Hiến pháp phải là công cụ phòng chống tham nhũng

Theo Ngân hàng thế giới, “tham nhũng là lạm dụng các quỹ hay/hoặc chức vụ công để thu lợi ích chính trị hay lợi ích vật chất riêng”.[1] Theo Tổ chức Minh bạch Quốc tế (TI), “tham nhũng là lạm dụng quyền lực được giao để thu lợi riêng”.[2] Còn theo Rose Ackerman – một chuyên gia quốc tế nổi tiếng về phòng, chống tham nhũng – “tham nhũng là việc sử dụng sai quyền lực được giao để thu lợi ích riêng”…[3] Như vậy, một cách chung nhất, có thể hiểu tham nhũng là việc lạm dụng chức vụ hay quyền lực công hoặc tư để thu lợi ích riêng một cách trực tiếp hoặc gián tiếp.[4] Tham nhũng có mối liên hệ không thể tách rời với quyền lực và việc sử dụng quyền lực.

Trong thực tế, hành vi tham nhũng chủ yếu là sự lạm dụng quyền lực nhà nước, bởi các cơ quan, công chức nhà nước. Do đó, khái niệm quyền lực trong tham nhũng cơ bản đề cập đến quyền lực nhà nước. Ở đây, tham nhũng có tính chất là một “căn bệnh’ chung, cố hữu của mọi nhà nước, bất kể thuộc thể chế chính trị nào. Năm 1887, Lord John Acton (1834-1902) – một nhà sử học người Anh – đã đưa ra một nhận định mà sau đó được trích dẫn bởi các nhà luật học và chính trị học như là một luận điểm ‘kinh điển”: “Quyền lực dẫn tới sự tha hóa. Quyền lực tuyệt đối dẫn tới sự tha hóa một cách tuyệt đối”. ^[5]
Tuyên bố nổi tiếng kể trên đã chỉ rõ một đặc điểm mang tính quy luật của quyền lực, đó là xu hướng tất yếu dẫn đến sự tha hóa, lạm quyền của những chủ thể (cá nhân, tổ chức) nắm giữ quyền lực. Rõ ràng là bất cứ ai, bất cứ thiết chế hay tổ chức nào, kể từ khi được trao cho hay giành được quyền lực, dù ở bất cứ dạng thức nào, đều có xu hướng và tìm cách áp đặt ý tưởng, mong muốn, tham vọng, kế hoạch, dự định…của mình lên các chủ thể khác. Quyền lực có ma lực khiến cho các chủ thể nắm giữ nó nhanh chóng trở lên kiêu ngạo, bảo thủ, ngông cuồng, hoang tưởng, viển vông và ích kỷ, xa rời những mục tiêu cao cả ban đầu mà họ đã đặt ra – những mục tiêu mà khiến cho những chủ thể nắm giữ và không nắm giữ quyền lực hòa thành một khối.
Trong tiến trình phát triển, vấn đề đặt ra cho nhân loại là phải tìm cách giải quyết sự tha hóa của quyền lực, hay nói cách khác là sự lạm quyền, lộng quyền của những chủ thể nắm giữ quyền lực. Nếu không giải quyết được vấn đề cốt lõi này, nhân loại sẽ không thể giải quyết được vấn nạn tham nhũng. Mở rộng hơn, nếu không tìm được cách kiểm soát những chủ thể nắm giữ quyền lực, nền văn minh nhân loại bao hàm rất ít ý nghĩa nhân văn, thậm chí có khía cạnh còn tệ hơn trật tự dã man trong thế giới động vật, bởi lẽ trong xã hội loài người, kẻ mạnh (nắm giữ quyền lực) thường có những thủ đoạn rất tinh vi để áp bức kẻ yếu (những chủ thể không nắm giữ quyền lực). Năng lực ‘sáng tạo’ ra những thủ đoạn tinh vi như vậy của con người vượt xa bất kỳ loài động vật nào khác.
Kiểm soát và chế ước những chủ thể nắm giữ quyền lực công là chức năng quan trọng của pháp luật với ý nghĩa là một hệ thống nói chung, song nó đặc biệt gắn với Hiến pháp – đạo luật gốc của một quốc gia. Đó là bởi, nói như Thomas Paine^[6]: “Hiến pháp không phải là đạo luật của một chính phủ, mà là đạo luật của một dân tộc nhằm cấu thành nên chính phủ..”.^[7] Rõ ràng hơn, Patrick Henry^[8] tuyên bố: “Hiến pháp không phải là một công cụ của chính phủ để đàn áp nhân dân, mà là một công cụ để nhân dân kiềm chế chính phủ ..”.^[9] Đây cũng là tư tưởng của lý thuyết về chủ nghĩa Hiến pháp (hay chủ nghĩa hợp hiến – constitutionalism) – vốn xuất phát từ các học thuyết chính trị của John Locke, theo đó quyền lực của nhà nước cần phải được giới hạn bởi pháp luật, mà cụ thể là bởi Hiến pháp và nhà nước phải tuân thủ những giới hạn luật định đó trong hoạt động.^[10] Nói cách khác, không giống với các văn bản khác trong hệ thống pháp luật của quốc gia, Hiến pháp – dù dưới bất kỳ chính thể nào – xét bản chất cũng đều là văn bản quy định về tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước. So với các văn bản pháp luật khác của một quốc gia, Hiến pháp thể hiện tập trung và nổi bật nhất nguyên tắc quyền lực cao nhất và tuyệt đối thuộc về nhân dân, quyền lực của nhà nước chỉ là phái sinh, do nhân dân trao cho, có giới hạn và phải bị kiểm soát.
Từ những phân tích ở trên, có thể thấy rõ mối quan hệ giữa Hiến pháp và cuộc chiến chống tham nhũng. Trong mối quan hệ này, Hiến pháp đóng vai trò là công cụ pháp lý nền tảng cho việc thiết lập các thiết chế, cơ chế phòng ngừa tham nhũng ở một quốc gia, thông qua chức năng tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước của nó. Một bản hiến pháp được coi là tốt khi kiến tạo được một thiết chế tổ chức quyền lực hợp lý, tạo cơ sở cho việc ngăn chặn và xử lý những hành vi tùy tiện, lạm dụng quyền lực của các cơ quan, quan chức nhà nước. Theo nghĩa đó, một bản hiến pháp tốt đồng nghĩa với việc nó có tác động tốt đến phòng, chống tham nhũng và xây dựng một cơ chế liêm chính quốc gia.
Những tài liệu lưu trữ cho thấy cuộc thảo luận về phòng chống lạm quyền, tham nhũng của các cơ quan, công chức nhà nước diễn ra đặc biệt nghiêm túc ngay từ đầu của quá trình soạn thảo Hiến pháp Hoa Kỳ. Nó được khơi nguồn từ một tuyên bố của George Mason,^[11] trong đó ông nêu rõ: “Nếu chúng ta không có quy định [trong Hiến pháp] về chống tham nhũng, chính quyền của chúng ta sẽ sớm đi tới sự sụp đổ”.^[12] Lo lắng của George Mason nhận được sự đồng tình của rất nhiều đại biểu khác trong Hội nghị lập hiến và vấn đề ông nêu ra được thảo luận một cách sôi nổi trong nhiều phiên họp của Hội nghị mãi đến khi bản Hiến pháp được phê chuẩn. Một tài liệu cho thấy trong suốt quá trình này, có đến 15 đại biểu của Hội nghị lập hiến nói đến vấn đề tham nhũng trong tổng cộng 54 lần phát biểu.^[13] Chính vì vậy, một tác giả đã nhận định: “Gần như có một sự đồng thuận tuyệt đối [trong Hội nghị lập hiến] rằng cần phải ngăn chặn tham nhũng, bởi khi tham nhũng xâm nhập vào hệ thống chính trị, nó sẽ gây ra sự tha hóa nghiêm trọng”.^[14] Theo một tác giả khác, trong Hội nghị lập hiến, các thành viên dường như tự coi họ ‘đang phải đối mặt với mối đe dọa lâu dài bởi tham nhũng”.^[15] Một tác giả nữa đưa ra nhận xét tổng quan nhất khi cho rằng: “Những nhà lập hiến của chúng ta đã xem tham nhũng chính trị như là một mối đe dọa chính với quốc gia non trẻ. Phòng, chống tham nhũng là vấn đề trung tâm trong tầm nhìn chính trị của họ. Các đại biểu tham gia Hội nghị Lập hiến năm 1787 – bất luận ủng hộ hay phản đối thể chế liên bang, ủng hộ chính thể cộng hòa hay chính thể quân chủ – tất cả đều chia sẻ nỗi ám ảnh chung với vấn đề tham nhũng. Bị ảnh hưởng bởi những tác phẩm của Montesquieu, trong đó xem tham nhũng như là trở ngại hàng đầu với sự phát triển của một chính thể, họ đã xem xét tất cả các dạng tham nhũng mà có thể phát sinh trong các mô hình chính quyền để thiết kế lên một bản Hiến pháp trong đó quy định các cơ chế phòng chống tham nhũng nhiều đến mức có thể”.^[16]
Nói tóm lại, xuyên suốt quá trình thảo luận xây dựng Hiến pháp Mỹ là vấn đề chế định và kiểm soát quyền lực nhà nước– điều mà xuất phát từ nỗi lo ngại của các nhà lập hiến nước này về nguy cơ quyền lực của nhân dân trao cho nhà nước có thể bị lạm dụng, lợi dụng để vơ vét làm lợi cho một số cá nhân và để đàn áp chính người dân. Nói như một chuyên gia, những nhà soạn thảo Hiến pháp Hoa Kỳ đã bị ám ảnh mạnh mẽ bởi nguy cơ tham nhũng và đã cố gắng để phòng ngừa hành động đó của các cơ quan nhà nước; họ đã coi Hiến pháp như là một cấu trúc để phòng, chống tham nhũng.^[17]Ở đây, rõ ràng các nhà lập hiến Mỹ đã không tin vào quan điểm ‘nhân chi sơ tính bản thiện”, mà ngược lại, họ có xu hướng cho rằng “nhân chi sơ tính bản ác”, nên chủ định đề phòng sự lạm quyền, tham nhũng của các cơ quan và quan chức nhà nước ngay trong quá trình soạn thảo Hiến pháp. Xu hướng tư tưởng này thể hiện qua nhận định của Bernard Bailyn trong tác phẩm nổi tiếng của ông, Nguồn gốc tư tưởng của cuộc Cách mạng Mỹ: “Bản chất sâu xa nhất của con người là ích kỷ và tham nhũng; tham vọng mù quáng khiến cho con người thường xuyên bỏ qua thậm chí cả những lẽ phải thông thường nhất, và họ thường bị ham muốn quyền lực chế ngự, vì thế, không bao giờ nên giao quyền lực cho bất cứ cá nhân nào mà không có sự kiểm soát”.^[18]
Kết quả là tư tưởng phòng, chống tham nhũng thấm đẫm trong cách thức tổ chức quyền lực nhà nước của Hiến pháp Hoa Kỳ. Ba điều đầu tiên của bản Hiến pháp nổi tiếng này phân chia quyền lực nhà nước cho ba ngành riêng biệt: (1) Lập pháp – đại diện bởi Quốc hội; (2) Hành pháp – đại diện bởi Tổng thống; (3)Tư pháp – đại diện bởi Tòa án Tối cao, với mục đích không cho bất kỳ nhánh quyền lực nhà nước nào trở nên quá mạnh (mà sẽ dẫn tới tham nhũng, lạm quyền). Hiến pháp cũng thiết lập các quy định để ba nhánh quyền lực đã nêu có thể kiểm soát và chế ước lẫn nhau, cũng với mục đích phòng ngừa sự tham nhũng, lạm quyền. Đơn cử, theo Hiến pháp, Tổng thống bổ nhiệm các thẩm phán liên bang nhưng Thượng viện có quyền phê chuẩn họ. Ý tưởng về phòng, chống tham nhũng chi phối hầu như tất cả các quy định ở ba điều quan trọng đầu tiên của Hiến pháp Mỹ,^[19] kể cả những vấn đề tưởng chừng ít liên quan. Ví dụ, sở dĩ Hiến pháp Mỹ trao quyền cho Hạ viện chứ không cho Thượng viện được quyết định về các sắc thuế [Điều 1, mục 7] , vì Thượng viện bị coi là dễ tham nhũng hơn do số lượng thành viên ít hơn Hạ viện.^[20]
Những điều trên dẫn đến nhận định của một chuyên gia cho rằng phòng chống tham nhũng cần được coi một nguyên tắc hiến định độc lập của Hiến pháp Hoa Kỳ.^[21] Nhận định này để phản ứng với một thực tế là ở Hoa Kỳ (cũng như ở hầu hết các quốc gia khác trên thế giới) mặc dù Hiến pháp mang trong mình nó ý tưởng và có vai trò vô cùng quan trọng với cuộc chiến chống tham nhũng – nhưng chức năng vĩ đại này lâu nay thường bị lãng quên.
Ở hầu hết quốc gia, các nhà chính trị, người dân và cả một số nhà nghiên cứu thường chỉ nghĩ đến Hiến pháp như một văn kiện về tổ chức quyền lực nhà nước mà thôi. Rất ít người nói đến chức năng kiểm soát và chế ước quyền lực của Hiến pháp; lại càng ít người liên hệ chức năng này với vấn đề phòng, chống tham nhũng.
Hiến pháp của Việt Nam  trước đây và đang hiện hành cũng  nằm trong một khung cảnh như vậy. Vì vậy việc sửa đổi lần này phải có mục tiêu khắc phục tình trạng trên.

GS.TS Nguyễn Đăng Dung – TS Vũ Công Giao

---

^[1] Nguyên văn: “Corruption is the abuse of public funds and/or office for private or political gain”, xem WB, Deterring Corruption and Improving Governance in Road Construction and Maintenance, Washington, D.C, September 2009.
^[2] Nguyên văn: “Corruption is the abuse of entrusted power for private gain”, xem tại http://www.transparency.org/news_room/faq/corruption_faq
^[3] Nguyên văn: “Corruption is the misuse of entrusted power for private benefit”, xem Rose Ackerman, Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform, trong The International Handbook on the Economics of Corruption (2006), edited by Rose-Ackerman.
^[4] Xem thêm, United Nations Handbook on Practical Anti-corruption Measures for Prosecutors and Investigation, Vienna, September 2004, tr.24.
^[5] Nguyên văn: “Power tends to corrupt; absolute power corrupts absolutely”, xem Lord Acton, Letter to Bishop Mandell Creighton, 1887, tại http://www.quotationspage.com/quotes/Lord_Acton/
^[6] Thomas Paine (1737-1809) – nhà triết học, nhà cách mạng, người theo trường phái chủ nghĩa tự do cổ điển, một nhân vật nổi bật trong phong trào Khai sáng. Ông là người ủng hộ nhiệt tình cuộc cách mạng giành độc lập của các thuộc địa Mỹ khỏi Đế chế Anh. Những tác phẩm nổi tiếng của ông bao gồm: Common Sense (1776), Rights of Man (1791), The Age of Reason (1794), Agrarian Justice (1795)..
^[7] Nguyên văn: “A Constitution is not the act of a Government, but of a people constituting a government…” Trong Thomas Paine, Rights of Man, 1791, tại http://ebooks.adelaide.edu.au/p/paine/thomas/p147r/
^[8]Patrick Henry (1736-1779) – thống đốc bang Virginia của Mỹ những năm 1770, một trong những người sáng lập ra nước Mỹ, thành viên của Hội nghị lập hiến 1787, nổi tiếng với tư tưởng cách mạng và tinh thần kiên quyết chống tham nhũng.
^[9]Nguyên văn: “The Constitution is not an instrument for the government to restrain the people, it is an instrument for the people to restrain the government – lest it come to dominate our lives and interests”. Xem tại http://thinkexist.com/quotation/the_constitution_is_not_an_instrument_for_the/154031.html
^[10]Stanford Encyclopedia of Philosophy, http://plato.stanford.edu/entries/constitutionalism/.
Chủ nghĩa Hiến pháp được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, trong đó những nghĩa phổ biến nhất cho rằng đó là: “..một tập hợp ý tưởng, thái độ và khuôn mẫu hành động phản ánh nguyên tắc là thẩm quyền của chính phủ xuất phát từ người dân và bị giới hạn bởi Hiến pháp” (xem Don E. Fehrenbacher, Sectional Crisis and Southern Constitutionalism, Louisiana State University Press, 1995), “..ý tưởng về một chính phủ bị giới hạn quyền lực và bị kiểm soát bởi Hiến pháp” (xem David Fellman, Constitutionalism, tại http://www.tititudorancea.org/z/constitutionalism.htm)…
^[11] George Mason (1725 –1792) – đại diện của bang Virginia trong Hội nghị Lập hiến Mỹ 1787. Không chỉ được coi là một trong những người sáng lập ra nước Mỹ (Founding Fathers), cùng với James Madison, ông được xem là một “Người cha của Bộ luật về Quyền” của nước Mỹ.
^[12] Notes of Robert Yates (June 23, 1787),  trong The Records of the Federal Convention of 1787, pp. 391, 392 (Max Farrand ed., rev. ed. 1966) (1937), cũng xem Notes of James Madison (June 23, 1787), trong Convention Records, pp. 385, 387.
^[13] Xem James D. Savage, Corruption and Virtue at the Constitutional Convention, , 1994, p.177.
^[14] Xem James D. Savage, tài liệu trên, tr.187.
^[15] J.G.A. Pocock, The Machiavellian Moment: Florentine Political Thought and the Atlantic Republican Tradition, 1975.
^[16] Xem Zephyr Teachout, The Anti-Corruption Principle in the U.S. Constitution, the Cornell Law Review, January 2009, tr.337.
^[17] Xem Zephyr Teachout, tài liệu đã dẫn, tr.338. Đoạn in nghiêng là của các tác giả bài viết này để nhấn mạnh.
^[18] Xem Bernard Bailyn, The Ideological Origins of the American Revolution, Harvard College, USA, 1967,1992. Bernard Bailyn (sinh năm 1922) là một nhà sử học, giáo sư Đại học Harvard, rất nổi tiếng với những nghiên cứu chuyên sâu về Cách mạng Mỹ. Tác phẩm này của ông đạt cả hai giải xuất bản danh giá của nước Mỹ: giải Pulizer và Bancroft.
^[19] Xem cụ thể trong Zephyr Teachout, The Anti-Corruption Principle in the U.S. Constitution, tài liệu đã dẫn, tr.354-373 .
^[20] Xem Zephyr Teachout, The Anti-Corruption Principle in the U.S. Constitution, tài liệu đã dẫn, tr.354. Xem thêm Notes of James Madison (June 16, 1787),  trong Convention Records, pp. 249, 254.
^[21] Xem Zephyr Teachout, The Anti-Corruption Principle in the U.S. Constitution, tài liệu đã dẫn, tr.357.
Nguồn:http://www.moj.gov.vn/hienphap1992/News/Lists/giaidapthacmac/View_Detail.aspx?ItemID=5199