủ yếu phản ánh nhận thức của Đảng về vai trò của pháp luật trong quản lý xã hội thể hiện ở một số điểm giải pháp. Cụ thể là đẩy mạnh cải cách lập pháp, hành pháp và tư pháp, đổi mới tư duy và quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật. Hoàn thiện hệ thống luật pháp về bảo vệ môi trường; xây dựng chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm. Hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, chính sách về đất đai, bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất, của người giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tư. Tiếp tục đổi mới việc xây dựng và thực thi pháp luật bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Tiếp tục hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công.
Chính sách tài chính và tiền tệ quốc gia – được Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI xác định như là phương thức quản lý kinh tế vĩ mô với một số điểm nhấn quan trọng. Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế – xã hội; phân phối lợi ích công bằng. Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nước ngoài; giữ mức nợ Chính phủ, nợ quốc gia và nợ công trong giới hạn an toàn. Thực hiện hệ thống cơ chế và chính sách tài chính, tiền tệ nhằm nâng cao chất lượng tăng trưởng, bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của nền kinh tế. Mở rộng các hình thức thanh toán qua ngân hàng và thanh toán không dùng tiền mặt. Chính sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường. Đổi mới chính sách quản lý ngoại hối và vàng; từng bước mở rộng phạm vi các giao dịch vốn; tăng cường kiểm tra, kiểm soát, tiến tới xóa bỏ tình trạng sử dụng ngoại tệ làm phương tiện thanh toán trên lãnh thổ Việt Nam.
Phương thức thanh tra và giám sát. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đưa ra nhiều giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra, giám sát như là công cụ quản lý kinh tế vĩ mô. Tăng cường vai trò giám sát ngân sách của QH và HĐND các cấp. Hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công. Xây dựng chính sách tiền tệ chủ động và linh hoạt, có năng lực thúc đẩy tăng trưởng bền vững, kiểm soát lạm phát, ổn định giá trị đồng tiền; điều hành chính sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường. Kiện toàn công tác thanh tra, giám sát hoạt động tài chính, tiền tệ.
Các đột phá chiến lược trong quản lý kinh tế vĩ mô
Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội đề ra ba giải pháp đột phá cho việc thực hiện Chiến lược, bao gồm: hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính; phát triển nhanh nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao, tập trung vào việc đổi mới toàn diện nền giáo dục quốc dân; xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn.
Trong ba giải pháp đột phá chiến lược nêu trên có giải pháp tổng quát liên quan đến quản lý kinh tế vĩ mô và xác định ở một mức độ nhất định sự cần thiết phải hoàn thiện thể chế. Đó là giải pháp hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính.
Về sửa đổi Chương Chế độ kinh tế trong Hiến pháp 1992
Việc thể chế hóa các định hướng chiến lược cho phát triển kinh tế – xã hội của đất nước diễn ra ở nhiều cấp độ khác nhau như thể chế hóa trong Hiến pháp, trong các đạo luật và các văn bản quy phạm dưới luật. Việc sửa đổi Hiến pháp 1992 là điều kiện vô cùng quan trọng cho việc thể chế hóa những định hướng và giải pháp phát triển nhanh và bền vững kinh tế – xã hội của đất nước. Chỉ khi những vấn đề định hướng chiến lược được thể chế trong Hiến pháp thì mới có thể có nền tảng Hiến định cho việc thể chế hóa các định hướng và giải pháp cụ thể về phát triển nhanh và bền vững. Hệ thống pháp luật chỉ có thể có được sự thống nhất, sự hoàn thiện và tính nhất quán nếu dựa trên nền tảng Hiến pháp. Ví dụ, nếu lần sửa đổi Hiến pháp 1992 này không xác định sở hữu tư nhân về đất đai song song với sở hữu nhà nước thì Luật Đất đai, Bộ luật Dân sự, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng khó có thể hoàn thiện theo yêu cầu phát triển kinh tế thị trường. Để Hiến pháp 1992 sửa đổi lần này có thể tạo ra những nền tảng cho việc thể chế hóa các yêu cầu phát triển bền vững mà Đại hội Đảng lần thứ XI đã đưa ra, cần phải có những nghiên cứu làm rõ phạm vi và mức độ khái quát các định hướng chiến lược phát triển trong Hiến pháp 1992.
Những phân tích kể trên về các khía cạnh khác nhau của quản lý kinh tế vĩ mô trong Văn kiện Đại hội Đảng dẫn đến một số luận điểm về Chương Chế độ kinh tế trong Hiến pháp 1992.
Thứ nhất, xác định có nên thiết kế trong Hiến pháp một chương về chế độ kinh tế. Xét ở góc độ phát triển bền vững thì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an toàn và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường hòa quyện thành một khối trong bất cứ chính sách, chiến lược, hay quy hoạch phát triển nào. Vì vậy, cần trả lời câu hỏi: có nên thiết kế trong Hiến pháp 1992 sửa đổi những chương riêng về chế độ chính trị, chế độ kinh tế, an ninh quốc phòng riêng lẻ không?
Cách thiết kế chế độ kinh tế trong Hiến pháp ở các nước rất khác nhau. Trong số 17 bản Hiến pháp của các nước trên thế giới mà chúng tôi đã nghiên cứu (Hiến pháp của Vương quốc Brunei, Vương quốc Campuchia, CHLB Đức, CH Indonesia, Hoa Kỳ, CHDCND Lào, Liên bang Malaysia, Mianma, Nhật Bản, Liên bang Nga, CH Pháp, CH Singapore, CH Philippines, Australia, Vương quốc Thái Lan, Vương quốc Thụy Điển và CHND Trung Hoa) thì chỉ có Hiến pháp của Lào có chương về chế độ kinh tế. Hiến pháp Phillipines và Hiến pháp Campuchia có chương về nền kinh tế quốc dân, song chủ yếu là để khẳng định mô hình phát triển kinh tế của đất nước. Trong Hiến pháp của 13 nước còn lại không có chương riêng về chế độ kinh tế. Tuy nhiên, dù thiết kế thế nào thì các quy định Hiến pháp các nước đều phải hướng tới mô hình kinh tế được lựa chọn. Tiếp cận từ góc độ phát triển bền vững, tôi cho rằng, không cần có chương riêng về chế độ kinh tế mà cần tích hợp các quyền tự do dân chủ của nhân dân, những quyền và nghĩa vụ cơ bản của nhân dân về kinh tế, xã hội, văn hóa vào chương quyền và nghĩa vụ công dân.
Thứ hai, xác định mô hình kinh tế phù hợp trong Hiến pháp. Mô hình kinh tế là một phạm trù phức tạp bao gồm nhiều nguyên tắc nền tảng của nền kinh tế, điều chỉnh các quan hệ kinh tế và từ đó tác động đến các quan hệ xã hội, chính trị. Trước hết, cần phải xác định trong Hiến pháp 1992 sửa đổi một mô hình kinh tế có khả năng bảo đảm phát triển bền vững. Trong thực tiễn của các nước trên thế giới, người ta biết đến mô hình laissez faire (mô hình kinh tế thị trường tự do), mô hình kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, mô hình kế hoạch hóa tập trung. Việc lựa chọn mô hình này ảnh hưởng chi phối đối với việc thiết kế vai trò điều tiết, quản lý đối với sự phát triển của Nhà nước. Theo Mô hình lassez faire, Chính phủ không can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế mà để cho nó vận hành theo các quy luật của nó. Vai trò của Chính phủ là bảo đảm về thể chế, xử lý các vi phạm hoặc các tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể thị trường. Mô hình kinh tế thị trường có sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước được đặc trưng bởi sự can thiệp sâu của Nhà nước vào nền kinh tế thông qua nhiều công cụ khác nhau, trong đó điển hình nhất là công cụ pháp luật. Trong mô hình này, vai trò của Nhà nước trong điều tiết và quản lý nền kinh tế rất lớn. Mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung được đặc trưng bởi sự can thiệp hành chính rất mạnh mẽ, thậm chí cực đoan đối với nền kinh tế. Mô hình này đã thất bại ở các nước XHCN và không còn thịnh hành, trừ ở một vài nước rất cá biệt. Việc lựa chọn mô hình kinh tế có ảnh hưởng lớn đến việc xây dựng chính sách kinh tế, pháp luật và hình thành hệ thống cơ quan điều hành kinh tế. Hiến pháp nhiều quốc gia đã chọn mô hình kinh tế mà nhân dân ở quốc gia đó đã lựa chọn. Ví dụ, Hiến pháp hiện nay của Campuchia quy định rõ mô hình kinh tế của mình ở Điều 56 – Vương quốc Campuchia chọn hệ thống kinh tế thị trường.
Thứ ba, về thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI có rất nhiều các biện pháp cụ thể dành cho việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN. Tuy nhiên, khó có thể Hiến định tất cả các giải pháp này. Chính vì vậy, cần nghiên cứu mục tiêu của các giải pháp hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN và khái quát hóa những nguyên lý cơ bản của thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN trong Hiến pháp 1992 sửa đổi khi quy định về chế độ kinh tế. Song, phải thừa nhận rằng, để khái quát hóa trong Hiến pháp phạm trù thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN là vô cùng khó. Một số tiêu chí hay đặc trưng định hướng XHCN được đề cập trong các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI chỉ phù hợp ở góc độ chính trị. Để lý giải đặc trưng thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN là điều khó khăn. Theo tôi, không cần thiết phải chính trị hóa thể chế kinh tế thị trường trong Hiến pháp 1992 sửa đổi. Bên cạnh đó, các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI cũng không lý giải các đặc trưng XHCN ở trong những giải pháp đã nêu ra. Ví dụ, trong giải pháp bảo đảm sự phát triển bình đẳng của thành phần kinh tế tư nhân; đổi mới, hoàn thiện pháp luật về sở hữu đối với đất đai, tài nguyên, vốn và các loại tài sản công khác; xây dựng và thực thi pháp luật bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế không có bất cứ tiêu chí hay sự lý giải nào về định hướng XHCN. Mặt khác, nếu thực sự muốn có thể chế kinh tế thị trường thì không nên Hiến định “kinh tế nhà nước đóng vai trò chủ đạo”. Tuyên ngôn này đã tạo ra sự phân biệt đối xử ngay trong đạo luật cơ bản nhất của đất nước.
Thứ tư, những nguyên lý cơ bản về vai trò quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô và trách nhiệm chính của các cơ quan quản lý điều hành, việc kiểm soát quyền lực đối với cơ quan có trách nhiệm chính trong việc điều hành kinh tế vĩ mô phải được xác định rõ trong Hiến pháp sửa đổi. Đại hội Đảng lần thứ XI đã xác định quyền lực nhà nước là thống nhất và cơ chế sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Với nguyên tắc như vậy, cộng thêm thực tế mà đất nước phải đối mặt khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp 1992 là hiệu quả đầu tư công thấp buộc chúng ta phải tính đến các vấn đề liên quan đến chức năng, quyền hạn và giới hạn của Chính phủ trong lĩnh vực kinh tế. Phát triển bền vững đòi hỏi phải tăng trưởng kinh tế, song sự tăng trưởng như vậy khó đạt được nếu chi tiêu công, đầu tư công không hiệu quả, nhất là đặt trong bối cảnh của một đất nước mà nguồn lực quốc gia tập trung chủ yếu ở thành phần kinh tế công.
Thứ năm, cần hoàn thiện một cách cơ bản các quy định của Hiến pháp về chế độ sở hữu để bảo đảm tài nguyên quốc gia như đất đai, khoáng sản, rừng tự nhiên, nguồn nước phải có chủ sở hữu thực sự. Cần hiến định chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, sở hữu tuyệt đối của Nhà nước đối với công thổ, tài nguyên thiên nhiên. Hiến pháp sửa đổi cũng chấm dứt cơ sở hiến định của việc phân cấp cho chính quyền địa phương cấp phép khai thác khoáng sản, chuyển đổi đất nông nghiệp và cấp đất nông nghiệp để xây dựng các dự án kinh doanh bất động sản, dự án khu công nghiệp, sân golf.
Thứ sáu, cần bổ sung hiến định một cơ quan có thẩm quyền giám sát và cơ chế kiểm soát hiệu quả từ phía QH đối với Chính phủ khi triển khai các dự án có giá trị lớn, có ảnh hưởng đối với lợi ích quốc gia căn cứ vào tính chất của nó, chứ không đơn thuần căn cứ vào giá trị dự án.
Song song với việc xác định những nguyên tắc quản lý kinh tế vĩ mô, Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI cũng xác định những phương thức quản lý kinh tế vĩ mô phù hợp.
Phương thức quy hoạch và kế hoạch. Văn kiện Đại hội Đảng nhấn mạnh, việc đổi mới công tác quy hoạch, kế hoạch và điều hành phát triển kinh tế theo cơ chế thị trường.
Xây dựng và tổ chức tốt thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và bằng các nguồn lực, các chính sách hướng các quá trình phát triển kinh tế – xã hội và hệ thống kinh doanh vào những lĩnh vực và địa bàn cần thiết, đáp ứng mục tiêu, yêu cầu của sự phát triển.
Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm quản lý thống nhất về quy hoạch và những định hướng phát triển, tăng cường giám sát, kiểm tra, thanh tra; đồng thời đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm, nâng cao năng lực của từng cấp, từng ngành. Mở rộng dân chủ đi đôi với tăng cường kỷ luật, kỷ cương.
Đổi mới cơ chế quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường, đưa nội dung bảo vệ môi trường vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, vùng và vào các chương trình, dự án.
Phương thức quản lý bằng pháp luật. Việc sử dụng pháp luật như công cụ quản lý kinh tế vĩ mô được khẳng định đầy đủ hơn trong Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI. Những khía cạnh chủ yếu phản ánh nhận thức của Đảng về vai trò của pháp luật trong quản lý xã hội thể hiện ở một số điểm giải pháp. Cụ thể là đẩy mạnh cải cách lập pháp, hành pháp và tư pháp, đổi mới tư duy và quy trình xây dựng pháp luật, nâng cao chất lượng hệ thống pháp luật. Hoàn thiện hệ thống luật pháp về bảo vệ môi trường; xây dựng chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm. Hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, chính sách về đất đai, bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất, của người giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tư. Tiếp tục đổi mới việc xây dựng và thực thi pháp luật bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Tiếp tục hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công.
Chính sách tài chính và tiền tệ quốc gia – được Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI xác định như là phương thức quản lý kinh tế vĩ mô với một số điểm nhấn quan trọng. Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tế – xã hội; phân phối lợi ích công bằng. Quản lý chặt chẽ việc vay và trả nợ nước ngoài; giữ mức nợ Chính phủ, nợ quốc gia và nợ công trong giới hạn an toàn. Thực hiện hệ thống cơ chế và chính sách tài chính, tiền tệ nhằm nâng cao chất lượng tăng trưởng, bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của nền kinh tế. Mở rộng các hình thức thanh toán qua ngân hàng và thanh toán không dùng tiền mặt. Chính sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường. Đổi mới chính sách quản lý ngoại hối và vàng; từng bước mở rộng phạm vi các giao dịch vốn; tăng cường kiểm tra, kiểm soát, tiến tới xóa bỏ tình trạng sử dụng ngoại tệ làm phương tiện thanh toán trên lãnh thổ Việt Nam.
Phương thức thanh tra và giám sát. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đưa ra nhiều giải pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra, giám sát như là công cụ quản lý kinh tế vĩ mô. Tăng cường vai trò giám sát ngân sách của QH và HĐND các cấp. Hoàn thiện chính sách và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công. Xây dựng chính sách tiền tệ chủ động và linh hoạt, có năng lực thúc đẩy tăng trưởng bền vững, kiểm soát lạm phát, ổn định giá trị đồng tiền; điều hành chính sách lãi suất, tỷ giá linh hoạt theo nguyên tắc thị trường. Kiện toàn công tác thanh tra, giám sát hoạt động tài chính, tiền tệ.
Các đột phá chiến lược trong quản lý kinh tế vĩ mô
Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội đề ra ba giải pháp đột phá cho việc thực hiện Chiến lược, bao gồm: hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính; phát triển nhanh nguồn nhân lực, nhất là nguồn nhân lực chất lượng cao, tập trung vào việc đổi mới toàn diện nền giáo dục quốc dân; xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn.
Trong ba giải pháp đột phá chiến lược nêu trên có giải pháp tổng quát liên quan đến quản lý kinh tế vĩ mô và xác định ở một mức độ nhất định sự cần thiết phải hoàn thiện thể chế. Đó là giải pháp hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính.
Về sửa đổi Chương Chế độ kinh tế trong Hiến pháp 1992
Việc thể chế hóa các định hướng chiến lược cho phát triển kinh tế – xã hội của đất nước diễn ra ở nhiều cấp độ khác nhau như thể chế hóa trong Hiến pháp, trong các đạo luật và các văn bản quy phạm dưới luật. Việc sửa đổi Hiến pháp 1992 là điều kiện vô cùng quan trọng cho việc thể chế hóa những định hướng và giải pháp phát triển nhanh và bền vững kinh tế – xã hội của đất nước. Chỉ khi những vấn đề định hướng chiến lược được thể chế trong Hiến pháp thì mới có thể có nền tảng Hiến định cho việc thể chế hóa các định hướng và giải pháp cụ thể về phát triển nhanh và bền vững. Hệ thống pháp luật chỉ có thể có được sự thống nhất, sự hoàn thiện và tính nhất quán nếu dựa trên nền tảng Hiến pháp. Ví dụ, nếu lần sửa đổi Hiến pháp 1992 này không xác định sở hữu tư nhân về đất đai song song với sở hữu nhà nước thì Luật Đất đai, Bộ luật Dân sự, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng khó có thể hoàn thiện theo yêu cầu phát triển kinh tế thị trường. Để Hiến pháp 1992 sửa đổi lần này có thể tạo ra những nền tảng cho việc thể chế hóa các yêu cầu phát triển bền vững mà Đại hội Đảng lần thứ XI đã đưa ra, cần phải có những nghiên cứu làm rõ phạm vi và mức độ khái quát các định hướng chiến lược phát triển trong Hiến pháp 1992.
Những phân tích kể trên về các khía cạnh khác nhau của quản lý kinh tế vĩ mô trong Văn kiện Đại hội Đảng dẫn đến một số luận điểm về Chương Chế độ kinh tế trong Hiến pháp 1992.
Thứ nhất, xác định có nên thiết kế trong Hiến pháp một chương về chế độ kinh tế. Xét ở góc độ phát triển bền vững thì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an toàn và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường hòa quyện thành một khối trong bất cứ chính sách, chiến lược, hay quy hoạch phát triển nào. Vì vậy, cần trả lời câu hỏi: có nên thiết kế trong Hiến pháp 1992 sửa đổi những chương riêng về chế độ chính trị, chế độ kinh tế, an ninh quốc phòng riêng lẻ không?
Cách thiết kế chế độ kinh tế trong Hiến pháp ở các nước rất khác nhau. Trong số 17 bản Hiến pháp của các nước trên thế giới mà chúng tôi đã nghiên cứu (Hiến pháp của Vương quốc Brunei, Vương quốc Campuchia, CHLB Đức, CH Indonesia, Hoa Kỳ, CHDCND Lào, Liên bang Malaysia, Mianma, Nhật Bản, Liên bang Nga, CH Pháp, CH Singapore, CH Philippines, Australia, Vương quốc Thái Lan, Vương quốc Thụy Điển và CHND Trung Hoa) thì chỉ có Hiến pháp của Lào có chương về chế độ kinh tế. Hiến pháp Phillipines và Hiến pháp Campuchia có chương về nền kinh tế quốc dân, song chủ yếu là để khẳng định mô hình phát triển kinh tế của đất nước. Trong Hiến pháp của 13 nước còn lại không có chương riêng về chế độ kinh tế. Tuy nhiên, dù thiết kế thế nào thì các quy định Hiến pháp các nước đều phải hướng tới mô hình kinh tế được lựa chọn. Tiếp cận từ góc độ phát triển bền vững, tôi cho rằng, không cần có chương riêng về chế độ kinh tế mà cần tích hợp các quyền tự do dân chủ của nhân dân, những quyền và nghĩa vụ cơ bản của nhân dân về kinh tế, xã hội, văn hóa vào chương quyền và nghĩa vụ công dân.
Thứ hai, xác định mô hình kinh tế phù hợp trong Hiến pháp. Mô hình kinh tế là một phạm trù phức tạp bao gồm nhiều nguyên tắc nền tảng của nền kinh tế, điều chỉnh các quan hệ kinh tế và từ đó tác động đến các quan hệ xã hội, chính trị. Trước hết, cần phải xác định trong Hiến pháp 1992 sửa đổi một mô hình kinh tế có khả năng bảo đảm phát triển bền vững. Trong thực tiễn của các nước trên thế giới, người ta biết đến mô hình laissez faire (mô hình kinh tế thị trường tự do), mô hình kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, mô hình kế hoạch hóa tập trung. Việc lựa chọn mô hình này ảnh hưởng chi phối đối với việc thiết kế vai trò điều tiết, quản lý đối với sự phát triển của Nhà nước. Theo Mô hình lassez faire, Chính phủ không can thiệp trực tiếp vào nền kinh tế mà để cho nó vận hành theo các quy luật của nó. Vai trò của Chính phủ là bảo đảm về thể chế, xử lý các vi phạm hoặc các tranh chấp phát sinh giữa các chủ thể thị trường. Mô hình kinh tế thị trường có sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước được đặc trưng bởi sự can thiệp sâu của Nhà nước vào nền kinh tế thông qua nhiều công cụ khác nhau, trong đó điển hình nhất là công cụ pháp luật. Trong mô hình này, vai trò của Nhà nước trong điều tiết và quản lý nền kinh tế rất lớn. Mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung được đặc trưng bởi sự can thiệp hành chính rất mạnh mẽ, thậm chí cực đoan đối với nền kinh tế. Mô hình này đã thất bại ở các nước XHCN và không còn thịnh hành, trừ ở một vài nước rất cá biệt. Việc lựa chọn mô hình kinh tế có ảnh hưởng lớn đến việc xây dựng chính sách kinh tế, pháp luật và hình thành hệ thống cơ quan điều hành kinh tế. Hiến pháp nhiều quốc gia đã chọn mô hình kinh tế mà nhân dân ở quốc gia đó đã lựa chọn. Ví dụ, Hiến pháp hiện nay của Campuchia quy định rõ mô hình kinh tế của mình ở Điều 56 – Vương quốc Campuchia chọn hệ thống kinh tế thị trường.
Thứ ba, về thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI có rất nhiều các biện pháp cụ thể dành cho việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN. Tuy nhiên, khó có thể Hiến định tất cả các giải pháp này. Chính vì vậy, cần nghiên cứu mục tiêu của các giải pháp hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN và khái quát hóa những nguyên lý cơ bản của thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN trong Hiến pháp 1992 sửa đổi khi quy định về chế độ kinh tế. Song, phải thừa nhận rằng, để khái quát hóa trong Hiến pháp phạm trù thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN là vô cùng khó. Một số tiêu chí hay đặc trưng định hướng XHCN được đề cập trong các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI chỉ phù hợp ở góc độ chính trị. Để lý giải đặc trưng thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN là điều khó khăn. Theo tôi, không cần thiết phải chính trị hóa thể chế kinh tế thị trường trong Hiến pháp 1992 sửa đổi. Bên cạnh đó, các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI cũng không lý giải các đặc trưng XHCN ở trong những giải pháp đã nêu ra. Ví dụ, trong giải pháp bảo đảm sự phát triển bình đẳng của thành phần kinh tế tư nhân; đổi mới, hoàn thiện pháp luật về sở hữu đối với đất đai, tài nguyên, vốn và các loại tài sản công khác; xây dựng và thực thi pháp luật bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, minh bạch giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế không có bất cứ tiêu chí hay sự lý giải nào về định hướng XHCN. Mặt khác, nếu thực sự muốn có thể chế kinh tế thị trường thì không nên Hiến định “kinh tế nhà nước đóng vai trò chủ đạo”. Tuyên ngôn này đã tạo ra sự phân biệt đối xử ngay trong đạo luật cơ bản nhất của đất nước.
Thứ tư, những nguyên lý cơ bản về vai trò quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô và trách nhiệm chính của các cơ quan quản lý điều hành, việc kiểm soát quyền lực đối với cơ quan có trách nhiệm chính trong việc điều hành kinh tế vĩ mô phải được xác định rõ trong Hiến pháp sửa đổi. Đại hội Đảng lần thứ XI đã xác định quyền lực nhà nước là thống nhất và cơ chế sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Với nguyên tắc như vậy, cộng thêm thực tế mà đất nước phải đối mặt khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp 1992 là hiệu quả đầu tư công thấp buộc chúng ta phải tính đến các vấn đề liên quan đến chức năng, quyền hạn và giới hạn của Chính phủ trong lĩnh vực kinh tế. Phát triển bền vững đòi hỏi phải tăng trưởng kinh tế, song sự tăng trưởng như vậy khó đạt được nếu chi tiêu công, đầu tư công không hiệu quả, nhất là đặt trong bối cảnh của một đất nước mà nguồn lực quốc gia tập trung chủ yếu ở thành phần kinh tế công.
Thứ năm, cần hoàn thiện một cách cơ bản các quy định của Hiến pháp về chế độ sở hữu để bảo đảm tài nguyên quốc gia như đất đai, khoáng sản, rừng tự nhiên, nguồn nước phải có chủ sở hữu thực sự. Cần hiến định chế độ sở hữu tư nhân về đất đai, sở hữu tuyệt đối của Nhà nước đối với công thổ, tài nguyên thiên nhiên. Hiến pháp sửa đổi cũng chấm dứt cơ sở hiến định của việc phân cấp cho chính quyền địa phương cấp phép khai thác khoáng sản, chuyển đổi đất nông nghiệp và cấp đất nông nghiệp để xây dựng các dự án kinh doanh bất động sản, dự án khu công nghiệp, sân golf.
Thứ sáu, cần bổ sung hiến định một cơ quan có thẩm quyền giám sát và cơ chế kiểm soát hiệu quả từ phía QH đối với Chính phủ khi triển khai các dự án có giá trị lớn, có ảnh hưởng đối với lợi ích quốc gia căn cứ vào tính chất của nó, chứ không đơn thuần căn cứ vào giá trị dự án.
Gs. Ts Lê Hồng Hạnh
Posted in: Đổi Hiến Pháp
0 nhận xét:
Đăng nhận xét