Hoàn thiện kỹ thuật lập hiến của Hiến pháp năm 1992 nhằm góp phần thúc đẩy việc xây dựng va hoàn thiện hệ thống pháp luật

1. Vai trò của Hiến pháp năm 1992 đối với việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật
Hiến pháp năm 1992 được ban hành trong bối cảnh hệ thống pháp luật nước ta chưa hoàn thiện, đặc biệt là thiếu nhiều đạo luật chuyên ngành điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội. Đến năm 1991, nước ta có 92 luật, sắc lệnh, pháp lệnh, trong đó có 35 luật chủ yếu tập trung điều chỉnh các lĩnh vực về tổ chức bộ máy, an ninh, quốc phòng. Trong điều kiện đó, các quy định cụ thể, chi tiết trong Hiến pháp về chính sách của Nhà nước đối với các lĩnh vực đã phát huy hiệu quả trong quá trình xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Tuy nhiên, thực chất Hiến pháp năm 1992 đã phải làm thay nhiệm vụ của các đạo luật thông thường, cách quy định quá cụ thể của Hiến pháp đã làm cho một số nội dung của Hiến pháp trở nên nhanh chóng lạc hậu với thời gian, không phù hợp với bản chất của Hiến pháp với tư cách là đạo luật gốc, làm suy giảm vị trí tối thượng của Hiến pháp. Nhiều quy định của Hiến pháp chưa đủ mức khái quát ở tầm Hiến pháp, một số giải pháp còn ở tầm quy định của các đạo luật, dẫn đến khó vận dụng trong thực tiễn, nhiều quy định chưa đầy đủ, chưa phù hợp với định hướng phát triển trong giai đoạn mới.
Hiện nay, hệ thống pháp luật của nước ta về cơ bản đã tương đối đầy đủ, đồng bộ, điều chỉnh ngày càng sâu rộng các quan hệ phát sinh trong xã hội và đang bước vào giai đoạn hoàn thiện. Các luật về tổ chức cũng như các luật điều chỉnh về các quan hệ phát sinh trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội… ngày càng được hoàn thiện, tăng về số lượng và nâng cao về chất lượng. Đến năm 2011, nước ta có 330 luật, pháp lệnh, điều chỉnh tương đối đầy đủ các lĩnh vực của đời sống xã hội, nhất là các luật, pháp lệnh liên quan đến chế độ kinh tế, văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ, bảo đảm quyền, nghĩa vụ của công dân.
Hiến pháp năm 1992 ra đời có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy sự phát triển về mọi mặt của đất nước trong những năm qua, tuy nhiên, với nhiều biến đổi to lớn và xu thế hội nhập quốc tế hiện nay, cần thiết phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 cho phù hợp với tình hình mới. Sự thiếu đồng bộ trong các quy định của Hiến pháp năm 1992 đã không đủ làm cơ sở pháp lý hay các quy định của Hiến pháp chưa đủ là các nguyên tắc cơ bản cho việc định hướng chính sách trong các luật, pháp lệnh chuyên ngành. Những chính sách cụ thể trên từng lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục… không phải là chính sách nào cũng còn phù hợp với thực tế của đất nước, thậm chí còn mâu thuẫn với các nguyên tắc chung của Hiến pháp sau sửa đổi năm 2001.
 Do vậy, mục tiêu, yêu cầu của việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp lần này là nhằm tháo gỡ những vướng mắc, bất cập trong quá trình thi hành Hiến pháp, làm cho Hiến pháp trở về với bản chất và vai trò là đạo luật cơ bản của Nhà nước và xã hội, theo đó phải đổi mới mạnh mẽ kỹ thuật lập hiến.
2. Các bất cập từ các quy định của Hiến pháp năm 1992 về kỹ thuật lập hiến
2.1. Nhiều  quy định của Hiến pháp quá chung chung, gây khó khăn cho việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật
Đối với các luật tổ chức, trong quá trình thể chế hóa các quy định của Hiến pháp, một bản Hiến pháp sẽ bị coi là chưa làm tròn “nhiệm vụ” khi những quy định của Hiến pháp không thể cụ thể hóa, không thể giải thích một cách thống nhất hay hợp lý, quy định chưa rõ ràng.
Ngược lại, các văn bản pháp luật khác cũng không được làm thay Hiến pháp, vì nếu làm thay Hiến pháp thì tính tối thượng của Hiến pháp sẽ bị đe dọa nghiêm trọng. Nếu như sự phân công thẩm quyền của các cơ quan hiến định là trách nhiệm của một bản Hiến pháp thì các đạo luật, dù là các luật tổ chức cũng phải có giới hạn của luật, chỉ nên chú trọng về tổ chức, cần tránh tình trạng sao chép hay lặp lại quy định của Hiến pháp trong các luật tổ chức về nhiệm vụ, quyền hạn (mà không phải là cụ thể hóa nhiệm vụ, quyền hạn) vì điều này sẽ làm giảm đi “tính thiêng liêng” của Hiến pháp và vô hình chung là Quốc hội giao quyền cho Chính phủ, cho Tòa án mà không phải là các quyền, trọng trách của các cơ quan hiến định là do Hiến pháp giao, nhân dân giao.
Đối với các luật chuyên ngành, việc Hiến pháp xác định các chính sách dù chỉ mang tính định hướng cũng đã gây không ít khó khăn cho việc cụ thể hóa của các luật chuyên ngành. Ví dụ: theo quy định mang tính nguyên tắc về sở hữu của Hiến pháp năm 1992, các loại tài nguyên thiên nhiên được coi là tài sản quốc gia, đều thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Tuy nhiên, để thể hiện sở hữu toàn dân như thế nào thì trong các đạo luật chuyên ngành đang gặp nhiều khó khăn như xác định cụ thể Nhà nước với vai trò là chủ sở hữu thì được thực hiện quyền gì đối với tài sản quốc gia và các chủ thể khác sẽ được hưởng quyền gì đối với tài sản là tài nguyên thiên nhiên trong trường hợp được Nhà nước giao quyền thông qua hình thức đấu giá.
Đối với các văn bản pháp luật liên quan đến quyền công dân, Hiến pháp năm 1992 đã tuyên ngôn nhiều chính sách của Nhà nước trên các lĩnh vực nhưng những quy định này vẫn nặng tính tuyên ngôn hơn là có thể áp dụng trực tiếp. Hơn thế nữa, các quy định – tuyên ngôn và có tính khát vọng, tính mục tiêu này khi trở thành những định hướng cho việc xây dựng luật, pháp lệnh và văn bản dưới luật thì lại gây không ít khó khăn cho các nhà làm luật.
Nhiều quyền và tự do của công dân được thiết kế gắn với cụm từ “theo quy định pháp luật” đã gây ra khó khăn trong cách hiểu, tôn trọng và đảm bảo thực thi quyền con người, quyền công dân theo nghĩa công dân “được làm những gì nhà nước cho phép” chứ không phải “công dân được tự do làm những gì nhà nước không cấm”; dễ dẫn đến hệ quả là các văn bản dưới luật có thể hạn chế quyền và tự do hiến định của công dân.
2.2. Những quy định của Hiến pháp quá chi tiết gây khó khăn cho việc xây dựng các văn bản luật và văn bản dưới luật
Có những quy định của Hiến pháp chưa đủ mức khái quát ở tầm Hiến pháp, một số giải pháp còn ở tầm quy định của các đạo luật, dẫn đến khó vận dụng trong thực tiễn, nhiều quy định quá chi tiết, dẫn đến Hiến pháp làm thay nhiệm vụ của luật, pháp lệnh, dẫn đến không còn phù hợp với xu thế phát triển mới, nhất là những định hướng đã được thể hiện trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội được bổ sung, phát triển năm 2011, Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2011 – 2020.
Thực tế cho thấy nếu Hiến pháp quy định quá cụ thể thì sẽ không thể phù hợp với mọi điều kiện phát triển kinh tế – xã hội. Các vấn đề về kinh tế, văn hóa, xã hội.., quy định nào của Hiến pháp có tính chất “làm thay” quy định của luật, thậm chí văn bản dưới luật thì quy định đó sẽ mau chóng trở nên lỗi thời. Với sự chuyển đổi của nền kinh tế thì các quy định liên quan của Hiến pháp sẽ phải cập nhật với điều kiện mới, tình hình mới và được sửa đổi để không chỉ phù hợp với thực tế mà còn định hướng cho tương lai, thực hiện vai trò “dự báo” của pháp luật. Hiến pháp là đạo luật gốc thì tính dự báo lại càng cần cao hơn.
Tóm lại, một văn bản pháp luật tốt là một văn bản phải đảm bảo các yếu tố thực thi, bảo đảm tính khả thi, phù hợp với thực tiễn cuộc sống. Hiến pháp năm 1992 có tham vọng điều chỉnh về mọi vấn đề trong cuộc sống xã hội có thể nảy sinh nhưng chính vì điều này mà Hiến pháp sẽ gặp phải khó khăn do không thể bắt kịp với nhịp điệu của cuộc sống. Kinh nghiệm xây dựng các bản Hiến pháp trên thế giới chỉ ra rằng việc thể hiện các điều khoản trong bản Hiến pháp cần rất thận trọng và cơ chế bảo đảm thực thi Hiến pháp nên được coi là yếu tố quan trọng khi xây dựng một bản Hiến pháp.
3. Kiến nghị một số vấn đề cần hoàn thiện về kỹ thuật lập hiến nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật
3.1. Hiến pháp là đạo luật cơ bản, cần có những quy định cần thiết để bảo đảm hoạt động của các cơ quan nhà nước được vận hành thông suốt, bảo đảm quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được thực thi. Tuy nhiên, mức độ chi tiết của Hiến pháp cũng cần phải được xử lý sao cho khéo léo để thứ nhất, không làm thay các luật chuyên ngành, thứ hai là không gây khó khăn, cản trở cho các luật cụ thể hóa, thứ ba là bản thân các quy định của Hiến pháp không mau chóng lỗi thời.
3.2. Kinh nghiệm xây dựng Hiến pháp trên thế giới cho thấy, cần phải xử lý khá linh hoạt về kỹ thuật lập hiến theo hướng kết hợp trong một bản Hiến pháp cả các quy định chung, có tính khái quát (chức năng một số cơ quan) và những quy định chi tiết, cụ thể (hạn chế quyền công dân) nhưng cần phải dựa trên những nguyên tắc nhất định như xác định rõ những vấn đề nào cần được quy định chi tiết và những vấn đề nào cần được khái quát hóa, như vậy, Hiến pháp vẫn được bảo đảm tính ổn định, có hiệu lực lâu dài và không gây khó khăn cho việc thể chế hóa.
3.3. Nhìn chung, các thiết chế hiến định đều cần được làm rõ về nhiệm vụ, quyền hạn. Tuy nhiên, có thể nhận thấy rằng, nếu như nhiệm vụ của Quốc hội nên được thể hiện theo hướng liệt kê thì nhiệm vụ của Chính phủ lại không nên theo hướng đó mà cần được viết gọn, khái quát, súc tích, nhằm bảo đảm Chính phủ có thể quản lý bao quát, toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Trong Hiến pháp, mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội cần đặc biệt được làm rõ. Các quy định liên quan đến chính quyền địa phương cần tập trung vào việc xác định các nguyên tắc về tổ chức và hoạt động, thể hiện nguyên tắc phân công quyền lực giữa trung ương và địa phương, bao gồm cả mối quan hệ giữa trung ương và địa phương; không nên quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền hay từng cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương.
3.4. Hiến pháp không nên quy định các vấn đề mang tính chính sách, giải pháp mà nên để luật quy định; các quan hệ xã hội (trong lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng…); các chính sách trong các lĩnh vực chỉ nên quy định trong các luật. Như vậy, các quy định của Hiến pháp sẽ có hiệu lực trực tiếp và Chính phủ cũng có khả năng thực hiện đúng các quy định của Hiến pháp.
3.5. Hiến pháp là văn bản phân công, tổ chức quyền lực nhà nước, là hiến chương ghi nhận và bảo đảm quyền, tự do cơ bản của công dân, nhưng vì đây là đạo luật cơ bản nên nếu chú trọng yếu tố văn kiện chính trị – pháp lý của Hiến pháp thì dễ có tư duy coi Hiến pháp như một văn kiện chính trị và sử dụng ngôn ngữ của cương lĩnh chính trị hơn là ngôn ngữ pháp lý, đòi hỏi tính khả thi cao. Do đó, việc ghi nhận các quyền và tự do của công dân trong Hiến pháp cũng như mọi quy định trong Hiến pháp đều phải bảo đảm tính khả thi, bảo đảm phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội của đất nước.
3.6. Từ những nghiên cứu nêu trên cũng như qua kinh nghiệm lập hiến của các nước trên thế giới, qua thực tiễn thi hành Hiến pháp năm 1992, qua công tác thể chế hóa các quy định của Hiến pháp cũng như thi hành các đạo luật, pháp lệnh cho thấy, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp lần này, cần sửa đổi những quy định tạo nên nhiều cách hiểu khác nhau; sửa đổi những quy định đã trở nên lỗi thời, không còn phù hợp với tình hình mới và không tạo động lực cho sự phát triển hoặc có thể kìm hãm sự phát triển.
3.7. Việc sửa đổi Hiến pháp trên nhiều phương diện, trong đó có phương diện kỹ thuật lập hiến một cách đúng đắn, phù hợp sẽ góp phần bảo đảm vai trò của Hiến pháp đối với việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Hiến pháp phải phát huy vai trò của một đạo luật gốc, là hòn đá tảng để xây dựng hệ thống pháp luật tốt, một hệ thống pháp luật phải được hoàn thiện không chỉ là một hệ thống pháp luật dễ tiếp cận, minh bạch, dễ hiểu, đạt được sự tuân thủ cao của người dân trong xã hội mà vể nội dung còn phải bảo đảm tính nhất quán, tính chắc chắn, tính ổn định, tính tương thích, tính khả thi và đạt được sự đồng thuận cao của người dân, thúc đẩy sự phát triển, dân chủ, tiến bộ./.

ThS. Nguyễn Thị Hạnh – Vụ Pháp luật Hình sự – Hành chính, Bộ Tư pháp

Nguồn: http://www.moj.gov.vn/hienphap1992/News/Lists/giaidapthacmac/View_Detail.aspx?ItemID=5217