Sửa đổi nhỏ, hiệu quả lớn

Hiến pháp là luật gốc, càng ít sửa đổi càng tốt. Soạn thảo Hiến pháp là định hướng phát triển cho toàn xã hội cho nhiều thập kỷ hoặc thế kỷ, là soạn luật áp dụng cho nhiều thế hệ con cháu. Vì vậy, Hiến pháp cần ngắn gọn, dễ thuộc, dễ nhớ. Những điều chưa rõ nghĩa hoặc chưa được trải nghiệm thì không nên đưa vào Hiến pháp.
Không chỉ là luật gốc, là định hướng chính trị, Hiến pháp trước tiên phải là luật áp dụng trực tiếp, có hiệu lực thi hành và là cơ sở pháp lý để người dân bảo vệ các quyền công dân và quyền con người của mình. Người dân khi cần có thể nại vào Hiến pháp để khởi kiện nhằm bảo vệ quyền lợi của mình, thẩm phán khi cần phải viện dẫn các điều khoản Hiến pháp để bảo vệ công lý.
Sau Đại hội IX của Đảng Cộng sản Việt Nam, Hiến pháp năm 1992 đang được nghiên cứu sửa đổi nhỏ, chủ yếu tập trung vào hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước[1]. Với thiển ý của một người nghiên cứu pháp luật kinh doanh, chúng tôi xin phân tích một số tác động của Hiến pháp đối với môi trường kinh doanh và đề đạt kiến nghị sửa đổi.
1. Về tổ chức bộ máy nhà nước
Mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhà nước là các thiết chế công cộng cung cấp dịch vụ cho nhân dân. Thước đo tính hiệu quả của mọi thiết chế nhà nước là sự thịnh vượng của quốc gia. Trong điều kiện toàn cầu hoá nền kinh tế thế giới, nhà nước càng phải cung cấp các dịch vụ ngày càng có hiệu quả hơn, giúp người dân chủ động khai thác những thời cơ và hạn chế tác hại của quá trình hội nhập kinh tế khu vực và thế giới.
Nói cách khác, toàn bộ bộ máy nhà nước phải góp phần tạo điều kiện cho người dân kinh doanh một cách thuận lợi nhất, có cơ hội phát triển và thi thố tài năng trong cuộc cạnh tranh ngày càng mang tính quốc tế. Muốn vậy, nhà nước phải “tinh, gọn” và nhường bước cho một xã hội công dân lớn mạnh, (nhà nước nhỏ, xã hội lớn). Tư duy cũ về “quản lý nhà nước”, về sự can thiệp trực tiếp của nhà nước trong mọi lĩnh vực của đời sống xã hội cần được thay đổi và dành một vị trí xứng đáng cho sự điều tiết của cộng đồng, của các quy luật kinh tế, của thị trường.
Trong lĩnh vực hành chính, điều đó có nghĩa là cần quay trở lại các thiết chế đã có từ rất lâu trong xã hội Việt Nam, dành nhiều quyền hơn nữa cho làng xã, cho tự quản địa phương. Các vấn đề về chính sách kinh tế cần do địa phương tự đảm nhiệm. Có như vậy, một cuộc thi đua lành mạnh giữa các địa phương nhằm khuyến khích đầu tư kinh doanh mới có thể diễn ra được. Bên cạnh đó, cần làm cho Hội đồng nhân dân ở các địa phương trở thành những cơ quan quyền lực thực sự. Dân biểu phải hoạt động chuyên nghiệp, được chất vấn hành chính và bãi miễn những người lãnh đạo hành chính khi cần thiết. Giới kinh doanh phải có tiếng nói và các đại diện quyền lợi của mình trong các cơ quan dân cử.
Hiến pháp cần phải ghi nhận quyền tự quản địa phương. Một dân tộc đã biết mở mang và giữ gìn bờ cõi bằng những chính sách tự quản đối với các châu lộ, thì cũng nên chia tay triệt để với cơ chế “tập trung quan liêu bao cấp”, dành cho địa phương nhiều quyền lựa chọn hơn trong việc định đoạt đường lối và chính sách phát triển kinh tế, xã hội của mình.
Hiến pháp cũng phải giới hạn quyền lực của công quyền, mọi hành vi công quyền vi phạm quyền công dân đều vi pháp vi hiến, vì lẽ đó có thể bị khởi kiện tại toà án. Công quyền được hạn chế tốt nhất chính bởi nhân dân và thông qua các thiết chế giám sát lẫn nhau. Nắm trong tay các quyền lực điều hành bộ máy nhà nước, các cơ quan hành chính từ Trung ương đến địa phương chính là đối tượng cần phải giám sát chặt chẽ nhất. Muốn làm được điều đó, phải tạo ra các thiết chế độc lập, đối tượng và giám sát chính quyền. Tư duy này có thể được gọi là “phân công phân nhiệm một cách hợp lý giữa các cơ quan của quyền lực thống nhất”. Do đặc điểm của nền chính trị Việt Nam, không thể ghi nhận nguyên tắc “phân chia quyền lực” trong Hiến pháp, song đã đến lúc phải nghiên cứu kinh nghiệm này của thế giới bên ngoài, làm cho chính quyền thực sự tuân thủ ý chí của nhân dân. Mọi thay đổi và học hỏi một cách sáng tạo kinh nghiệm bên ngoài đều nên khuyến khích, nếu chúng phục vụ lợi ích quốc gia. Làm như vậy là “dĩ bất biến, ứng vạn biến”. Chính quyền, dù có được xây dựng trên các học thuyết và ý thức hệ uyên bác đến đâu đi chăng nữa, cũng sẽ tự sụp đổ nếu không dựa vào nhân dân và vì lợi ích quốc gia. Vì vậy, hãy đặt một cái tên phù hợp cho kinh nghiệm của nước ngoài, và dùng chúng để cải cách bộ máy nhà nước ta.
Theo tư duy đó, chẳng phải tăng thực quyền cho Quốc hội và các cơ quan dân cử, mà còn phải làm cho cơ quan tư pháp phải thực sự trở thành các cơ quan phán xử độc lập, trở thành một quyền lực tư pháp giám sát lập pháp và hành pháp. Sẽ chẳng có gì là tai hoạ, nếu học tập theo kinh nghiệm bên ngoài, kể cả của Trung Quốc, Việt Nam chuyển dần từ hệ thống tư pháp xét xử sang hệ thống tranh tụng, đổi mới thủ tục bổ nhiệm thẩm phán (bổ nhiệm suốt đời), tạo cho toà án quyền uy của quyền lực công, chứ không phải là “ngành toà án” như hiện nay. Chỉ có làm như vậy thì các cơ quan bổ trợ tư pháp khác cũng mới có cơ hội để phát huy tác dụng và hiệu quả.
2. Về chế độ kinh tế
Hiến pháp của nhiều nước không có quy định về chế độ kinh tế. Không quy định như vậy chính lại là một sự định hướng tốt, bởi lẽ mọi mô hình kinh tế đều có ưu và nhược điểm riêng của nó và một nền kinh tế năng động tự nó tìm ra mô hình tốt nhất tuỳ vào từng thời điểm. Hiến pháp Việt Nam có lẽ cũng cần tạo cho những nhà hoạch định chính sách cơ hội để có thể linh hoạt và uyển chuyển tìm ra hướng đi cho nền kinh tế quốc dân. Sự đan xen giữa sở hữu công và sở hữu tư, giữa điều tiết bằng kế hoạch và điều tiết bằng quyền lực thị trường, giữa khuyến khích lợi nhuận và thực hiện các chính sách an sinh xã hội đã trở nên phổ biến, chẳng những ở Việt Nam, mà ở tất cả các quốc gia.
Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà là một minh chứng cho cách làm này. Bản Hiến pháp này đã không mô phỏng chương Chế độ kinh tế của Hiến pháp Liên Xô đương thời, không xác định một mô hình kinh tế cứng nhắc, tạo điều kiện cho mọi thành phần kinh tế phát triển, trong đó mọi công dân đều có quyền “tham gia kiến quốc tuỳ theo tài năng và đức hạnh của mình”. Kinh nghiệm quốc tế đã cho thấy, sự định hướng tốt nhất của nhà nước không phải là nhà nước tự nắm lấy tư liệu sản xuất chủ yếu, chiếm hữu đa phần sở hữu và tham gia trực tiếp kinh doanh. “Nhà nước nên cầm lái, chứ không nên cầm chèo”.
Nếu các nhà lập hiến Việt Nam muốn giữ Chương II Hiến pháp năm 1992, thì phải tìm ra các nguyên tắc và đặc trưng riêng có của “nền kinh tế thị trường có định hướng xã hội chủ nghĩa”. Điều này chắc là không đơn giản.
Thực ra, các điều khoản hiện hành của Chương II Hiến pháp năm 1992 không cần sửa đổi gì căn bản mà vẫn đáp ứng được nhu cầu của thời đại ngày nay. Tuy nhiên, để khuyến khích khu vực dân doanh phát triển, cần xem xét và làm rõ một số nội dung sau đây:
Thứ nhất, gốc rễ của nền kinh tế thị trường là chế độ sở hữu. Chế độ đa sở hữu không phải là đặc trưng của nền kinh tế Việt Nam, mà của tất cả các nước, không phân biệt chế độ chính trị. Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (các điều 19-22) ghi nhận rất nhiều loại sở hữu và phân biệt chế độ đối xử của nhà nước đối với từng loại sở hữu đó, ví dụ kinh tế quốc doanh giữ vai trò chủ đạo, kinh tế tập thể được khuyến khích và kinh tế tư nhân được bảo hộ. Bộ luật Dân sự, các luật về doanh nghiệp cũng theo đó mà xây dựng các chế độ pháp lý riêng cho từng loại sở hữu. Cứ theo một tư duy như vậy, thì sự ưu ái đối với doanh nghiệp nhà nước và sự phân biệt đối xử (bất bình đẳng) đối với doanh nghiệp dân doanh là hợp pháp và đương nhiên. Đã đến lúc, đối với bên ngoài, Việt Nam phải cam kết thực hiện nguyên tắc đối xử quốc gia trong các hiệp định thương mại song phương, thì việc chấm dứt cách nhìn nhận thiên vị với doanh nghiệp trong nước thuộc các thành phần sở hữu khác nhau là cần thiết. Chỉ có như vậy thì người dân mới yên tâm đầu tư kinh doanh và không lo sợ được đối xử như doanh nghiệp hạng hai hay hạng ba.
Thêm nữa, không phải là ưu đãi doanh nghiệp nhà nước, mà ngược lại, doanh nghiệp nhà nước đáng ra cần phải bị giám sát chặt chẽ hơn doanh nghiệp dân doanh mới hợp lý. Được nhà nước đầu tư vốn, đất đai, nhà xưởng, do các bộ, ngành làm cơ quan chủ quản, doanh nghiệp nhà nước đương nhiên có ưu thế hơn trong kinh doanh. Sự gian díu trong chức năng quản lý nhà nước và chức năng kinh doanh tạo điều kiện cho tham nhũng, độc quyền, lãng phí tài sản công, thiếu trách nhiệm trong điều hành doanh nghiệp và những tệ nạn khác. Vì vậy, thay vì liệt kê (không thể đầy đủ) các loại hình sở hữu, nên quay trở lại cách quy định của Điều 12 Hiến pháp năm 1946, chỉ cần ghi nhận sự bảo hộ của nhà nước đối với sở hữu tài sản của công dân là đủ.
Thứ hai, bên cạnh tự do sở hữu, tự do kinh doanh, tự do lựa chọn nghề nghiệp và mưu cầu hạnh phúc là những quyền con người rất cơ bản đảm bảo cho nền kinh tế thị trường phát triển. Cách quy định của Điều 57, Hiến pháp năm 1992 đã làm cho việc thực hiện tự do kinh doanh của người dân phụ thuộc vào ý chí của công quyền. Trong hơn 10 năm qua, muốn kinh doanh photocopy, truyền thần hay đánh máy chữ… người dân đều phải cần đến nhiều loại giấy phép khác nhau. Chức năng của Hiến pháp có lẽ không phải chủ yếu là hạn chế tự do của công dân bởi pháp luật, mà ngược lại, phải hạn chế sự can thiệp của công quyền vào tự do của công dân. Nói cách khác, không phải “công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật”, mà ngược lại “công quyền chỉ có quyền hạn chế tự do kinh doanh nếu được uỷ quyền bởi các đạo luật do Quốc hội ban hành”. Nếu không bị Hiến pháp hoặc luật hạn chế, thì công dân được tự do, và công quyền không được tự tiện hạn chế tự do đó.
Thứ ba, tự do nào cũng có khuôn khổ. Tự do sở hữu bị giới hạn bởi các dịch quyền. Tinh thần này đã được quy định bởi Điều 178 Bộ luật Dân sự Việt Nam năm 1995[2], nay nên nâng thành một nguyên tắc hiến định. Trưng thu, trưng mua tài sản tư nhân vì lợi ích công phải trở thành một thực tế pháp lý phổ biến./.
[1] Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Tờ trình Quốc hội số 310/UBTVQH 10 ngày 18/05/2001 về những vấn đề cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước.
[2] Hiện là Điều 165 Bộ luật Dân sự Việt Nam năm 2005
PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa 
Nguồn: Nghiên cứu Lập pháp, số 8, tháng 9/2001.
http://na.gov.vn/Sach_QH/Ban%20ve%20lap%20hien/Chuong2/10.htm