QUYỀN BIỂU TÌNH Ở CỘNG HÒA LIÊN BANG ĐỨC VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH NÀY TRONG DỰ THẢO SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP 1992

TS. Nguyễn Minh Tuấn

Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

Văn phòng Quốc hội, 

Số 12 (224)/ Tháng 6/2013, tr. 56-64

Biểu tình là quyền tự do của công dân. Cách ứng xử với quyền biểu tình của công dân từ phía công quyền phản ánh mức độ tôn trọng nhân dân, tôn trọng Hiến pháp. [1] Mặc dù biểu tình là một quyền hiến định, nhưng ở Việt Nam, nhiều người còn tránh dùng từ này, thậm chí còn coi đây là một chủ đề “nhạy cảm”, không nên bàn. Biểu tình có thực sự “đáng sợ” thế không? Ở các nước văn minh hiện nay người ta quan niệm và có những cách thức nào để đưa hoạt động này vào trật tự, nề nếp? Trên cơ sở có tham khảo kinh nghiệm lập hiến, lập pháp ở CHLB Đức, bài viết đưa ra các đề xuất hoàn thiện chế định này ở Việt Nam.

1.      Cơ sở hiến định, nội dung và thực tiễn thực thi quyền biểu tình ở CHLB Đức

1.1. Cơ sở hiến định

Quyền biểu tình là một trong những cách thức quan trọng để công dân bày tỏ chính kiến của mình. Điều 8 Luật cơ bản Đức (LCB)[2] qui định:

“1. Tất cả người Đức đều có quyền biểu tình một cách ôn hòa và không vũ khí không phụ thuộc vào sự đồng ý hay không của chính quyền.

2. Đối với những cuộc biểu tình được tổ chức ở ngoài trời, quyền biểu tình này có thể bị hạn chế bởi Luật.”[3]

Từ qui định của Điều 8 LCB này có thể rút ra những nhận định sau:

–      Điều 8 LCB đã minh thị rõ biểu tình là quyền của công dân, đồng thời khẳng định nghĩa vụ của nhà nước phải tạo điều kiện để người dân được thực hiện quyền biểu tình.[4]

–      Phạm vi bảo vệ của quyền này là tất cả người Đức, được hiểu là những người có quốc tịch Đức, không phụ thuộc vào độ tuổi (dẫn chiếu theo Điều 116 LCB).

–      Ôn hòa và không sử dụng vũ khí là điều kiện bắt buộc đối với một cuộc biểu tình.

–      Người biểu tình chỉ cần đăng ký theo thủ tục, trình tự pháp luật qui định.

–      Trách nhiệm của cơ quan công quyền là tạo mọi điều kiện để người dân thực hiện quyền biểu tình.

1.2. Nội dung cơ bản của Luật biểu tình ở CHLB Đức

Luật biểu tình (LBT) của Cộng hòa liên bang Đức lần đầu tiên được đăng công báo ngày 24/7/1953[5], có hiệu lực thi hành từ ngày 10/8/1953.[6]

Về cấu trúc, Luật biểu tình năm 1953 gồm có 33 Điều. Nội dung của Luật biểu tình đề cập đến bốn nội dung chính: Những qui định chung; quyền nghĩa vụ của những người tham gia biểu tình; quyền và nghĩa vụ của cảnh sát và xử lý vi phạm.

1.2.1.        Những qui định chung

Nội dung biểu tình (Meinungskundgabe) về nguyên tắc là không bị giới hạn. Người biểu tình có thể biểu tình về bất cứ vấn đề gì thuộc phạm vi của quyền tự do ngôn luận (Meinungsfreiheit).[7]

Điều 1 Khoản 2 Luật biểu tình qui định các trường hợp cấm biểu tình như:

·      chống lại trật tự dân chủ tự do (die freiheitliche demokratische Grundordnung) đã được qui định tại Điều 18 Luật cơ bản;

·      tham gia nhằm mục đích kêu gọi Tòa án hiến pháp tuyên bố giải tán một Đảng chính trị nào đó.[8]

·      ủng hộ một đảng phái đã được Tòa án hiến pháp liên bang tuyên bố là đảng vi hiến và cấm hoạt động;

·      tụ họp những hội mà theo Luật về Hội (Vereinsgesetz) và Điều 9 khoản 2 LCB đã cấm hoạt động.

Ngoài ra, người tham gia biểu tình không được sử dụng vũ khí hay công cụ có tính bạo lực  nào nhằm mục đích gây tổn thương hoặc làm thiệt hại tài sản của người khác hay tài sản công (Điều 2 LBT); không được mặc những trang phục, hoặc sử dụng những biểu tượng có tính chất thù địch về mặt chính trị (Điều 3 LBT).

Một điều kiện quan trọng trong Luật biểu tình là những người tham gia biểu tình phải có chung ít nhất một mục đích (gemeinsamer Zweck). Hiểu thế nào là chung mục đích? Theo Tòa án Hiến pháp liên bang, “chung mục đích” là “sự ràng buộc về nội dung của những người tham gia biểu tình, cùng hướng tới ít nhất một mục đích cụ thể.”[9] “Một cuộc biểu tình có mục đích chung” được hiểu là nhiều người cùng tham gia thể hiện chính kiến của mình trong quan hệ với trật tự dân chủ của nhà nước. Những sự kiện do tư nhân tổ chức mang tính giải trí, văn hóa không được gọi là biểu tình.[10]

Về số lượng người tham gia biểu tình, Luật cơ bản và Luật biểu tình đều không qui định rõ số lượng tối thiểu người tham gia biểu tình là bao nhiêu. Các nhà khoa học Luật Hiến pháp cho rằng cần căn cứ vào chính thuật ngữ “Versammlung”, có nghĩa là một tập hợp, mà một tập hợp thì tối thiểu cần có ít nhất hai người tham gia.[11]

1.2.2.        Quyền và nghĩa vụ của đoàn biểu tình

Bất cứ ai biểu tình ở ngoài trời phải tiến hành thông báo cho cơ quan có thẩm quyền chậm nhất trước 48 giờ, trong đó phải nêu rõ: ai là người trưởng đoàn, các thông tin về biểu tình và chịu trách nhiệm về cuộc biểu tình (Điều 14 LBT). Việc sử dụng các biểu ngữ nội dung gì phải được thông báo trước cho cảnh sát khi tiến hành thông báo cho cơ quan có thẩm quyền về việc biểu tình (Điều 18 LBT).

Như vậy, ở Đức biểu tình không có nghĩa vụ phải xin phép (nicht genehmigungspflichtig), mà chỉ cần thông báo (Bekanntgabe).

Điểm đặc biệt trong Luật biểu tình ở Đức là đã xác định rõ: Trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền là phải tổ chức các phương tiện giao thông tại nơi diễn ra biểu tình để đảm bảo an toàn cho cuộc biểu tình. Phán quyết số 69 của Tòa án hiến pháp liên bang đã nêu rõ “các cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm tổ chức, tạo mọi điều kiện cho cuộc biểu tình diễn ra một cách ôn hòa”.[12] Đoàn biểu tình chỉ cần công bố rõ thời gian, địa điểm tổ chức biểu tình, còn việc đảm bảo trật tự an toàn giao thông ra sao là thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước.

Một điểm khá lý thú là Luật biểu tình ở Đức qui định rất rõ về vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của “người trưởng đoàn”, theo đó cuộc biểu tình nào cũng phải có một người trưởng đoàn, đây sẽ là người tổ chức tiến hành và chịu trách nhiệm về cuộc biểu tình. Người trưởng đoàn sẽ chịu trách nhiệm theo dõi diễn tiến của việc biểu tình, chịu trách nhiệm về việc biểu tình phải diễn ra một cách ôn hòa, không vũ khí (Điều 8, Điều 19 LBT).

Trong quá trình biểu tình, trưởng đoàn có quyền dừng hoặc chấm dứt biểu tình bất cứ lúc nào, có thể tước quyền biểu tình của bất cứ ai có hành động gây rối, hoặc không tuân theo chỉ đạo của trưởng đoàn (Điều 8, Điều 19 LBT). Người bị trưởng đoàn đuổi khỏi đoàn biểu tình, phải có nghĩa vụ rời khỏi đoàn biểu tình ngay lập tức, cảnh sát sẽ hỗ trợ trưởng đoàn thực hiện đúng nhiệm vụ trong trường hợp người bị đuổi không tuân theo yêu cầu của trưởng đoàn biểu tình (Điều 11 LBT).

Ngoài ra, Luật biểu tình ở Đức cũng cho phép người trường đoàn có thể cử ra một số người trợ giúp biểu tình (Ordner) từ thành viên của đoàn biểu tình đó (Điều 9 Khoản 1 LBT). Những người trợ giúp biểu tình này phải được sự đồng ý của cơ quan có thẩm quyền khi đăng ký biểu tình (Điều 18 Khoản 2 LBT). Trưởng đoàn phải chịu trách nhiệm thông báo cho cảnh sát về những người trợ giúp biểu tình này (Điều 9 Khoản 2 LBT).

1.2.3.       Quyền và nghĩa vụ của cảnh sát

Điều 15 Khoản 1 LBT qui định cơ quan có thẩm quyền có thể cấm biểu tình hoặc cho phép biểu tình có điều kiện khi tại thời điểm chuẩn bị tiến hành biểu tình hoặc đang biểu tình có những căn cứ rõ ràng cho thấy việc biểu tình là gây nguy hiểm trực tiếp cho “trật tự chung”.

Cũng có nhiều tranh luận xung quanh thuật ngữ “trật tự chung” (öffentliche Ordnung), vì  nhiều nhà khoa học pháp lý Đức cho rằng đây là một thuật ngữ “không xác định”. Làm thế nào để biết được một hành vi có trực tiếp xâm phạm đến trật tự chung hay không. Về vấn đề này, Tòa án Hiến pháp liên bang đã giải thích thuật ngữ trật tự chung qui định tại Điều 15 khoản 1 LBT rằng: “Đây không phải là cửa tử để hạn chế quyền biểu tình. Khi áp dụng vào trường hợp cụ thể, cơ quan có thẩm quyền phải căn cứ vào những tiêu chuẩn định lượng của Luật hiến pháp như: phải có đủ cơ sở pháp lý, có đủ bằng chứng thực tế xác minh, các biện pháp áp dụng phải tương xứng với hành vi vi phạm.”[13]

Ngay khi tuyên bố giải tán biểu tình, tất cả các thành viên lập tức phải rời khỏi nơi biểu tình (Điều 13 LBT). Trong quá trình biểu tình, không chỉ trưởng đoàn biểu tình mà cảnh sát cũng có thể yêu cầu người không tuân thủ các qui định về luật biểu tình ra khỏi đoàn biểu tình (Điều 18 LBT).

Cơ quan công quyền cũng không có quyền quay phim, chụp ảnh những người tham gia biểu tình, ngoại lệ chỉ khi có căn cứ thực tế cho rằng việc biểu tình đang trực tiếp gây nguy hiểm trực tiếp cho an toàn và trật tự chung (Điều 12a LBT).

Về địa điểm tiến hành biểu tình, Luật qui định rõ đoàn biểu tình không được tiến hành biểu tình tại các cơ quan lập pháp của liên bang hay của bang cũng như Tòa án Hiến pháp liên bang (Điều 16 Khoản 1). Cũng nên phân biệt rõ rằng Luật chỉ cấm biểu tình chứ không cấm những hoạt động như lễ hội quần chúng được tổ chức định kỳ, lễ hành hương hoặc các hoạt động tôn giáo ngoài trời được diễn ra ở những địa điểm này (Điều 17 LBT).

1.2.4.        Xử lý vi phạm

Tùy thuộc vào tính chất, mức độ của hành vi, Luật biểu tình của Đức phân biệt khá rõ xử lý hình sự và xử lý hành chính (Điều 29, Điều 29a LBT). 

Nhằm đảm bảo trật tự và an toàn cho hoạt động biểu tình, các nhà làm luật Đức qui định rõ trách nhiệm hình sự đối với hành vi vi phạm pháp luật biểu tình ở ngay trong Luật tại Điều 21 LBT: “Ai đe dọa, chia rẽ, gây trở ngại hoặc ngăn cản cuộc biểu tình hợp pháp bằng các hành động bạo lực sẽ bị phạt tù đến 3 năm hoặc bị phạt tiền.” Qui định này là đã xác định rõ chế tài đối với bất kỳ ai, kể cả người thi hành công vụ xâm phạm quyền tự do biểu tình hiến định của người dân.

Về trách nhiệm của người tham gia biểu tình, sau khi đã có tuyên bố cấm biểu tình hoặc lệnh giải tán biểu tình đã được công bố, người nào tiếp tục chống đối bằng việc tiếp tục tiến hành biểu tình sẽ bị phạt tù đến 1 năm hoặc bị phạt tiền (Điều 23 LBT). Trưởng đoàn biểu tình hoặc người trợ giúp biểu tình mà sử dụng vũ khí hoặc công cụ bạo lực khác nhằm gây thương tích cho người khác hoặc gây thiệt hại về tài sản của người khác sẽ bị phạt tù đến 1 năm hoặc bị phạt tiền (Điều 24 LBT).

Việc xử phạt hành chính được qui định cụ thể tại Điều 29 LBT. Khoản 1 điều này liệt kê những hành vi nào thì áp dụng xử lý hành chính và khoản 2 qui định mức xử phạt. Điều 30 Luật biểu tình là điều khoản chuyển tiếp. Điều này dẫn chiếu áp dụng Điều 74a của Bộ luật hình sự và Điều 23 luật xử phạt vi phạm hành chính.

1.3. Thực tiễn thực hiện pháp luật biểu tình

1.3.1.       Thực tiễn áp dụng pháp luật biểu tình

Trên cơ sở luật pháp và thực tiễn biểu tình ở Đức, Giáo sư Gerrit Manssen đã tổng kết một vài tình huống thực tiễn điển hình và cách thức giải quyết biểu tình ở Đức[14] như sau:

Các lý do cấm biểu tình	Thực tế giải quyết
1. Cảnh sát cấm biểu tình do lo ngại rằng sẽ có một đoàn biểu tình khác chống đối lại.	Kết luận: Trái luật. Cơ quan có thẩm quyền phải có trách nhiệm thấy trước và buộc phải thấy trước khả năng có những cuộc biểu tình chống đối khác để tổ chức cho dân thực hiện quyền biểu tình của mình.
2. Cấm biểu tình do lo ngại rằng người tham gia biểu tình với số lượng quá lớn, đồng thời sẽ có những hành vi bạo lực (Gewalttätigkeiten).	Kết luận: Chỉ đúng luật nếu cơ quan có thẩm quyền đưa ra đầy đủ bằng chứng cụ thể (konkrete Beweise), trong đó chứng minh một cách rõ ràng đoàn biểu tình đã có sự chuẩn bị mang theo vũ khí (Điều 15 Khoản 1 LBT).
3. Cấm biểu tình vì lý do nội dung của biểu tình (Meinungskundgabe).	Kết luận: Trái luật. Nội dung biểu tình về vấn đề gì là không bị cấm, trừ khi nội dung biểu tình thuộc phạm vi bảo vệ của Điều 5 khoản 2 LCB về tự do ngôn luận.
4. Không cho phép những người biểu tình mặc quần áo giống nhau.	Kết luận: Trái luật. Nếu những người tham gia biểu tình không vi phạm điều cấm về đồng phục qui định tại Điều 3 Luật biểu tình.
5. Không cho phép sử dụng cờ hoặc những vật dụng có gắn biểu tượng có tính chất thù địch trái Hiến pháp (verfassungsfeindliche Symbolen).	Kết luận: Đúng luật (theo Điều 86, 86a Bộ luật hình sự Đức).
6. Cấm những người tham gia biểu tình do sử dụng các dụng cụ như trống, kèn, đuốc, vợt bóng chày, dây xích chó.	Kết luận: Trái luật. Không có căn cứ cụ thể để nói rằng đây là những vũ khí nguy hiểm.

1.3.2.       Những trường hợp không có qui định trong luật

Thực tiễn thi hành quyền biểu tình rất đa dạng, bởi có rất nhiều cách thức khác nhau để con người biểu đạt thái độ, chính kiến của mình về một vấn đề nào đó. Từ đó cũng dễ hiểu khi có những trường hợp biểu tình mà luật biểu tình của Đức không có qui định cụ thể. Đây là những trường hợp mà việc xác định cuộc biểu tình đó có hợp pháp hay không phụ thuộc vào phán quyết của Tòa án Hiến pháp và những phán quyết này hình thành nên án lệ về biểu tình ở Đức.

Dưới đây là một trường hợp cụ thể:

Vào một ngày đẹp trời, một người có quốc tịch Đức tên là M đã đến thông báo với cơ quan có thẩm quyền theo luật định sẽ cùng một số người khác tổ chức một cuộc biểu tình ôn hòa chống lại việc xây dựng nhà máy điện hạt nhân ở Wackersdorf. Mục đích của đoàn biểu tình là: "mong muốn những người xây dựng nhà máy và người dân thấy được sự nguy hiểm, tác hại của nhà máy điện hạt nhân." Tiêu ngữ của đoàn biểu tình này là: "Năng lượng mặt trời thay vì chất phóng xạ" (Sonne statt Plutonium).

Vào ngày 23/6/1986, khoảng 6h sáng, một nhóm khoảng 30 người đã tiến hành biểu tình dưới hình thức ngồi xếp hàng dài (Sitzblockade) ở nhà máy tại Wackersdorf. Từ 6h30 đến 8h30, một vài người trong số đó có M xếp hàng trước cả lối ra vào nhà máy nhằm không cho những người công nhân đi xe tải vào khu đất xây dựng nhà máy.

Ngay sau đó, cảnh sát đã đến giải tán đoàn biểu tình. Tất cả những người biểu tình đều bị bắt với lý do mà cảnh sát đưa ra là họ đã xâm phạm trật tự công cộng theo Điều 240 Bộ luật hình sự của Đức.

Tiếp đó, M còn bị Tòa án sơ thẩm của bang tuyên phạt tiền với số tiền tổng cộng là 700 DM (tương ứng 20 ngày công, mỗi ngày 35 DM). 

Không chấp nhận bản án sơ thẩm, M đã khiếu kiện lên Tòa án hiến pháp liên bang để đề nghị giải quyết. M cho rằng trong trường hợp này cả cảnh sát và Tòa án sơ thẩm ở Wackersdorf đã xâm phạm quyền tự do biểu tình của M, cũng như đoàn biểu tình.

Câu hỏi đặt ra là liệu trong trường hợp này quyền tự do biểu tình của M và nhóm biểu tình có bị vi phạm hay không?

Tòa án Hiến pháp liên bang trong phán quyết BVerfG 104, 92 đã lập luận và tuyên án như sau:

Muốn biết được việc cảnh sát giải tán đoàn biểu tình có xâm phạm quyền tự do biểu tình hay không thì phải trở lại với các tiêu chí cụ thể như: phạm vi bảo vệ quyền biểu tình, mục đích chung của người tham gia biểu tình, thủ tục pháp lý liên quan và tính có căn cứ pháp luật hay không trong hành vi của cảnh sát cũng như của Tòa án sơ thẩm.

Thứ nhất, cần phải xem xét việc biểu tình có thuộc phạm vi bảo vệ của Điều 8 Khoản 1 Luật cơ bản và các qui định tương ứng trong Luật biểu tình không? Điều 8 Khoản 1 Luật cơ bản bảo vệ tất cả người Đức quyền được biểu tình một cách hòa bình và không sử dụng vũ khí. Vì M là người có quốc tịch Đức, do vậy M hoàn toàn thuộc phạm vi bảo vệ của quyền này. Điều 8 Khoản 1 Luật cơ bản cũng bảo vệ tất cả những dạng thức hành vi mà có quan hệ vật chất, trực tiếp đến việc biểu tình (unmittelbare sachliche Zusammenhang).

Thứ hai, cần xem xét cuộc biểu tình của nhiều người có chung mục đích không? Trong trường hợp này, thông qua biểu ngữ, hành động của tất cả những người tham gia biểu tình (những yếu tố khách quan) và thông qua động cơ, mục đích họ là mong muốn cảnh báo về mức độ nguy hiểm của việc xây dựng nhà máy điện hạt nhân ở đây (những yếu tố chủ quan), hoàn toàn có thể khẳng định rằng họ có chung mục đích.

Thứ ba, về mặt thủ tục cần xem xét việc biểu tình đã thực hiện đúng thủ tục luật định chưa? Thực tế M đã thông báo biểu tình với cơ quan có thẩm quyền trước 48 giờ. Như vậy việc biểu tình là phù hợp với Điều 14 Khoản 1 Luật biểu tình của liên bang  (Bundesversammlungsgesetz) về thủ tục đăng ký biểu tình[15]

Thứ tư, phải xem xét việc xếp hàng dài và ngồi án ngữ trước cửa ra vào nhà máy liệu có phải là hành vi biểu tình một cách ôn hòa hay không? Vấn đề này, Tòa án hiến pháp liên bang đã viện dẫn Điều 5 khoản 3 Luật biểu tình (Versammlungsgesetz) để chứng minh khả năng loại trừ. Điều khoản này qui định những cuộc biểu tình đươc coi là không ôn hòa khi những hành vi của những người tham gia có tính chất gây nguy hiểm (Gefährlichkeit), chống lại người khác, xâm hại tài sản công hay tài sản của người khác hoặc bất cứ hành vi có tính chất bạo lực nào. Dựa trên căn cứ này, hành động của đoàn biểu tình rõ ràng chưa gây nguy hiểm trực tiếp và vì thế phải được coi là biểu tình ôn hòa. Cảnh sát do vậy chưa có đủ căn cứ pháp lý rõ ràng để tiến hành giải tán hay bắt giữ đoàn biểu tình. 

Thứ năm, Điều 240 Khoản 1 Bộ luật hình sự qui định rất rõ điều kiện: "dùng vũ lực" (mit Gewalt). Những người tham gia biểu tình ở đây không trang bị vũ khí và cũng không dùng bất cứ hình thức vũ lực nào để chống đối, do vậy việc nói rằng đoàn biểu tình gây rối trật tự công cộng theo Điều 240 Bộ luật hình sự và việc Tòa án yêu cầu nộp phạt 700 DM cũng là không có cơ sở pháp luật. 

Căn cứ vào những lập luận trên, Tòa án hiến pháp liên bang đã đưa ra phán quyết: Thứ nhất, đoàn biểu tình không vi phạm pháp luật về biểu tình; Thứ hai, hành động giải tán, bắt giữ những người biểu tình và phạt tiền họ là không có đủ cơ sở pháp lý.[16]

Từ ngày phán quyết này của Tòa án Hiến pháp liên bang có hiệu lực, các giáo trình Luật hiến pháp cũng như các tài liệu liên quan cũng đã liệt kê hình thức biểu tình ngồi xếp hàng (Sitzblockade) thuộc phạm vi bảo vệ của Điều 8 Khoản 1 Luật cơ bản. Hay nói cách khác đó là hình thức biểu tình được pháp luật ở Đức bảo vệ.[17]

2.      Những vấn đề còn tồn tại về pháp luật biểu tình ở Việt Nam

            Ở Việt Nam, xét từ góc độ thực tế, không phải đến giờ Việt Nam mới có biểu tình. Lịch sử Việt nam chứng kiến rất nhiều cuộc biểu tình của những người dân yêu nước. Trong lịch sử giữ nước, chống ngoại xâm, chúng ta có những cuộc biểu tình lớn như Biểu tình Xô Viết Nghệ Tĩnh do Đảng Cộng Sản khởi động kỷ niệm ngày Quốc tế Lao động 1-5-1930, Biểu tình ngày 19/8/1945 do Việt Minh tổ chức để dẫn đến Cách Mạng Tháng Tám giành độc lập, biểu tình Phật giáo 1968 v.v... Xét ở góc độ ngôn ngữ, theo Từ điển Hán Việt của Đào Duy Anh thì biểu tình là việc “dân chúng tụ họp nhau để biểu thị ẩn tình và ý nguyện.”[18] Như vậy, về bản chất biểu tình là biểu hiện của dân chủ, là cần thiết, không phải là một hành động chống đối. Biểu tình là một hình thức hành động ôn hòa nhằm thể hiện mục đích, bày tỏ quan điểm ủng hộ hoặc phản đối về một vấn đề nào đó.

            Xét ở góc độ Hiến pháp, Điều 69 Hiến pháp 1992 qui định: “Công dân […] có quyền […] biểu tình theo quy định của pháp luật.”

            Từ qui định tại Điều 69 này, cũng như các qui định ở trong Chương V về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân có thể rút ra một số nhận định sau:

-         Thứ nhất, biểu tình là việc nhân dân bày tỏ chính kiến của mình nhằm thực hiện quyền làm chủ (Điều 2), quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 53) của mình, góp phần thúc đẩy sự công bằng, dân chủ và tiến bộ xã hội.

-         Thứ hai, biểu tình là một quyền hợp hiến ở Việt Nam. Theo Hiến pháp và pháp luật hiện hành, thì công dân luôn luôn có quyền biểu tình một cách ôn hòa. Hay nói cách khác, quyền biểu tình của công dân được Hiến pháp hiện hành đảm bảo.

-         Thứ ba, công dân hoàn toàn có quyền biểu tình ngay cả khi chưa có luật hay không có luật về biểu tình. Hay nói cách khác, việc cho rằng vì chưa có luật về biểu tình, nên công dân chưa được phép biểu tình là hoàn toàn trái với Hiến pháp.

-         Thứ tư, ở Việt Nam, Hiến pháp “là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp.“ (Điều 146, Hiến pháp 1992). Hiến pháp 1992 hoàn toàn không trao cho Chính phủ quyền ban hành Nghị định để hạn chế quyền công dân. Do vậy, việc chính quyền ban hành và viện dẫn Nghị định quy định một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng số 38/2005/NĐ-CP và Thông tư số 09/2005/TT-BCA để ngăn cản và đàn áp biểu tình là vi phạm Hiến pháp. Chính vì vi hiến, nên Nghị định số 38/2005/NĐ-CP và Thông tư số 09/2005/TT-BCA không có giá trị pháp lý. Vì không có giá trị pháp lý nên người biểu tình không thể bị quy chụp là "tụ tập đông người", "gây rối trật tự công cộng" theo Nghị định 38 của Chính phủ ban hành năm 2005.

-         Thứ năm, cụm từ „theo quy định của pháp luật“ có nghĩa là tuân theo những quy định thuộc về pháp luật khi đã có hiệu lực, chứ không phải chưa có. Vậy thì, nếu chưa có quy định của pháp luật tương ứng thì điều đó có nghĩa rằng quyền biểu tình của công dân theo Điều 69 Hiến pháp không có bất cứ hạn chế nào. Cơ quan hành chính Nhà nước không thể ngộ nhận về quyền hạn của mình, bởi lẽ nếu Chính phủ muốn quản lý biểu tình thì Chính phủ phải soạn thảo và trình dự án luật, để Quốc hội xem xét và ban hành, chứ Chính phủ không có quyền đưa ra những quy định hay triển khai những hành động can thiệp trái với quyền hiến định của người dân đã được qui định trong Hiến pháp.

3.      Kiến nghị và đề xuất cụ thể về vấn đề biểu tình trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 và pháp luật về biểu tình ở Việt Nam trong tương lai.

Điều 26 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung Điều 69) qui định: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, được thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật.”

Dự thảo đã bỏ hai từ “có quyền” trong Điều 69 Hiến pháp 1992 và thay vào đó bằng chữ “được”. Cách qui định này dẫn đến cách hiểu rằng: Biểu tình vốn là một quyền, mọi công dân đều có quyền biểu tình (Điều 69), nay chỉ “được biểu tình theo qui định của pháp luật” (Điều 26 dự thảo). Điều đó đồng nghĩa với việc: biểu tình là do nhà nước ban phát (lưu ý từ “được”) và nếu như chưa có “quy định của pháp luật”, tức là nhà nước “chưa cho”, thì người dân không được biểu tình. Cách qui định này rõ ràng là không phù hợp với tư duy khai phóng, tiến bộ về nhân quyền đang là chủ đạo trên thế giới hiện nay.

Thực chất, việc ban hành luật điều chỉnh hoạt động biểu tình là trách nhiệm của cơ quan nhà nước. Việc quản lý hoạt động biểu tình cũng là trách nhiệm của cơ quan nhà nước.

Hiến pháp được làm ra là để hạn chế quyền lực nhà nước, để qui định trách nhiệm của nhà nước, không phải nhân dân. Do vậy, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước là phải tôn trọng và bảo vệ công dân thực hiện quyền biểu tình của mình. Biểu tình không đáng sợ. Ngăn cấm biểu tình bằng cách này hay cách khác đều là việc đi ngược lại xu thế tiến bộ của thế giới, đi ngược lại tuyên bố xây dựng nhà nước pháp quyền đã nêu ở Điều 2 Hiến pháp. Tôi nghĩ, quan trọng là cách tư duy về quyền này, sau đó là kế hoạch, cách thức tổ chức cuộc biểu tình ra sao. Chính quyền nên tận dụng hoạt động biểu tình, coi đó như một chiếc cầu nối giữa chính quyền với nhân dân, coi đó là phương tiện đắc lực để khắc phục tệ quan liêu, tham nhũng.

Thay vì qui định như trong dự thảo, tôi đề xuất Điều 26 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp nên tách riêng các quyền, trong đó có quyền biểu tình ra thành một Điều riêng. Hiến pháp Việt Nam nên qui định quyền biểu tình cụ thể như sau:

“1. Công dân có quyền biểu tình ôn hòa và không vũ khí, không phụ thuộc vào sự đồng ý hay không của chính quyền.

2. Nhà nước có trách nhiệm tạo mọi điều kiện thuận lợi để người dân được thực hiện quyền biểu tình. Mọi hành vi đe dọa, chia rẽ, gây cản trở hoặc ngăn cản cuộc biểu tình hợp pháp sẽ bị xử lý hình sự hoặc xử phạt hành chính tùy theo tính chất, mức độ.

3. Quyền biểu tình của công dân chỉ có thể bị giới hạn bởi một đạo luật của Quốc hội. Việc giới hạn cũng không làm mất đi bản chất của quyền này.”

Nếu qui định như vậy theo tôi sẽ có hai ưu điểm: Thứ nhất, điều khoản này xác định rõ công dân biểu tình không có nghĩa vụ phải xin phép, mà chỉ cần thông báo cho chính quyền. Đây là cách qui định phổ biến của các bản Hiến pháp trên thế giới hiện nay; Thứ hai, qui định người tham gia biểu tình không được sử dụng vũ khí hay công cụ có tính bạo lực sẽ làm rõ cơ sở đảm bảo cho một cuộc biểu tình ôn hòa. Tất cả những vấn đề cụ thể, có tính kĩ thuật khác như cần phải thông báo trước trong thời gian bao lâu, những dụng cụ nào được hiểu là vũ khí, trách nhiệm của người trưởng đoàn biểu tình, những người tham gia biểu tình thế nào, trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền ra sao…nên được qui định ở trong một đạo luật do Quốc hội ban hành.

Trên cơ sở hiến định quyền biểu tình như trên, Luật biểu tình trong tương lai nếu có nên tiếp tục làm rõ những vấn đề pháp lý căn bản sau:

Thứ nhất, cần làm rõ trách nhiệm của Trưởng đoàn tổ chức biểu tình. Khi thông báo về việc biểu tình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cần khai báo rõ ai là Trưởng đoàn, nội dung, mục đích của biểu tình là gì. Tôi cho rằng nên qui định rõ: Trưởng đoàn biểu tình sẽ chịu trách nhiệm theo dõi diễn tiến của việc biểu tình, chịu trách nhiệm về việc biểu tình phải diễn ra một cách ôn hòa, không vũ khí, có quyền dừng hoặc chấm dứt biểu tình bất cứ lúc nào. Trong quá trình biểu tình, cả trưởng đoàn và cảnh sát có thể tước quyền biểu tình của bất cứ ai sử dụng vũ khí hay có hành động gây rối, vi phạm pháp luật hoặc không tuân theo chỉ đạo của trưởng đoàn. Việc sử dụng các biểu ngữ nội dung gì phải được thông báo trước cho cảnh sát khi tiến hành thông báo cho cơ quan có thẩm quyền về việc biểu tình.

Thứ hai, làm rõ hàng loạt các khái niệm pháp lý căn bản về biểu tình, chẳng hạn như vấn đề “không vũ khí”, “nghĩa vụ thông báo”, “mục đích biểu tình” là như thế nào. Việc mang theo các dụng cụ như trống, kèn, đuốc, vợt đánh bóng… có được coi là “vũ khí” hay không? Cần phải thông báo trước về việc biểu tình với chính quyền trong thời gian bao lâu? Thế nào là có chung một mục đích trong một cuộc biểu tình? Chính quyền có thể cấm biểu tình khi cho rằng nội dung biểu tình là không phù hợp hoặc lo ngại rằng người biểu tình sẽ tham gia với số lượng quá lớn hoặc lo ngại rằng sẽ có một đoàn biểu tình khác chống đối lại không?...

Thứ ba, nên xác định rõ trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền trong việc đảm bảo cho việc biểu tình được diễn ra một cách an toàn, đúng luật, chẳng hạn như trách nhiệm phải tổ chức các phương tiện giao thông ra sao, rồi trong trường hợp nào thì cảnh sát có thể yêu cầu người không tuân thủ các qui định về luật biểu tình ra khỏi đoàn biểu tình, trường hợp nào thì có thể yêu cầu chấm dứt biểu tình v.v…

Luật biểu tình nên làm rõ mối liên hệ giữa quyền biểu tình và quyền tự do ngôn luận trong việc xác định nội dung của cuộc biểu tình. Theo quan điểm của tác giả, nên qui định công dân có quyền biểu tình về bất kỳ vấn đề nào, nếu chúng thuộc phạm vi bảo vệ của quyền tự do ngôn luận.

Thứ tư, cần qui định cụ thể trách nhiệm pháp lý đối với hành vi đe dọa, chia rẽ, gây trở ngại hoặc ngăn cản cuộc biểu tình hợp pháp bằng các hành động bạo lực. Chế tài này nên được áp dụng chung, cho bất kỳ ai, kể cả người thi hành công vụ nếu xâm phạm quyền tự do biểu tình hiến định của người dân.

Thứ năm, để hoạt động biểu tình được đi vào nề nếp, đảm bảo an ninh, trật tự, an toàn xã hội, trong Luật biểu tình cũng nên qui định rõ hình thức biểu tình nào thì được chấp nhận? việc xếp hàng dài và ngồi án ngữ trước cửa ra vào một địa điểm nào đó có phải là hành vi biểu tình một cách ôn hòa hay không? Việc biểu tình ở bên ngoài trụ sở Quốc hội có bị ngăn cấm không? Người biểu tình có được mặc đồng phục, sử dụng cờ hoặc biểu tượng không? Nếu có, thì có hạn chế gì không?

Thiết nghĩ, cách ứng xử với quyền biểu tình của công dân từ phía công quyền phản ánh mức độ tôn trọng nhân dân, tôn trọng Hiến pháp. Thực chất, biểu tình không có gì đáng sợ, quan trọng là cách tư duy về quyền này như thế nào, tiếp đó là kế hoạch, cách thức quản lý, tổ chức biểu tình ra sao. Chính quyền nên tận dụng hoạt động biểu tình, nên coi đó như một cầu nối, một kênh đối thoại quan trọng giữa chính quyền với nhân dân, từ đó một mặt kiểm soát và đưa hoạt động này trở nên có nề nếp, trật tự, mặt khác thông qua việc lắng nghe dân, cân nhắc, điều chỉnh và hoạch định các chính sách liên quan sao cho hợp với lòng dân hơn.

---

[1] Lembke in JuS 2005, 984–988, 1081–1085; Gröpl in Jura 2002, 18–25

[2] Ở Đức, quyền tự do biểu tình lần đầu tiên được qui định ở Điều 161, Hiến pháp nhà thờ thánh Paul (Paulskirchenverfassung) năm 1848, sau đó được kế thừa và phát triển trong các bản Hiến pháp Cộng hòa Weimar 1919 và Hiến pháp của CHLB Đức năm 1949.

[3] Nguyên bản Tiếng Đức: “(1) Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. (2) Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.”

[4] Phán quyết số 69 của Tòa án hiến pháp liên bang đã nêu rõ “các cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm tổ chức, tạo mọi điều kiện cho cuộc biểu tình diễn ra một cách ôn hòa” (BverfGE 69, 315ff.).

[5] Công báo tập 1, năm 1953, BGBl. I, từ trang 684.

[6] Từ cải cách liên bang lần thứ hai năm 2006, thẩm quyền lập pháp về biểu tình đã được chuyển giao cho các bang. Hay nói cách khác về lĩnh vực biểu tình, liên bang không còn sở hữu quyền lập pháp nữa, các bang có quyền tự ban hành luật biểu tình riêng cho bang của mình. Mặc dù vậy, theo Điều 125a Khoản 1 LCB, Luật biểu tình của liên bang vẫn tiếp tục có hiệu lực ở những bang mà chưa xây dựng được luật biểu tình riêng. Hiện nay các bang Bayern, Sachen-Anhalt, Sachen và Niedersachen đã xây dựng được Luật biểu tình riêng (Số liệu năm 2013).

[7] Gerrit Mansen, Staatsrecht II, Grundrechte, 7. Aufl., 2010, Rn. 485.

[8] Lý do phải qui định điều này vì một phần đã có qui định tại Điều 43 Khoản 1 Luật Tòa án hiến pháp liên bang chỉ có Hạ viện, thượng viện hoặc chính phủ liên bang mới có quyền đệ trình lên Tòa án hiến pháp liên bang về vấn đề này.

[9] BverfGE 69, 315 (343) (Brokdorf).

[10] Xem: Lembke in: JuS 2005, 984–988, 1081–1085; Gröpl in: Jura 2002, S. 18–25.

[11] Xem:  Gröpl in: Jura 2002, S. 25.

[12] BverfGE 69, 315ff; vgl. Gerrit Mansen, Staatsrecht II, Grundrechte, 7. Aufl., 2010, Rn. 485.

[13] BVerfG, NJW 2001, 2072 ff.

[14] Gerrit Mansen, Staatsrecht II, Grundrechte, 7. Aufl., 2010, Rn. 488

[15] Về qui định các quyền cơ bản, ở Đức có hai điều khác cơ bản với pháp luật Việt Nam: Thứ nhất, ở Đức chỉ có luật do Nghị viện ban hành mới được giới hạn các quyền của công dân. Quyền biểu tình cũng như nhiều quyền cơ bản khác trong luật cũng vậy. Liên quan đến quyền biểu tình ở Đức có Luật biểu tình lần đầu tiên có hiệu lực vào ngày 10/8/1953; thứ hai, khi cho rằng quyền tự do cơ bản của mình bị xâm hại, công dân có quyền khởi kiện và được giải quyết bởi một thiết chế Tài phán độc lập theo Điều 19 khoản 3 Luật cơ bản. Ngoài ra công dân Đức cũng có quyền khởi kiện trực tiếp lên Tòa án Hiến pháp liên bang theo Điều 93 Khoản 1 mục số 4a Luật cơ bản.

[16] Nguồn: BVerfG 104, 92, (104f.). Xem thêm các phán quyết khác liên quan: BVerfG 73, 206 (235f.); BVerfG 87, 399, (406). 

[17] Xem thêm: Lembke in JuS 2005, 984–988, 1081–1085; Gröpl in Jura 2002, 18–25; Epping, Grundrechte, 2. Aufl., 2005, Rn.36f; G. Manssen, Staatsrecht II, 7. Aufl., 2010, Rn. 474.

[18] Đào Duy Anh, Hán – Việt từ điển, Nxb Khoa học xã hội, Hà nội, 1992, tr. 64.