KHÁI NIỆM VỀ QUYỀN LẬP HIẾN CỦA TOÀN DÂN

Đỗ Kim Thêm, theo Phía Trước

Vấn đề

Khái niệm về thẩm quyền lập hiến ra đời đầu tiên qua luận thuyết  ”Qu´est ce que le Tiers état?“  của  Emmanuel Joseph Sieyès vào tháng giêng năm 1789 tại Pháp. Áp dụng khái niệm này trong bối cảnh sôi sục của Cách Mạng đã gây nhiều biến động liên tục với kết quả là chế độ quân chủ sụp đổ kéo theo đủ loại trưng cầu dân ý và nhiều Hiến pháp mới thành hình. Qua thời gian, chính sự lắng đọng hơn, các nước phương Tây đều lần lượt công nhận giá trị khái niệm này và đưa vào áp dụng. Đây là kinh nghiệm quốc tế mà chúng ta cũng cần tìm hiểu để góp ý trong việc sửa đổi Hiến pháp hiện nay. Để góp phần khiêm tốn trong việc thảo luận chung, bài viết sau đây sẽ tìm hiểu thành tựu của khái niệm này trong hai khía cạnh lý thuyết và thực tế.

Định nghĩa

Hiến pháp là một văn bản quy định về nguyên tắc tổ chức nhà nước và có uy lực  tối thượng trong hệ thống luật pháp. Hiến pháp có hai chức năng chủ yếu. Một là tạo ra thẩm quyền hiến định cho các cơ quan nhà nuớc và quy định mọi luật thủ tục cho các cơ quan hiến định thực hiện quyền này. Hai là quy định những luật lệ, thí dụ như dân quyền và nhân quyền, để cho các cơ quan hiến định phải tôn trọng. Nhưng ai có quyền lập hiến? Luật Hiến pháp của Pháp đã lý giải cho vấn đề này.

Bất cứ một loại luật nào, trước khi áp dụng cũng cần có hiệu lực pháp lý về hình thức và nội dung. Hình thức có nghiã là luật được thông qua đúng theo thủ tục, nội dung được hiểu là lập luận được chấp nhận là hợp pháp. Khi luật có hiệu lực sẽ tạo cho người dân có tố quyền khi quyền lợi luật định bị vi phạm. Khi tòa án quyết định tranh chấp sẽ có hiệu lực cưỡng chế.

Trong một hệ thống pháp luật, các văn bản phải căn cứ vào nhau để tạo hiệu lực, thí dụ một nghị định của môt Bộ phải dựa vào một bộ luật để ban hành và một văn bản địa phương căn cứ vào quy định của trung ương làm cơ sở. Luật giới gọi đây là trình tự quy chiếu mà nó tạo nên một giá trị nội tại cho pháp luật và đỉnh cao của hệ thống quy chiếu này là Hiến pháp.

Hiến pháp có một giá trị tự tại vì không cần quy chiếu hay trưng dẫn vào các luật khác để tạo giá trị. Đặc thù này có thể được giải thích qua nhiều khía cạnh khác nhau. Sử gia tìm hiểu nguồn gốc lịch sử và giải thích sự thành hình Hiến pháp qua các diễn biến của thời gian. Các nhà lý thuyết về luật học cho rằng nguyên tắc triết học tạo giá trị nội dung cho Hiến pháp. Họ hướng về các chuyên đề như tính chính thống, tính hợp pháp của thể chế, thẩm quyền lập hiến và thẩm quyền hiến định. Hiến pháp có giá trị cao cả vì là một lý tưởng, một giá trị quy phạm ràng buộc cho đất nước và con người. Đặc điểm chính của luật Hiến pháp là có động lực chính trị thúc đẩy, do ý chí chính trị của toàn dân quyết định chung sống trong trật tự và công bình xã hội. Vì tầm vóc chính trị của các quyết định liên quan đến đất nước, chính quyền, xã hội và con người mà luật Hiến pháp vượt ra khỏi phạm vi luật học và đi vào lĩnh vực chính trị.

Khái niệm về thẩm quyền lập hiến của toàn dân có hai sắc thái vừa cách mạng và dân chủ. Cách mạng vì mục đích của Sieyès là chống đối lại quyền lực cai trị của Hoàng gia và các định chế quân chủ, một quyền lực nguyên thuỷ và tối cao cho mọi sinh hoạt của nước Pháp. Dân chủ vì Sieyès, vốn là một nhà thần học, đưa ý niệm thẩm quyền lập hiến vào Thần học Thiên Chúa giáo. Thần học có nội dung chính trị dân chủ. Từ nay, đất nước không phải là một trật tự thiên nhiên do Thiên Chúa sắp đặt ra mà do ý chí cuả con người trong quyết định tối thượng để làm chủ vận mệnh. Toàn dân là một chủ thể luật pháp có thẩm quyền quyết định về trật tự cho đất nước và là tác giả của công trình lập hiến.

Sieyès phân biệt khái niệm thẩm quyền lập hiến (pouvoir constituant) qua đó mà Hiến pháp thành hình và quy định quyền lực cho các cơ quan nhà nước. Quyền của các cơ quan này ông gọi là thẩm quyền hiến định (pouvoir constitué) vì nằm trong phạm vi của Hiến pháp và bị ràng buộc bởi Hiến pháp.

Tổng hợp các chiều hướng giải thích này chúng ta có thể định nghĩa thẩm quyền lập hiến là một sức mạnh, môt quyền lực chính trị của toàn dân nhằm lập ra hay thay đổi Hiến pháp để làm căn bản cho sự chung sống trong một đất nuớc. Thẩm quyền lập hiến không đồng nghiã với quyền lực nhà nước mà là điều kiện tiên quyết để tạo ra quyền lực nhà nước. Tùy theo hình thức thể hiện mà thẩm quyền lập hiến tác động đến nội dung của quyền lực nhà nước. Thẩm quyền lập hiến của toàn dân không bị giới hạn và không thể chuyển nhượng. Toàn dân và kể cả thế hệ tương lai không bị ràng buộc vào bất cứ một luật thủ tục hình thức nào khi hành sử thẩm quyền lập hiến.

Truyền thống Anh

Khái niệm quyền lực lập hiến thuộc về toàn dân đã có trong truyền thống của Anh trước khi Cách Mạng Pháp bùng nổ. Trong thời kỳ nội chiến ở nước Anh vào năm 1647 có một phong trào đấu tranh đòi dân chủ của Levellers. Ông đề nghị du nhập Hiến pháp mới có tên là Ageement of the People, một hình thức tạo ra một hợp đồng giữa dân và chính quyền, một đạo luật tối cao nhằm quy định nền tảng cho quyền lực nhà nước và không phải là quyết định của quốc hội. Dự thảo về Agreement of the People được tu chỉnh và đệ trình quốc hội vào năm 1648 nhưng không được phê chuẩn.

Đến năm 1653 trong thời kỳ của Oliver Cromwell, ông đề ra một Hiến pháp thành văn được gọi là Instrument of Government. Đặc điểm của Hiến pháp này là không được thay đổi và Quốc hội cũng không được tu chỉnh. Cromwell lập luận rằng Hiến pháp có tính ràng buộc vì dân chúng đã đồng thuận. Năm 1657 Quốc hội nhận được bản dự thảo Hiến pháp. Đây là một Hiến pháp thành văn duy nhất trong lịch sử lập hiến của Anh. Năm sau Cromwell từ trần. Năm 1660 Quốc hội không phê chuẩn mà quyết định đưa đất nước trở lại chế độ quân chủ. Từ đó, khái niệm Hiến pháp thành văn không đóng vai trò quan trọng. Truyền thống tư duy ở Anh cho là quyền tối thượng thuộc về Hoàng gia và Quốc hội. Dân quyền luôn sẳn có trong xã hội mà nhiệm vụ của nhà nước là phải tìm những thiết chế hữu hiệu hơn để bảo vệ.

Truyền thống Hoa Kỳ

Một biểu hiện khác tương tự là năm 1776 khi các thuộc địa của Anh taị Bắc Mỹ tuyên bố độc lập. Tuyên ngôn này dựa vào quyền dân tộc tự quyết và thẩm quyền lập hiến tối thượng. Trước đó, Bắc Mỹ đã có những Hiến chương quy định về tự do và tổ chức nhà nước. Các Hiến chương này do Vương quốc Anh chuẩn nhận như một đạo luật cơ bản cho toàn dân thuộc địa và là một thành phần trong luật của Anh. Trong khuôn khổ này các tiểu bang thuộc điạ có quyền ban hành luật. Toà án Anh chỉ xét tính phù hợp luật tiểu bang với luật của Anh. Trước khi giành được độc lập dân chúng trong thuộc địa Anh coi sự ràng buộc luật tiểu bang với luật của mẩu quốc Anh là hiển nhiên.

Tuyên Ngôn Độc Lập ngày 4.7.1776 đề cao quyền dân tộc tự quyết và thẩm quyền lập hiến. Tư tưởng này bị ảnh hưởng từ lý thuyết luật Hiến pháp của châu Âu, mà chủ yếu là John Locke. Thomas Jefferson thể hiện đặc điểm này qua trích đoạn sau:

“Chúng tôi cho rằng những chân lý này là hiển nhiên, tất cả mọi người sinh ra đều bình đẳng, được tạo hoá ban cho một quyền không thể chuyển nhượng, đó là  quyền sống, tự do và mưu cầu hạnh phúc. Để bảo đảm cho những quyền này chính quyền được lập ra cho con người, bắt nguồn từ quyền lực hợp pháp do sự đồng thuận của người bị trị. Khi nào hình thức của chính quyền tác hại đến cứu cánh này, dân có quyền thay đổi hay bỏ chính quyền và thay một chính quyền mới, đặt ra nền tảng hay nguyên tắc tổ chức quyền lực theo hình thức phù hợp nhất để mang lại an ninh và hạnh phúc.”

Trong hiến pháp mới của các tiểu bang tuyên bố độc lập có đề ra nguyên tắc quyền dân tộc tự quyết, nguyên tắc phân quyền và giới hạn quyền lực nhà nước. Bản văn Hiến pháp gồm có hai phần. Phần thứ nhất quy định cách tổ chức quyền lực cơ quan nhà nước và phần thứ hai là dân quyền, Bill of Rights, xác định quyền của người dân mà nhà nước phải tôn trọng. Trong Hiến pháp Liên Bang Hoa Kỳ công bố 1787 không quy định các quyền cơ bản của người dân vì hai lý do. Một là Hiến pháp các tiểu bang đã có quy định truớc đó và hai là trong Bảng Tuyên Ngôn Độc Lập đã minh thị vấn đề. Đến cuối năm 1791 một thủ tục tu chỉnh ra đời để quy định muời quyền cơ bản này thành các điều khoản phụ thuộc và được chuẩn nhận.

Cách mạng Pháp

Để tránh khủng hoảng chính trị vua Louis XVI đề ra những cải cách nhằm chống lại giới quý tộc vào tháng năm 1789. Ông đề nghị triệu tập một Đại Hội Toàn Dân mà từ năm 1614 chưa hề tập hợp được. Trong xã hội có quá nhiều vấn đề sôi nổi cần giải quyết, mà chủ tâm của công luận là cần mở rộng tầm ảnh hưởng cuả tư sản thành thị và nông dân, trong khi giới tu sĩ và quý tộc đang còn chiếm ưu thế trong chính quyền.

Lúc chính trường càng giao động và chính giới đang hoang mang thì học thuyết của Sieyès được công luận đón nhận nồng nhiệt. Ông cổ vũ rằng vị trí của đất nước và dân tộc là cao cả, chỉ bị ràng buộc theo luật tự nhiên. Đất nước hiện hữu trước tất cả, nguồn gốc của mọi sự. Ý muốn của đất nước bao giờ cũng là hợp pháp. Đất nước tự nó là một loại luật. Trước và trên đất nước chỉ có luật tự nhiên. Luật pháp thành văn được hình thành chậm trể hơn thông qua sự phát triển của xã hội. Thể hiện ý chí của đất nước không bị ràng buộc vào một luật hình thức nào.

Ông giải thích đất nước là một nơi tập hợp của toàn dân để chung sống trong tinh thần tự nguyện. Để đạt đuợc mục tiêu này tất cả mọi người cần thông báo cho nhau ý nguyện chung sống này. Ý chí từng cá nhân sẽ kết hợp thành một ý chí chung cho toàn xã hội, qua đó xã hội sẽ nhân danh toàn thể để hành động. Khi các thành viên xã hội quá đông và sống phân tán thì việc thể hiện một ý chí chung sẽ khó khăn hơn. Từ bước đầu tiên này mà xã hội sẽ ủy nhiệm cho một cơ chế đại diện cho toàn dân điều hành và giải quyết những nhu cầu chung. Cơ chế này có thẩm quyền hành động trong phạm vi mà xã hội đồng ý ủy nhiệm. Ý chí thực sự của toàn dân từ nay được thể hiện qua ý chí của các đại biểu của cơ chế đại diện.

Do đó, vấn đề nguyên tắc tổ chức và thủ tục được đặt ra mà trước hết và trên hết là Hiến pháp. Sieyès cho là có hai loại thẩm quyền lập hiến và thẩm quyền hiến định. Do thẩm quyền lập hiến của toàn dân mà Hiến pháp mới thành hình, không có một hình thức nào khác như quân quyền có thể thay thế. Thông qua Hiến pháp mà các cơ quan nhà nước được tạo lập. Sở dĩ các cơ quan này có được quyền là vì do hiến pháp ban cho, vì thế nên ông goị là thẩm quyền hiến định. Ba cơ quan được Hiến pháp trao quyền là Hành pháp, Lập pháp và Tư pháp, cả ba bị ràng buộc bởi luật Hiến pháp.

Ý chí của nhà lập hiến là việc thi hành quyền lực nhà nước không gây thiệt hại xã  hội. Trước tình trạng khủng hoảng của đất nước hai giai cấp qúy tộc và tu sĩ không đủ túc số là đại diện cho toàn xã hội và sẽ không giải quyết được vấn đề. Sieyès cho rằng phải có một cuộc triệu tập toàn dân để lập Quốc Hội Lập Hiến. Theo ông thì thành phần thứ ba gồm có nông dân và tư sản thành thị mới có thẩm quyền và tư cách triệu tập Đại Hội Đại Biểu Toàn Quốc.

Tác phẩm của Sieyès gây vang động khắp nước Pháp. Cách Mạng bùng nổ. Ngày 17. 06.1789 đúng theo đề nghị của Sieyès, Đại Hội Toàn Dân tuyên bố tự triệu tập Quốc Hội Lập Hiến và tự nhận là có thẩm quyền lập hiến. Sau một thời kỳ tham vấn các đại biểu quyết định đưa ra Bảng Tuyên Ngôn Nhân Quyền và Dân Quyền vào ngày 26.08.1789. Bảng Tuyên Ngôn này được ghi lại trong Hiến pháp Cách Mạng đầu tiên. Hai Hiến pháp sau đó có lập lại với một vài tu chỉnh. Sau một thời kỳ dài thảo luận, tháng chín năm 1791 Quốc Hội Lập Hiến chung quyết Hiến pháp mới để quy định chế độ quân chủ lập hiến cho Pháp. Dù Hiến pháp tháng chín được ghi nhận như là một mô hình cho các nước Tây Âu, nhưng tại Pháp lại không có hiệu lực, sau đó bị thay đổi.

Một đặc điểm của Hiến pháp tháng chín 1791 là không phận biệt giữa thẩm quyền lập hiến và thẩm quyền tu chỉnh. Các đaị biểu giải thích là họ có ý thức vấn đề, nhưng tin rằng công trình lập hiến là hoàn chỉnh và muốn tránh việc thay đổi trong tương lai, cho dù họ công nhận là trên lý thuyết toàn dân có quyền thay đổi. Một vấn đề khác là nên thay đổi từng phần hay toàn bộ Hiến pháp. Các đại biểu cho rằng việc thay đổi một phần chi tiết có thể được Quốc hội đảm nhận, nhưng thay đổi toàn bộ phải thuộc về toàn dân.

Điều 1 phần VII Tu chỉnh Hiến pháp quy định: „Quốc hội Lập Hiến tuyên bố rằng đất nước có một quyền bất khả thời tiêu về việc thay đổi Hiến pháp. Tuy nhiên, khi xét rằng sẽ thích hợp hơn với quyền lợi quốc gia với những phương tiện do chính Hiến pháp đề ra, thì có quyền thay đổi những điều khoản nào kinh nghiệm cho thấy là không phù hợp, Quốc hội đề ra những thủ tục tu chỉnh Hiến pháp theo hình thức quy định sau đây…“ Để thực hiện mục tiêu này, Quốc Hội Lập Hiến đưa ra một thủ tục nghiêm nhặt hơn với việc tu chỉnh Hiến pháp.

Ngoài vấn đề soạn Hiến pháp mà cả việc thay đổi chế độ quân chủ cũng được thảo luận kể từ năm 1792. Tranh luận xảy ra khi một Đại biểu tuyên bố là Hiến pháp mới là một căn bản pháp lý cho việc huỷ bỏ chế độ quân chủ. Chủ tịch Quốc Hội phản bác là hủy bỏ Hoàng gia là vi hiến, nhưng quan điểm này không được toàn thể quốc hội và dân chúng đồng tình. Ngày 10. 08. 1792 Hoàng triều bị sụp đổ. Đại Hội bầu ra một Quốc Hội Lập Hiến để soạn thảo Hiến pháp mới. Ngay phiên họp đầu tiên 21. 09. 1792 Quốc Hội đồng thanh phê chuẩn việc truất bỏ chế độ quân chủ và Hiến pháp không được ban hành nếu không có sư đồng thuận của toàn dân. Tháng 7 năm 1793 Hiến pháp mới ra đời với sự chuẩn nhận của đa số dân chúng.

Vì chiến tranh trong thời Robespierres nên Quốc Hội Lập Hiến dời việc phê chuẩn  Hiến pháp mới cho đến khi có hoà ước. Sau khi chế độ Robespierres sụp đổ, Hiến pháp mới ra đời vào tháng tám năm 1795. Nhưng khủng hoảng Hiến pháp liên tục xảy ra kéo theo nhiều xáo trộn chính trị. Tháng 11 năm 1799 Napoleon Bonaparte lên nắm quyền, một Hiến pháp mới ra đời và được dân chúng chuẩn nhận. Qua trưng cầu dân ý vào năm 1802 Napoleon nắm quyền Tổng Tài trọn đời và năm 1804 được toàn dân tôn vinh làm vua nước Pháp.

Truyền thống Đức

Dù Cách Mạng Pháp có ảnh hưởng sâu đậm đến công luận và khái niệm về thẩm quyền lập hiến được học giới thảo luận, nhưng những Hiến pháp đầu tiên vào đầu thế kỷ XIX tại Đức đã không minh thị thẩm quyền lập hiến thuộc về toàn dân, mà chỉ nêu lên Hiến pháp là sự tương thuận giữa Hoàng gia và đại biểu dân chúng, đặc biệt là các hoàng tộc điạ phương, một hình thức nhằm tránh các phong trào đòi hỏi dân chủ. Phong trào Cách Mạng vào năm 1848 bắt đầu gây ý thức vấn đề này khi kêu gọi soạn thảo Hiến pháp toàn nước Đức mà không cần sự hợp tác của Hoàng gia. Quốc Hội Lập Hiến triệu tập tại Frankfurter Paulskirche vào tháng năm 1848 và biểu quyết Hiến pháp (Deutsche Reichsverfassung) vào 28.3.1849. Hiến pháp 1849 tuy đề cao một vài yếu tố dân chủ nhưng lại không công nhận quyền dân tộc tối thượng như Pháp. Thoạt đầu các tiểu bang không chuẩn nhận Hiến pháp này, nhưng về sau do áp lực của dân chúng mà Hiến pháp được chấp nhận và Quốc Hội Lập Hiến giải tán.

Nước Đức (Das Deustche Reich) thành hình vào năm 1871 do việc quyết định mở rộng các lãnh thổ ở Bắc Đức với sự đồng thuận của các lãnh chúa địa phương và đại biểu dân chúng. Việc kết ước này không đề cập tới thẩm quyền lập hiến. Luật Hiến pháp của Đức hình thành trong một bối cảnh lịch sử và truyền thống tư duy khác biệt. Chủ thuyết lập hiến của Đức không theo truyền thống chung của các nước phương Tây. Lập luận chính cho là không phải dân chúng mà nhà nước có quyền tối thuợng. Hiến pháp cũng giống như các loại luật khác và được hiểu là một hành vi bày tỏ ý chí của nhà nước. Tất cả luật pháp đều có thể bị thay đổi, nhưng luật Hiến pháp phải qua thủ tục khó khăn hơn.

Georg Jellinek là học giả luật Hiến pháp có đề cập đến thẩm quyền lập hiến qua tác phẩm Allgemeine Staatslehre. Đây là một sách giáo khoa chuẩn mực nhất trong thời kỳ Cộng hoà Weimar. Jellinek giải thích nhà nước và dân tộc là hai khái niệm đồng nghiã, luận thuyết này thuộc lý thuyết cổ điển nhất. Từ suy luận này mà khái niệm về quyền dân tộc tự quyết và ý chí nhà nước có tính đồng nhất. Cách hoà đồng hai ý chí này có ảnh hưởng đến sự phát triển học thuyết thẩm quyền lập hiến về sau.

Sai lầm của Jellinek là đồng hóa tất cả các cá nhân sống trong xã hội vào một hình thức dân tộc thống nhất, một tập thể thống nhất. Đúng hơn, cá nhân là một thành viên của dân tộc, một khuôn khổ xã hội có tổ chức với một hệ thống luật lệ chung. Với hình thức này thì việc bày tỏ ý chí của toàn dân là điều khả thi. Thực tế cho thấy không bao giờ có một ý chí thống nhất cuả toàn dân, mà ý chí này là một khái niệm luật pháp tương đối. Nguồn gốc của quyền lực không tự nhiên có sẳn trong một dân tộc khi nhà nước chưa thành hình, ý chí của dân tộc được thể hiện sau khi nhà nước được tổ chức nề nếp. Tùy theo hình thức tổ chức về cơ chế đại diện toàn dân mà thẩm quyển quyết định tối cao của nhà nước được quy định và có thể thuộc về Hoàng gia.

Jellinek cho rằng giá trị cuả luật pháp tùy vào mức độ tin tưởng của dân chúng, mà phần lớn do khả năng thuyết phục, một vấn đề thuộc về hiện tượng tâm lý đại chúng trong xã hội, đặc biệt hướng về các thành phần trung lưu ít hiểu biết về luật lệ. Về ảnh hưởng của Quốc hội trong thời Cách Mạng Pháp ông giải thích là những người làm Cách Mạng cũng tin là nhà nước quân chủ có dựa vào nguyên tắc quyền dân tộc tự quyết và nhà vua là công chức để thực hiện ý chí chung. Nhưng qua hành động cách mạng của toàn dân và không có sự chống đối mà niềm tin này trở thành thực tại luật pháp.

Năm 1909 Egon Zwieg cho ra đời một tác phẩm với chuyên đề Cách mạng Pháp và thẩm quyền lập hiến. Zwieg cho là thẩm quyền lập hiến là một giai đoạn khởi đầu soi sáng cho luật Hiến pháp. Cuối cùng quyền lực đem tư cách pháp nhân cho nhà nước.

Sau thế chiến thứ nhất Quốc Hội Lập Hiến thành hình. Hiến pháp được Quốc hội soạn thảo và chuẩn nhận vào ngày 11 tháng 8 năm 1919. Thủ tục lập hiến của Hiến pháp Weimar (WRV) dựa vào nguyên tắc thẩm quyền lập hiến của toàn dân. Sự phúc quyết của toàn dân không cần thiết. Điều 1 Khoản 2 WRV quy định: “Quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Điều 181 WRV ghi: „Thông qua quốc hội nhân dân Đức biểu quyết và chuẩn y Hiến pháp này. Hiến pháp này có hiệu lực kể từ ngày công bố.”

Dù Hiến pháp dựa thẩm quyền lập hiến của toàn dân làm cơ sở, nhưng học giới kéo dài việc tranh luận giá trị khái niệm này. Quan điểm đối nghịch nổi bật nhất là Gehard Anschütz. Khi bình luận về luật Hiến Pháp Weimar, ông lập luận rằng phân biệt thẩm quyền lập pháp và thẩm quyền lập hiến là hoàn toàn xa lạ trong truyền thống luật Đức. Không giống như tại Bắc Mỹ, thẩm quyền lập hiến tại Đức không thể cao hơn thẩm quyền lập pháp; Hiến pháp không thể đứng lên trên Lập pháp; Hiến pháp là một phương tiện mẩu mực để Lập pháp có nghĩa vụ chấp hành theo đúng hình thức quy định việc thay đổi Hiến pháp.

Điều 76 WRV quy định Hiến pháp có thể thay đổi qua thủ tục trưng cầu dân ý hay  qua sự đồng thuận với đa số tuyệt đối của hai cơ quan Reichstag và Reichsrat. Túc số cần thiết là 2/3 đại biểu. Theo quan điểm chung của luật giới chính túc số 2/3 này làm cho việc thay đổi Hiến pháp có giá trị pháp lý, nên không cần quy định vấn đề thay đổi Hiến pháp hay ghi vào trong Hiến pháp. Để đạt được túc số này là khó khăn trong thực tế và thay đổi luật thông thường không cần túc số này.

Giải thích điều 76 WRV đem lại nhiều tranh luận, nhưng thuyết phục nhất là ý kiến của Carl Schmitt. Trong hai tác phẩm Chế độ Độc Tài năm 1921 và Lý thuyết Luật Hiến pháp năm 1928 Schmitt đã đào sâu vấn đề thẩm quyền lập hiến. Ông cho rằng khái niệm này nhằm giới hạn cho mọi thay đổi Hiến pháp. Hiến pháp chỉ có giá trị khi nào chính toàn dân thể hiện ý chí lập hiến. Ý nghĩa của Hiến pháp không nằm trong một vài điều khoản của Hiến pháp mà Hiến pháp là một toàn bộ bản văn và là một quyết định cơ bản về một trật tự chính trị cho cả nước. Thủ tục lập hiến đòi hỏi điều kiện tiên quyết là có sự thống nhất về ý chí chính trị, một quyết định có ý thức của toàn dân về thẩm quyền này.

Ông phân biệt Hiến pháp, Verfassung (G), Constitution (E), và luật Hiến pháp Verfassungsgesetzte (G), Constitutional law (E). Hiến pháp phản ảnh ý chí chính trị lập hiến của toàn dân trong việc quy định cấu trúc và thẩm quyền của các cơ quan nhà nước. Đây là điều kiện tiên khởi để Hiến pháp ra đời và có gía trị tối thượng. Hiến pháp tạo nên giá trị cho luật Hiến pháp. Luật Hiến pháp thành văn chỉ là những điều khoản quy định để thi hành ý chí lập hiến qua Hiến pháp. Thẩm quyền lập hiến không thể được coi là mất đi sau khi Hiến pháp ra đời, mà nó tồn taị mãi bên cạnh và bên trên Hiến pháp. Bất cứ lúc nào Hiến pháp cũng có thể bị thay đổi bởi một Hiến pháp mới khi toàn dân quyết định sử dụng thẩm quyền lập hiến.

Khi Hiến pháp có quy định thủ tục thay đổi Luật Hiến pháp, thì vấn đề thẩm quyền được đặt ra. Theo Schmitt, nếu không có các điều khoản thẩm quyền này, thì thẩm quyền lập hiến của toàn dân sẽ quyết định. Ngược lại, khi có điều khoản quy định thẩm quyền này, thí dụ như Điều 76 WRV, vấn đề sẽ khác đi. Điều 76 WRV ủy quyền cho thay đổi luật Hiến pháp nhưng toàn dân vẫn phải bảo lưu về thẩm quyền lập hiến. Schmitt giải thích là điều 76 WRV đã không phân biệt được sự khác nhau giữa Hiến pháp và Luật Hiến pháp. Thẩm quyền thay đổi ở đây chỉ là thay đổi Luật Hiến pháp, không phải thay đổi Hiến pháp; Hiến pháp phải luôn được bảo tồn. Cơ quan chức năng không được ủy quyền chung quyết Hiến pháp mới và đề ra những nguyên tắc về thẩm quyền tu chỉnh. Tất cả các điều khoản quy định tu chỉnh không thể bị thay đối trong bất cứ hoàn cảnh nào.

Sieyès và Schmitt giải thích về khái niệm thẩm quyền lập hiến khác nhau. Sieyès cho là thẩm quyền này bắt buộc phải thuộc về toàn dân, không ai khác hơn và Schmitt cho là không nhất thiết mà giải thích rộng hơn. Thẩm quyền này thuộc về ý chí của cơ quan nào có đủ quyền lực để đưa ra một quyết định toàn bộ về một trật tự chính trị chung cho đất nước. Ý chí này trước tiên thuộc về toàn dân, mà cũng có thể thuộc về Hoàng gia, một nhóm người hay một tổ chức. Đối với Hiến pháp Weimar, Schmitt cho là thẩm quyền lập hiến thuộc về toàn dân.

Ngày 24 tháng 3 1933, để khởi đầu chế độ Đức Quốc Xã, Quốc hội Đức với một đa số đã áp dụng điều 76 WRV để ủy quyền cho chính phủ ra luật (Ermächtigungs-gesetz). Từ nay, chính phủ có quyền ban hành luật và thay đổi những điểu khoản của Hiến pháp mà không cần thông qua Quốc hội. Về phương diện hình thức, Hiến pháp Weimar vẫn còn giá trị trong suốt thời kỳ Đức quốc xã, nhưng Hiến pháp không có hiệu lực trong thực tế. Học thuyết vể thẩm quyền lập hiến được sống lại và thảo luận sau 1945.

Đến năm 1949 Luật Căn Bản của Cộng Hoà Liên Bang Đức ra đời, đây là một loại Hiến pháp, nhưng do tình thế lịch sử mà không thể có chính danh Hiến pháp. Nhà lập hiến chấp nhận giá trị học thuyết thẩm quyền lập hiến của toàn dân. Ngay trong phần mở đầu nhà làm luật đã ghi thẩm quyền lập hiến thuộc về toàn dân, đây là một bằng chứng.

Hình thức thể hiện

Thẩm quyền lập hiến có đặc tính nguyên thuỷ, trực tiếp và cơ bản để thể hiện ý chí chính trị và mang một tầm vóc lịch sử. Nhưng nó thể hiện bằng cách nào trong thực tế?

Hiến pháp không thể quy định và giới hạn cách thể hiện này, vì đây là một thực tế chính trị sinh động nên luật giới dè dặt hơn. Tiên đoán và giải quyết mọi diễn biến chính trị không thuộc phạm vi của họ. Họ lại không thể luật hoá mức độ một ý chí cách mạng có hậu quả pháp lý là hủy bỏ hay tu chỉnh Hiến pháp. Dù không thể quy định một luật thủ tục cho hậu quả thẩm quyền lập hiến, nhưng luật giới có thể tiên đoán một số hình thức thể hiện cơ bản nhất có thể xảy ra. Hai phương cách chính để thể hiện thẩm quyền lập hiến là soạn thảo hay tu chỉnh Hiến pháp.

Toàn dân có điều kiện thuận lợi hơn để thể hiện thẩm quyền lập hiến khi sống trong một nước dân chủ. Việc phát triển và thực hành các thủ tục dân chủ dễ dàng gây ảnh hưởng này, dù là gián tiếp. Ngược lại, việc thể hiện này quá khó khăn trong một đất nước toàn trị

Theo Sieyès, quan trọng nhất là cần phân biệt hai khái niệm thẩm quyền lập hiến và thẩm quyền hiến định. Thẩm quyền lập hiến có tầm vóc chính trị quy mô và tác động việc thay đổi Hiến pháp, nên cần phải đưa ra khỏi khuôn khổ giá trị tự tại của Hiến pháp. Giới hạn này đã có trong lý thuyết, nhưng để bảo đảm hơn nửa trong thực tế thì thẩm quyền lập hiến cần phải tách biệt với thẩm quyển lập pháp. Muốn đạt mục tiêu này thì giá trị quy phạm của luật Hiến pháp phải được nâng cao. Các cơ quan hiến định và tất cả mọi quyền hiến định của các cơ quan này phải đặt dưới Hiến pháp.

Khác với Sieyès, Schmitt đề ra bốn thủ tục tiêu biểu khi dựa vào thành quả Cách Mạng Pháp và truyền thống Đức.

Một là toàn dân bầu ra Quốc Hội Lập Hiến. Quốc hội có hai nhiệm vụ dự thảo và chung quyết Hiến pháp. Theo cách này thì không cần đưa ra dân chúng để phúc quyết hay trưng cầu dân ý. Tại Đức Quốc Hội Lập Hiến Weimar soạn thảo và chung quyết Hiến pháp và kết qủa là Hiến pháp Weimar 1919 ra đời. Do ảnh hưởng thời kỳ cách mạng vào tháng 11 và 12 năm 1918, Quốc hội chung quyết chống lại chế độ quân chủ, đề ra chế độ cộng hoà dân chủ và nguyên tắc dân chủ đại nghị.

Hai là toàn dân bầu ra Quốc Hội Lập Hiến, nhưng chỉ có nhiệm vụ soạn thảo bản văn Hiến pháp mà không có quyền chung quyết và toàn dân quyết định. Các Hiến pháp tiểu bang tại Đức sau năm 1945 đã theo cách này. Tại các tiểu bang Bayern, Baden-Württemberg, Rheinland- Pfalz, Bremen và Nordrhein-Westfalen Quốc hội soạn thảo ra Hiến pháp và dân chúng chuẩn nhận Hiến pháp.

Ba là hình thức trưng cầu dân ý, một hình thức dân chủ trực tiếp. Một số dân chúng tự nguyện tập hợp lại và đề xuất việc soạn thảo hay tu chỉnh Hiến pháp hoặc thay đối cấu trúc một cơ quan hiến định. Thủ tục này áp dụng rộng rải nhất tại Thụy Sĩ. Điều 119 của Hiến pháp Thụy Sĩ quy định vấn đề dân có quyền duyệt xét lại Hiến pháp và không quy định một giới hạn nào về nội dung hay hình thức. Tại hai tiểu bang của Đức là Bayern và Baden-Württemberg có quy định chặt chẻ hơn về trưng cầu dân ý; đề xuất trưng cầu dân ý chỉ làm thay đổi một vài điều khoản trong luật Hiến pháp, nhưng không được thay đổi toàn bộ Hiến pháp.

Bốn là thủ tục trưng cầu dân ý về tính hơp hiến của một điều khoản hay một đạo luật mà chính quyển đã ban hành. Thủ tục này được thực hiện nhiều lần dưới thời Napoleon vào những năm 1799, 1802, 1804, 1815 và 1852. Đây là một hình thức mà chính phủ Cách Mạng muốn lấy lòng dân nhanh chóng hơn, mà về sau tướng De Gaulle cũng áp dụng vào thời Đệ Ngũ Cộng Hoà.

Ngoài bốn thủ tục trên còn một cách khác để chuẩn bị cho việc thể hiện thẩm quyền lâp hiến, mà điển hình là tích cực tham gia của toàn dân trong việc dùng quyền tự do hội họp, tự do baó chí và ngôn luận. Khi người dân ý thức về vai trò công dân trong tiến trình dân chủ hoá, đặc biệt nhất là quan tâm đến về các vấn đề xã hội và thay đổi luật pháp, thì điều kiện thể hiện này thuận lợi hơn.

Kết luận

Vì bối cảnh lịch sử và trình độ phát triển dị biệt nên kinh nghiệm quốc tế trình bày ở đây không có cơ sở để so sánh với thực tế Việt Nam. Nếu chấp nhận giá trị phổ quát của khái niệm từ các nước phương Tây làm chuẩn thì chúng ta thấy nguời dân Việt chưa hề có cơ hội thể hiện thẩm quyền lập hiến vì bốn nghịch lý hiển nhiên.

Một là, dù công nhận nhân dân là tác giả của Hiến pháp, nhưng nền tảng của nhân dân là liên minh giai cấp công nhân với nông dân và đội ngũ trí thức do Đảng lãnh đạo. Khẳng định này không phân biệt hai phạm vi nhà nước và xã hội trong mô hình hiện đại.

Hai là, sửa đổi Hiến pháp có mục đích thể chế hoá kịp thời chính sách của Đảng. Hiến pháp phải bám sát các cương lĩnh, nghị quyết của Đảng và ghi nhận những thành tựu đất nước do Đảng khởi xướng. Kết luận này không tôn trọng ý chí lập hiến của toàn dân.

Ba là, nhân dân thực hiện quyền làm chủ Hiến pháp thông qua Quốc hội. Quốc hội là một cơ chế Đảng cử dân bầu, nên thẩm quyền chỉ là gián tiếp và phụ thuộc. Do Đảng đứng trên Hiến pháp và có thẩm quyền tối thượng và nguyên thuỷ tạo hình cho Hiến pháp, nên Hiến pháp không phải là công trình của toàn dân.

Bốn là, để bổ túc cho khiếm khuyết này, nhân dân cần có luật về trưng cầu dân ý  để có cơ hội quyết định trực tiếp các vấn đề hệ trọng của đất nước. Nhu cầu này chưa được Đảng quan tâm nên triển vọng là mơ hồ.

Dù thông tin của cộng đồng mạng và trào lưu đòi hỏi dân chủ hoá đang đóng góp đáng kể, nhưng còn rất nhiều yếu tố khác tác động đến hình thức thể hiện thẩm quyền lập hiến trong tương lai cần tìm hiểu và vượt khỏi giới hạn của bài viết này.

***

Cùng một tác giả, sách đã xuất bản:

Quan Điểm Của Phật Giáo Trước Các Vấn Đề Hiện Đại

Tủ sách Đạo Phật Ngày Nay 126, Nhà Xuất Bản Hồng Đức 2012

_______
Tiếng Nói Dân Chủ là diễn đàn chia sẻ những quan điểm dân chủ từ nhiều nơi khác nhau. Ban Biên Tập không chịu trách nhiệm nội dung các bài viết đã được đăng tải, cũng như bài viết không nhất thiết phản ánh quan điểm của Tiếng Nói Dân Chủ.

Posted in: Đổi Hiến Pháp