HÀNH PHÁP Ở CỘNG HÒA LIÊN BANG ĐỨC

Nguyễn Minh Tuấn

Từ lâu lý thuyết phân quyền đã chỉ ra rằng ngành “hành pháp” (Exekutive) là một trong ba nhánh quyền lực nhà nước cùng với lập pháp (Legislative) và tư pháp (Judikative). Tuy nhiên khoa học pháp lý trên thế giới nói chung và ở Đức nói riêng hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất đủ trọn nghĩa mô tả "hành pháp" là gì, lý do là nhánh quyền này ngày nay có phạm vi nhiệm vụ rất rộng và cấu trúc tổ chức rất đa dạng. Trong khi chưa có một định nghĩa thống nhất, ở Đức người ta tạm sử dụng định nghĩa theo phương pháp phủ định cổ điển (die „klassische“ Negativdefinition), theo đó ngành hành pháp là ngành quyền lực không phải là ngành lập pháp và cũng không phải là ngành tư pháp (nicht Gesetzgebung und nicht Rechtsprechung). Bài viết dưới đây giới thiệu cách phân biệt Chính phủ và Hành chính ở Đức, đồng thời giới thiệu khái quát về vị trí pháp lý, qui trình thành lập, thẩm quyền và trách nhiệm của các thiết chế này.

I. PHÂN BIỆT GIỮA CHÍNH PHỦ VÀ HÀNH CHÍNH

Xét về lịch sử, trước khi Luật cơ bản năm 1949 ra đời, ở Đức không có sự phân biệt giữa Chính phủ và Hành chính (ví dụ Hiến pháp Cộng hòa Weimar). Các nhà khoa học luật nhà nước đã chỉ ra rằng, đây chính là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến sự chồng chéo, lẫn lộn giữa hoạt động điều hành đất nước với những hoạt động thi hành luật cụ thể. Thiếu sự phân định, Thủ tướng và các Bộ trưởng không tập trung hoặc không đưa ra được những quyết sách lớn phát triển đất nước mà sẽ tập trung vào những vấn đề có tính vụ việc cụ thể - những công việc nhẽ ra phải thuộc nhiệm vụ của các  cơ quan  chức năng trực thuộc.
Khắc phục những hạn chế từ lịch sử, hiện nay Hành pháp ở Đức được phân chia thành hai bộ phận là Chính phủ - Regierung (Gubernative) và Hành chính - Verwaltung (Administration). 
Theo Điều 65 Luật cơ bản (dưới đây viết tắt là LCB), Chính phủ là cơ quan hiến định  có nhiệm vụ điều hành đất nước (Staatsleitung) được thể hiện thông qua việc xây dựng và quyết định các chính sách chính trị của liên bang, trình dự án luật, ban hành văn bản pháp quy và giám sát điều hành hoạt động thi hành pháp luật. 
Khác với Chính phủ, theo Điều 83 LCB, Hành chính bao gồm một hệ thống các cơ quan có nhiệm vụ thi hành luật (Gesetzesvollzug). Các cơ quan này có nhiệm vụ hỗ trợ các Bộ trưởng trong việc thực hiện các nhiệm vụ mà Bộ đó phụ trách (Unterstützung des Ministers), trong đó đặc biệt là công tác chuẩn bị các dự án luật (Gesetzesvorbereitung) và thi hành luật liên quan đến những lĩnh vực mà ngành mình phụ trách. 

II. CHÍNH PHỦ LIÊN BANG

1. Vị trí pháp lý

Điều 62 LCB qui định: Chính phủ liên bang (hay Nội các - Kabinett) gồm có Thủ tướng (Bundeskanzler) và các Bộ trưởng (Bundesministern).

Chính phủ liên bang là cơ quan có quyền đưa ra và quyết định chính sách chính trị của liên bang để điều hành đất nước (Staatsleitung) (Điều 32 khoản 1 và Điều 59 LCB).

Ngoài ra Chính phủ là cơ quan có quyền quyền trình dự án luật và ban hành văn bản pháp qui. Thẩm quyền trình dự án luật thể hiện sự tác động trực tiếp của Chính phủ vào hoạt động lập pháp. Quyền ban hành văn bản pháp qui thể hiện tính độc lập của Chính phủ với các thiết chế khác.

2. Thành lập Chính phủ

Chính phủ liên bang Đức không phải là thiết chế trực tiếp do nhân dân bầu.

Việc thành lập Chính phủ theo Điều 63, 64 LCB gồm có 2 bước:
- Bước 1: Hạ nghị viện (Bundestag) bầu người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng (Điều 63 LCB),
- Bước 2: Các thành viên Chính phủ là các Bộ trưởng liên bang được Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Thủ tướng. (Điều 64 Khoản 1 LCB).

Thủ tướng là thiết chế duy nhất do Hạ nghị viện bầu. Theo Điều 63 LCB, qui trình được tiến hành theo nguyên tắc 3 vòng như sau:
- Vòng 1: Tổng thống đề cử Thủ tướng để Hạ viện bầu. Nếu ứng viên Thủ tướng đạt tỉ lệ đa số tuyệt đối (50% + 1), qui trình bầu cử thành công. Nếu không đạt được đa số tuyệt đối, tiến hành bầu tiếp vòng 2.
- Vòng 2: 1/4 số Nghị sĩ Nghị viện đề cử Thủ tướng để Hạ viện bầu. Nếu được đa số tuyệt đối (50% + 1), qui trình bầu cử thành công. Nếu không đạt được tiến hành bầu tiếp vòng 3.
- Vòng 3: Nghị viện sẽ đề cử một danh sách các ứng viên Thủ tướng. Lúc này có 2 khả năng: Nếu có ứng viên đạt đa số tuyệt đối (50% + 1), bầu cử vòng 3 coi như thành công. Nếu không đạt được đa số, lúc này Tổng thống có quyền quyết định một trong hai khả năng: Bổ nhiệm trong số các ứng viên người có số phiếu cao nhất làm thủ tướng hoặc giải tán Hạ viện để bầu cử mới.

Hình minh họa: Qui trình bầu Thủ tướng ở CHLB Đức theo Điều 63 Luật cơ bản (Tiếng Đức)

Theo Điều 64 Khoản 1 LCB qui định: "Các thành viên khác của Chính phủ là các Bộ trưởng liên bang được Tổng thống bổ nhiệm theo đề nghị của Thủ tướng. Trên thực tế thẩm quyền này hoàn toàn thuộc về Thủ tướng hay còn gọi là quyền thành lập Nội các của Thủ tướng (Kabinettsbildungsrecht), vì chính Thủ tướng mới là người chịu trách nhiệm chính trị đối với các Bộ trưởng và toàn bộ chính sách của Nội các". 

Theo Luật cơ bản, các Bộ trưởng không nhất thiết phải là Nghị sĩ (thành viên của Hạ nghị viện). Hiện nay ngoại trừ Philipp Rösler (Bộ trưởng Bộ Y tế) thì các thành viên của Chính phủ đều đồng thời là các thành viên của Hạ viện liên bang Đức.

3. Thẩm quyền của Thủ tướng, Bộ trưởng và Chính phủ

Thẩm quyền của Chính phủ được phân chia thành hai nhóm: 
- Những thẩm quyền mà Thủ tướng hoặc Bộ trưởng chịu trách nhiệm cá nhân;
- Những thẩm quyền mà tập thể Chính phủ chịu trách nhiệm với tính chất là cơ quan đồng trách nhiệm (Kollegialorgan)

a. Thẩm quyền của Thủ tướng 
- Quyền điều hành Chính phủ (Geschäftsleitungskompetenz): Theo Điều 65 Khoản 4 LCB và các Điều 2, 6 và 22 khoản 1 Luật tổ chức Chính phủ), Thủ tướng có quyền điều hành hoạt động và chủ trì các phiên họp của Chính phủ. 
- Quyền quyết định về tổ chức và nhân sự (Kabinettsbildungsrecht): Thủ tướng có thể quyết định số lượng, cơ cấu các Bộ, có quyền bổ nhiệm và miễn nhiệm các Bộ trưởng. Trong Luật cơ bản chỉ có 3 Bộ là Bộ quốc phòng (Das Bundesministerium der Verteidigung – Điều 65a LCB), Bộ tài chính (das Bundesministerium der Finanzen – Điều 108 khoản 3 câu 2 LCB) và Bộ tư pháp (das Bundesministerium der Justiz – Điều 96 Khoản 2 Câu 4 LCB). Thủ tướng có thể thành lập mới (neu errichten), bãi bỏ (auflösen) hoặc sáp nhập (zusammenlegen) bất cứ một Bộ mới nào. 
- Quyền đưa ra những quyết sách (Richtlinienkompetenz): Thẩm quyền quan trọng nhất của thủ tướng là quyền xác lập con đường chính trị của Chính phủ. Theo Điều 65 Câu 1 LCB, thủ tướng đề ra con đường chính trị của Chính phủ (die Richtlinien der Politik) và qua đó tự chịu trách nhiệm (die Verantwortung). Khái niệm „Richtlinien“ ở đây được hiểu là những quyết định có tính chính trị chung và cơ bản (die allgemeinen und grundlegendenden politischen Entscheidungen).

b. Thẩm quyền của Bộ trưởng

Theo Điều 65 Câu 2 LCB: Bộ trưởng là người đứng đầu một Bộ. Mỗi bộ trưởng điều hành một lĩnh vực độc lập và chịu trách nhiệm cá nhân (Ressortprinzip) trước Thủ tướng. Bộ trưởng chịu trách nhiệm toàn bộ về ngành hoặc lĩnh vực mà mình phụ trách. Thủ tướng không có quyền can thiệp vào hoạt động nội bộ của Bộ, trừ khi đó là trường hợp quan trọng và khẩn cấp được qui định cụ thể tại Điều 65 Câu 1 và câu 2 LCB.

c. Thẩm quyền của Chính phủ

Chính phủ có những thẩm quyền cụ thể sau:

- Quyền trình dự án luật (Gesetzesinitiative - Điều 76 Khoản 1 trường hợp 1 LCB);

- Quyền trình dự án ngân sách và chi tiêu theo ngân sách đã được duyệt (Haushaltsaufstellung - Điều 110 LCB).

- Quyền tham gia vào hoạt động tiền lập pháp (Gesetzgebungs-Vorverfahren - Điều 76 Khoản 2 và 3 LCB);

- Quyền ban hành các văn bản pháp quy (der Erlass der Rechtsverordnungen - Điều 80 LCB);

- Quyền giám sát việc thi hành luật thông qua các cơ quan hành chính của bang (Điều 84 khoản 3, 4, 5, Điều 85 khoản 3, 4).

Chính phủ liên bang sẽ họp và quyết định dưới hình thức là các Nghị quyết (Beschlüssen), theo nguyên tắc tôn trọng sự khác biệt giữa các ý kiến. Theo Điều 24 Khoản 2 Câu 1 Luật tổ chức Chính phủ thì nghị quyết này phải đạt được đa số tương đối - theo nguyên tắc quá bán (die einfache Stimmenmehrheit). Khi ra quyết định, các thành viên Chính phủ là hoàn toàn độc lập về mặt chính kiến, các bộ trưởng không chịu ràng buộc bởi sự chỉ đạo của Thủ tướng.

4. Nhiệm kỳ của Thủ tướng

Theo Điều 69 Khoản 2 thì nhiệm kỳ của Thủ tướng theo nhiệm kỳ của Hạ nghị viện. 

Nhiệm kỳ của Thủ tướng chấm dứt trong các trường hợp sau:

- Hạ nghị viện mới được bầu. (Hạ viện có nhiệm kỳ 4 năm – Theo Điều 39 khoản 1 Câu 1 LCB);

- Thủ tướng có thể tự nguyện từ chức;

- Thủ tướng qua đời trong thời gian đương nhiệm;

- Thủ tướng bị Hạ nghị viện tuyên bố bất tín nhiệm (Misstrauensvotum) theo Điều 67 LCB;

- Thủ tướng tự đưa ra đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm (Vertrauensfrage) theo Điều 68 LCB. 

 5. Nhiệm kỳ của Bộ trưởng

Nhiệm kỳ của Thủ tướng kết thúc thì nhiệm kỳ của các Bộ trưởng cũng chấm dứt. 

Theo Luật cơ bản thì Hạ nghị viện không thể tuyên bố bất tín nhiệm một hoặc một vài Bộ trưởng cụ thể. Sự kiểm soát quyền lực của Hạ nghị viện chỉ thông qua Thủ tướng. Trong suốt nhiệm kỳ của mình, Thủ tướng cũng có quyền ra quyết định miễn nhiệm bất cứ vị bộ trưởng nào. Ngoài ra, giống như Thủ tướng, Bộ trưởng cũng có quyền từ chức bất cứ lúc nào. Khi đó, Thủ tướng sẽ bổ nhiệm một vị Bộ trưởng khác.

 III. NHẬN XÉT 

1. Sự phân chia hành pháp thành hai bộ phận là Chính phủ - Regierung (Gubernative) và Hành chính - Verwaltung (Administration) là sự phân chia khoa học và thực tế đã đem lại hiệu quả rất thiết thực về phương diện tổ chức và hoạt động của ngành hành pháp ở CHLB Đức. 

Tuy nhiên việc phân chia thành Chính phủ và Hành chính cũng chỉ là  phân chia về mặt lý thuyết khoa học dựa trên cơ sở phân biệt về chức năng, hơn nữa sự phân chia này cũng chỉ có ý nghĩa tương đối. Tính tương đối nằm ở chỗ: thiết chế Bộ trưởng (Minister) ở đây khó phân chia rạch ròi, vì Bộ trưởng vừa là thành viên của Chính phủ, nhưng cũng lại đồng thời là người đứng đầu một Bộ - thuộc lĩnh vực hành chính.

2. Trong Hạ viện liên bang Đức hiện nay không có đảng nào chiếm được đa số (khác với ở Anh và Mỹ). Do đó ở Đức luôn tồn tại một liên minh giữa các Đảng để bầu Thủ tướng liên bang. Hiện nay Chính phủ do bà Merkel làm thủ tưởng chỉ bao gồm các thành viên của liên minh Đảng CDU/CSU và FDP. Các Đảng phái khác trong Hạ nghị viện trở thành các Đảng đối lập. Những Đảng này có nhiệm vụ phản biện và chỉ ra những khiếm khuyết của Chính phủ.

3. Trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và các Bộ trưởng rất cao và cũng rất rõ ràng trong Luật cơ bản. Thủ tướng là người có rất nhiều quyền hành nhưng đồng thời cũng phải chịu trách nhiệm rất lớn về con đường chính trị của Chính phủ.

4. Vũ khí quan trọng nhất của Nghị viện đối với Chính Phủ nhằm kiểm soát và cân bằng quyền lực là qui định của Điều 67 Luật cơ bản về quyền tuyên bố bất tín nhiệm Thủ tướng. Khi thủ tướng bị tuyên bố bất tín nhiệm (Misstrauensvotum) cũng đồng nghĩa với việc Thủ tướng sẽ buộc phải từ chức. Ngoài ra liên quan đến kiểm soát và cân bằng quyền lực, Tòa án hiến pháp liên bang cũng có quyền kiểm tra tính hợp hiến và hợp pháp trong hoạt động của Chính phủ (verfassungsrechtliche Kontrolle).

5. Cho dù Thủ tướng có là người đứng đầu Chính phủ nhưng cũng không có quyền can thiệp vào hoạt động nội bộ của một Bộ cụ thể do Bộ trưởng phụ trách và Bộ trưởng về nguyên tắc cũng không chịu ràng buộc bởi sự chỉ đạo của Thủ tướng trong việc biểu quyết thông qua các Nghị quyết chung của Chính phủ được xây dựng trên nguyên tắc tự do xây dựng và biểu quyết  các chính sách chính trị (freie politischee Meinungsbildung und Abstimmung). Đây là qui định thể hiện rõ tính độc lập của Bộ trưởng trong quan hệ với Thủ tướng, nhằm mục đích đưa ra được những quyết sách có lợi nhất cho quốc kế dân sinh.

NMT 

(Bài viết quí vị vừa đọc đang trong giai đoạn hoàn thiện. Do vậy, đề nghị quí vị ghé blog này không copy, đăng lại bài viết, nếu chưa được sự đồng ý của tác giả. Những vấn đề khác khi có thời gian và điều kiện, tác giả sẽ tiếp tục làm rõ như: Vị trí pháp lý của người đứng đầu Chính phủ [Reichskanzler]  trong lịch sử của Đức [qua các giai đoạn 1871-1918; 1919-1933 và 1933-1945] khác với vị trí pháp lý của Thủ tướng liên bang [Bundeskanzler] theo Luật cơ bản hiện hành của Đức thế nào? Tại sao có sự khác biệt đó? Bản chất của mối quan hệ: Nghị viện - Chính phủ - Hành chính là gì? Vấn đề phối hợp [Zusammenwirken] và phân định trách nhiệm giữa Chính phủ và Nghị viện trong việc điều hành đất nước [Staatsleitung] hiện nay ở Đức ra sao?... )

--------

(Nguồn tham khảo: Lesehinweis: Ch. Gröpl, Staatsrecht I, Rn. 1360ff.; H. Maurer, Staatsrecht I, 5. Auflage. 2007, 18, Rn. 1 bis 8; 14, Rn. 1- 56; G. Beaucamp, Konflikte in der Bundesregierung, JA 2001, 478 - 481; Georg Roth, Regierung und Verwaltung, in: Mattern/Reinfried, Grundlagen der öffentlichen Verwaltung, Allgemeine Verwaltungslehre, 3. Aufl. 1989, Rn.200ff.).