Rà soát pháp luật tại tiểu bang Nordrhein Westfalen và kinh nghiệm cho công tác pháp điển hóa ở Việt Nam

1. Sự cần thiết và những vấn đề cơ bản về rà soát pháp luật
Trong khuôn khổ hoạt động lập pháp liên bang, từ năm 1954 đến 1968, CHLB Đức đã tiến hành một đợt tổng rà soát pháp luật. Sau đợt tổng rà soát này, pháp luật liên bang đã được xác định lại trên cơ sở các văn bản đã được rà soát bao gồm các văn bản cập nhật và có hiệu lực2. Hệ thống pháp luật CHLB Đức vào thời điểm bắt đầu tiến hành đợt tổng rà soát cũng có nhiều điểm tương đồng với hiện trạng pháp luật Việt Nam hiện nay.
Một vài năm trước đây, Tiểu bang Nordrhein-Westfalen (NRW) cũng tiến hành một đợt tổng rà soát pháp luật. Trong đợt tổng rà soát đó, toàn bộ pháp luật tiểu bang đã được kiểm tra, tập hợp thành năm “gói” pháp luật lớn. Các văn bản này sau khi được rà soát đã được xử lý thông qua các điều khoản bãi bỏ hoặc các điều khoản quy định về nghĩa vụ báo cáo sau một thời gian thực hiện. Mục tiêu của các nhà lập pháp lúc đó không chỉ nhằm xây dựng được một hệ thống pháp luật liên bang mang tính cập nhật và đầy đủ, đồng thời loại bỏ các quy định đã hết hiệu lực hoặc lạc hậu mà còn nhằm tập hợp và duy trì tính cập nhật thường xuyên của các đạo luật và văn bản dưới luật, đảm bảo các văn bản này luôn trong tình trạng có hiệu lực và phù hợp với thực tiễn. Điều này sẽ có tác dụng giảm mạnh quan liêu hành chính trong hoạt động lập pháp3.
Từ kết quả hai đợt tổng rà soát pháp luật của CHLB Đức và của Tiểu bang NRW, chúng tôi cho rằng, trong công tác rà soát pháp luật ở Việt Nam cần lưu ý đến một số vấn đề cụ thể sau:
1.1. Xác định các văn bản luật là đối tượng tổng rà soát pháp luật
i) Một vấn đề mang tính quyết định cần được giải quyết trước khi tiến hành tổng rà soát pháp luật chính là việc xác định các văn bản luật nào là đối tượng tổng rà soát. Thực tế tại nước Đức, việc trả lời cho câu hỏi này khá đơn giản, do trong hệ thống pháp luật CHLB Đức chỉ có hai loại văn bản luật: văn bản luật của Nghị viện (thẩm quyền ban hành các luật của Liên bang và các tiểu bang được xác định theo từng lĩnh vực điều chỉnh theo quy định từ Điều 73 Luật cơ bản/Hiến pháp CHLB Đức - GG) và Nghị định của Chính phủ liên bang (Điều* 80 GG) được ban hành để hướng dẫn thi hành các đạo/bộ luật của Nghị viện liên bang hoặc Nghị định của chính quyền các Tiểu bang được ban hành để hướng dẫn thi hành các đạo luật của Nghị viện tiểu bang. Mặc dù hiện nay, khái niệm về các đạo luật/văn bản luật được giải thích trong Hiến pháp CHLB Đức theo nghĩa khá rộng, cũng không nên quên rằng bản thân các quốc gia châu Âu cũng phải mất hơn 200 năm để giải thích khái niệm “văn bản luật”, cả theo khía cạnh pháp lý và chính trị4.
Trong Hiến pháp của Việt Nam không tồn tại nguyên tắc phân quyền theo mô hình nhà nước liên bang, đồng thời cũng không quy định phân chia thẩm quyền ban hành luật theo các lĩnh vực chính trị khác nhau. Trên thực tế ở Việt Nam, bên cạnh Quốc hội còn có 10 cơ quan nhà nước cùng 64 Uỷ ban nhân dân, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Các VBQPPL của Việt Nam được chia thành hai nhóm: văn bản luật, bao gồm Hiến pháp, các luật và nghị quyết của Quốc hội; và văn bản dưới luật do các cơ quan nhà nước khác hoặc các cơ quan nhà nước này cùng phối hợp với các tổ chức chính trị - xã hội ban hành5. Trong đó, theo quan niệm của CHLB Đức, rất nhiều loại văn bản của nhiều loại cơ quan nhà nước có thể chỉ được coi là văn bản hành chính hoặc những văn bản chỉ thị cá biệt. Xuất phát từ đặc trưng này của hệ thống pháp luật nên ở Việt Nam thường xuất hiện những tranh cãi về tính quy phạm của văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước cũng như những khó khăn trong việc xác định mối quan hệ về hiệu lực pháp lý giữa các văn bản pháp luật giữa cơ quan nhà nước với nhau.
ii) Việt Nam nên tận dụng đợt tổng rà soát pháp luật lần này để đưa các văn bản và quy định chỉ liên quan đến hoạt động và quan hệ nội bộ của các cơ quan hành chính (các quy định hành chính) hoặc những văn bản chỉ đạo của cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới ra khỏi hệ thống VBQPPL đã được rà soát6. Những văn bản hành chính hoặc những văn bản chỉ đạo quan trọng nên được tổng hợp trong các tập văn bản hành chính và được công bố. Theo quy định của Tiểu bang NRW, từ năm 1962 đã có quy định về trách nhiệm của các bộ chuyên ngành trong việc tập hợp các văn bản hành chính do chính những cơ quan này ban hành cho cơ quan cấp dưới - với ý nghĩa là những văn bản hành chính nội bộ có tính chỉ đạo công trong công tác hành chính đối với các bộ, ngành - trong lĩnh vực ngành mình phụ trách7. Những văn bản hành chính trong trường hợp này chỉ bao gồm những quy định chung, cơ bản của cơ quan cấp trên đối với cơ quan hành chính cấp dưới. Những văn bản hành chính cá biệt, chỉ áp dụng cho một hoặc một số trường hợp cụ thể, không nhất thiết phải được công bố như các văn bản hành chính khác. Điều này giúp tránh được trường hợp lạm dụng những quy định, văn bản hành chính cá biệt để điều chỉnh hoạt động hành chính. Những văn bản mang tính nhắc lại các VBQPPL hay các phán quyết của Tòa án, nhắc lại các tuyên bố chính trị hay những xác nhận không bao gồm các quy định nội dung, những văn bản đáng tiếc vẫn thường gặp trong thực tiễn hoạt động của Nhà nước, đều không được coi là văn bản hành chính.
Theo Khoản 2 Điều 62 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL của Việt Nam8, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm định kỳ 5 năm hệ thống hoá theo chuyên đề, lĩnh vực các VBQPPL và các quy định pháp luật còn hiệu lực thi hành do Quốc hội và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác ban hành có liên quan đến ngành, lĩnh vực của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ do mình phụ trách. Theo đó, văn bản hành chính và văn bản luật sẽ được công bố chung.
iii) Một điều kiện quan trọng của công tác rà soát pháp luật của Việt Nam là phải tìm kiếm được sự thống nhất trong hệ thống trật tự các VBQPPL9. Điều này có tác dụng tăng cường tính bắt buộc của các quy định cũng như củng cố nguyên tắc nhà nước pháp quyền. Ngoài ra, nó còn có tác dụng khẳng định tính tối cao của các văn bản luật, thể hiện ở chỗ, mọi thay đổi cần thiết chỉ được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc sửa đổi một đạo luật hay những quy định riêng lẻ bất cập thông qua một cơ quan có thẩm quyền thấp hơn là không phù hợp với nguyên tắc nêu trên và do vậy cần phải bị nghiêm cấm. Không được sửa những quy định bất cập của một đạo/bộ luật của Quốc hội bằng những quy định trong văn bản hướng dẫn thi hành của Chính phủ, ngay cả trong trường hợp những “sửa đổi” đó hoàn toàn có ý nghĩa về mặt nội dung. Trong những trường hợp đó, Chính phủ phải có những động thái tích cực phối hợp với Quốc hội để nhanh chóng sửa đổi những quy định bất cập. Chỉ khi nào những quy định này đã được sửa đổi bằng những quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý tương ứng (đồng thời thỏa mãn được những yêu cầu về nội dung), Chính phủ mới có thẩm quyền ban hành những quy định hướng dẫn. Nếu lối tư duy này không được coi trọng trong thực tiễn hoạt động của Nhà nước sẽ dẫn đến hệ quả là thường xuyên có những xung đột về thẩm quyền giữa Chính phủ và Quốc hội trong hoạt động lập pháp.
1.2. Những nguyên tắc chỉ đạo của hoạt động rà soát pháp luật
Đối với bất kỳ đợt tổng rà soát pháp luật nào, việc đầu tiên là phải xác định được những nguyên tắc của dự án, bao gồm các nguyên tắc cơ bản sau:
- Tất cả các quy phạm, văn bản tiếp tục có hiệu lực (tính đến ngày tiến hành tổng rà soát) phải được công bố lại toàn văn10;
- Những quy định lạc hậu, hết hiệu lực phải được bãi bỏ;
- Những quy định mâu thuẫn phải được hài hòa và thống nhất hóa;
- Những quy định chồng chéo phải được loại bỏ.
Mỗi quy định của toàn bộ hệ thống văn bản luật quốc gia đều phải được kiểm tra theo những nguyên tắc trên. Những nguyên tắc này không chỉ áp dụng cho các văn bản có hiệu lực pháp lý ngang nhau, cụ thể là giữa các văn bản luật của Quốc hội. Ngược lại, những văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn, chứa đựng những quy định mâu thuẫn hay chỉ bao gồm những quy định mang tính nhắc lại những quy định trong văn bản có hiệu lực cao hơn cũng cần phải bị hủy bỏ. Điều 9 của Luật Ban hành VBQPPL của Việt Nam cũng quy định rõ những quy định chồng chéo và mâu thuẫn cần phải được loại bỏ.
Hoạt động rà soát pháp luật không được phép hiểu là cơ hội, điều kiện để giải quyết những xung đột, tranh cãi về nội dung hay quy định về chuẩn mực nội dung trong các văn bản luật. Bản thân quá trình tổng rà soát pháp luật đã là một công việc nặng nề, đặt ra những thách thức lớn đối với mỗi hệ thống pháp luật và những cơ quan hành chính hay các cơ quan liên quan của Chính phủ. Do vậy, cần phải tránh việc tạo ra những cơ hội làm phát sinh thêm những bất đồng về chính trị liên quan đến nội dung của các văn bản luật11.
Trong đề xuất của Bộ Tư pháp Việt Nam về phương án tổng rà soát pháp luật có nêu việc rà soát pháp luật được tổ chức theo thứ bậc về hiệu lực pháp lý của các văn bản pháp luật; kết quả của hoạt động rà soát pháp luật đối với những văn bản của cơ quan cấp trên sẽ là cơ sở và căn cứ để tiến hành rà soát văn bản của cơ quan cấp dưới. Căn cứ theo các quy định của pháp luật hiện hành, cách thức này hoàn toàn hợp lý.
1.3. Tác dụng loại trừ và khẳng định
Xét theo góc độ thực tiễn và phương pháp tiến hành, tổng rà soát pháp luật có tác dụng loại trừ và khẳng định12. Tác dụng khẳng định được hiểu là những quy định tiếp tục có hiệu lực theo kết quả của hoạt động rà soát sẽ được “xác nhận” lại, cả về hiệu lực cũng như nội dung. Tác dụng loại trừ được hiểu là tất cả các quy định pháp luật không được xác định là tiếp tục có hiệu lực, sẽ hết hiệu lực. Các quy định này có thể hết hiệu lực theo hai cách sau: thông qua một điều khoản quy định về việc hết hiệu lực của văn bản/quy định đó trong tập hợp văn bản công bố sau khi rà soát, hoặc thông qua một quy định nêu rõ tất cả những quy định hay văn bản không được nêu rõ trong tập hợp văn bản pháp luật mới sẽ hết hiệu lực13. Khi áp dụng cách thức thứ hai sẽ tránh được những tranh cãi hay việc bỏ sót những văn bản pháp luật không được nêu trong tuyển tập văn bản pháp luật mới. Cách thức này làm tăng hiệu quả, giảm quan liêu hành chính của hoạt động rà soát pháp luật, đặc biệt tạo sự đột phá đối với quá khứ. Trường hợp cá biệt, nếu cần phải khôi phục lại những văn bản pháp luật bị hết hiệu lực thông qua cách thức này, văn bản đó có thể được ban hành lại một cách dễ dàng, trong trường hợp cần thiết, với hiệu lực hồi tố.
1.4. Tổ chức và quá trình thực hiện
a) Toàn bộ những văn bản luật tiếp tục có hiệu lực sau khi tiến hành rà soát, những văn bản luật thực định, cần phải được công bố lại toàn văn (những quy định còn hiệu lực) trong một số Công báo riêng14*để tránh các trường hợp công bố trùng. Những văn bản này chỉ nên được công bố trên một số đặc biệt của Công báo trung ương. Tất cả các văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành cần phải được công bố trên số Công báo đặc biệt này và chỉ trên số Công báo đó. Thông thường, Công báo của Tiểu bang NRW chỉ công bố những đạo luật của cơ quan Nghị viện bang cũng như các văn bản Nghị định của chính quyền Tiểu bang.
b) Công tác rà soát pháp luật, theo kinh nghiệm thực tiễn, những điều kiện hành chính và yêu cầu tương tự của các nước trên thế giới, sẽ không làm phát sinh những chi phí đáng kể cho Việt Nam, do các đơn vị xử lý công việc cụ thể luôn luôn được yêu cầu là phải có sự theo dõi cập nhật về tình trạng pháp luật trong lĩnh vực, ngành mình phụ trách. Thành viên của cơ quan điều hành tổng rà soát có thể lấy từ nguồn nhân lực sẵn có này, theo kinh nghiệm thực tiễn cải cách hành chính tại Tiểu bang Nordrhein-Westfalen từ nhiều năm nay15. Quan trọng hơn yếu tố ngân sách và nhân sự là một kế hoạch hành động chặt chẽ, có tính khả thi và ràng buộc. Sự thành công của tổng rà soát pháp luật đòi hỏi phải có một sự quản trị thông tin giữa các đầu mối một cách tích cực giữa các bên liên quan trong quá trình cải cách cũng như đối với bên ngoài.
2. Rà soát pháp luật trong khuôn khổ các hoạt động lập pháp “thông thường”
2.1. Duy trì tính cập nhật của hệ thống pháp luật
a) Việc hợp nhất văn bản sửa đổi luật và văn bản luật gốc được sửa đổi cũng như việc thông báo mới các văn bản luật từ nhiều năm nay đã trở nên không cần thiết trong thực tiễn lập pháp của Tiểu bang NRW. Việc cập nhật văn bản thường xuyên đã được thay thế bởi một cách thức cập nhật văn bản hiện đại.
Một mặt, thủ tục lập pháp của Tiểu bang NRW vẫn được thực hiện theo thủ tục giấy tờ, đồng thời về mặt pháp lý các văn bản gốc (có chữ ký và đóng dấu) đã được công bố và đăng trên công báo vẫn có giá trị tham chiếu cuối cùng16. Bên cạnh đó, từ nhiều năm nay, tiểu bang này áp dụng hệ thống công báo điện tử, góp phần giữ cho hệ thống pháp luật luôn được cập nhật thường xuyên, thống nhất. Điều đó được coi là một bước phát triển có ý nghĩa của hoạt động lập pháp theo định hướng phục vụ và thân thiện với dân chúng. Hoạt động biên tập và cập nhật Công báo điện tử của Tiểu bang NRW do Bộ Nội vụ đảm nhiệm17.
Cùng với thủ tục ủy quyền công bố mới các đạo luật, việc cập nhật văn bản qua Công báo điện tử góp phần đảm bảo mục tiêu giữ cho hệ thống các văn bản luật luôn có tính cập nhật, dễ theo dõi, đồng thời giảm thiểu các chi phí và công việc hành chính. Thông qua đó, những thành tựu phát triển của công tác lưu trữ và xử lý dữ liệu điện tử cũng được áp dụng, phục vụ cho công tác lập pháp18.
b) Việc có nên thay thế hoàn toàn việc công bố văn bản luật bằng Công báo điện tử hay không, một vấn đề hiện đang được tranh cãi rất nhiều trên thực tế, trước hết phải căn cứ vào thực tiễn hoạt động của nhà nước. Trên thực tế, căn cứ vào các quy định hiện hành của Hiến pháp liên bang và Hiến pháp của Tiểu bang NRW19, thủ tục lập pháp cho đến khâu Tổng thống liên bang công bố luật (hay khi Chính phủ Tiểu bang công bố luật)20*vẫn hoàn toàn được tiến hành theo thủ tục giấy tờ và văn bản. Thực tế rất khó chứng minh được tính ưu việt của việc thay thế hoàn toàn Công báo in bằng Công báo điện tử. Những chi phí liên quan đến việc in ấn Công báo thông thường không đáng kể so với các khoản chi tiêu khác của Nhà nước, nhất là khi cân nhắc trên cơ sở ý nghĩa của việc tồn tại một hệ thống pháp luật minh bạch và được sắp xếp trật tự. Mặt khác, thông qua việc đặt mua Công báo của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, Nhà nước cũng có thể có nguồn thu để bù đắp cho chi phí in ấn công báo21. Việc thay thế Công báo điện tử cũng sẽ không đưa đến những thay đổi lớn về nhân sự vì công tác biên tập nội dung Công báo hầu như không thay đổi; ngược lại, việc thay thế Công báo in bằng Công báo điện tử chỉ liên quan nhiều đến việc công bố các văn bản luật. Những lập luận yêu cầu về kỹ thuật liên quan đến tính nguyên bản, có khả năng tham khảo chung, cũng như hạn chế những sai sót kỹ thuật dường như cũng chỉ thuyết phục được phần nào cho phương án thay thế hoàn toàn Công báo in bằng Công báo điện tử. Tuy nhiên, có thể cân nhắc trên cơ sở giá trị gia tăng của việc thiết lập một tập hợp các văn bản luật của tiểu bang trên một cơ sở dữ liệu điện tử (như thực tiễn tại Tiểu bang NRW). Trên thực tế, các cơ quan áp dụng luật cũng như các luật sư luôn luôn có thể tra cứu và in ấn các văn bản luật từ Internet22.
Trên cơ sở kinh nghiệm thực tiễn đó, Việt Nam có thể cân nhắc đến khả năng giữ nguyên Công báo in là cơ sở công bố các văn bản luật, bên cạnh đó áp dụng thêm hệ thống Công báo điện tử miễn phí trên Internet.
2.2. Giảm bớt, tránh ban hành mới các quy phạm pháp luật và giảm quan liêu hành chính
Ở tất cả các nước phương Tây đang diễn ra những tranh luận chính trị liên quan đến phạm vi điều chỉnh luật23. Tại Tiểu bang NRW, tất cả các đảng phái đại diện trong Quốc hội tiểu bang đều nhất trí một quan điểm chung: các đạo luật, văn bản dưới luật và các quy định, văn bản hành chính hiện nay không những không cần phải ban hành thêm, ngược lại cần phải được giảm bớt24. Bản thân Quốc hội và Chính phủ liên bang cũng như Ủy ban châu Âu cũng đưa ra những tuyên bố chính trị tương tự. Bản thân Ủy ban châu Âu, trong vòng 20 năm qua, do những thay đổi của các Hiệp ước giữa các nước thành viên trong khối, được coi là cơ quan ban hành nhiều luật nhất trong Liên minh châu Âu.
Cuộc đấu tranh chống lại sự phát triển về cấu trúc với hệ quả làm phình to hệ thống pháp luật chỉ có thể thành công nếu trong quá trình lập pháp có một cơ quan được thành lập và chuyên đảm nhận chức năng ngăn chặn những quy định mới mang tính quan liêu cũng như loại bỏ các quy định hiện hành không còn hiệu lực hay đã hết ý nghĩa thực tiễn. Tại các tiểu bang như Bavaria và NRW, một cơ quan trung tâm có chức năng kiểm tra quy phạm liên ngành được thành lập. Cơ quan này là một cơ chế đối trọng hiến định của Chính phủ tiểu bang, kiểm soát xu hướng ban hành quá nhiều quy định luật của cơ quan chuyên ngành và các nhóm vận động hành lang. Năm 2007, trên cơ sở nguồn nhân lực sẵn có (không thêm biên chế), Chính phủ Tiểu bang NRW đã thành lập một cơ quan kiểm tra quy phạm liên ngành thuộc Bộ Nội vụ25. Cơ quan này có nhiệm vụ kiểm tra tính dễ hiểu (kể cả về ngôn ngữ)26, hiệu lực, tính thực sự cần thiết (của toàn bộ văn bản và từng quy phạm riêng lẻ), tính rõ ràng và những tác động quan liêu hành chính của các dự thảo luật đối với doanh nghiệp, người dân và cơ quan hành chính. Nội các nhìn nhận ý nghĩa tồn tại của cơ quan này như một thiết chế với những tác dụng mang tính “giáo dục” đối với “văn hóa lập pháp” của các bộ. Từ đó, tiến tới thực hiện thực sự giảm và tránh ban hành luật và quy định mới trong từng bộ, ngành.
2.3. Giới hạn thời hiệu của các văn bản luật
Trên thực tế, các nước có những quy định khác nhau về vấn đề, chỉ nên quy định một số văn bản luật nhất định có thời hiệu hay nên áp dụng quy chế này cho tất cả các quy định pháp luật. Ngay tại CHLB Đức cũng còn nhiều tranh cãi về vấn đề này. Khác với nhà nước liên bang, Tiểu bang NRW hiện áp dụng quy định thời hiệu đối với hầu hết các văn bản luật.
Từ năm 2004/2005, Tiểu bang NRW thông qua năm đạo luật về thời hiệu và đã đưa vào hầu hết các đạo luật của bang điều khoản hết hiệu lực hay quy định về nghĩa vụ báo cáo của Chính phủ27. Điều đó thể hiện quan điểm của học thuyết xã hội và nhà nước hiện đại rằng luật cũng được ban hành với chức năng phục vụ công dân. Các quy phạm pháp luật phải phù hợp với thực tế, đồng thời qua thời gian, những quy định đó phải luôn đảm bảo được tính phù hợp thông qua một quy trình kiểm tra minh bạch và được quy định trước. Lần đầu tiên, các cơ quan lập pháp đã tự đưa vào một chế định về nghĩa vụ can thiệp tác động trực tiếp28*vượt ra ngoài nhiệm kỳ hoạt động của cơ quan lập pháp: trong trường hợp đạo luật tiếp tục có hiệu lực (không tự động hết hiệu lực theo điều khoản về thời hạn hiệu lực), đạo luật đó cần phải được gia hạn kịp thời. Quy định này đòi hỏi cơ quan lập pháp cần phải chủ động hơn. Việc áp dụng hoạt động lập pháp có thời hiệu được coi là một bước ngoặt cơ bản của văn hóa châu Âu (mặc dù đáng tiếc trên thực tế, điều này không được thừa nhận rộng rãi), nơi mà các đạo luật vốn được coi là những nền đá tảng, được ban hành và áp dụng “muôn đời”. Nguyên tắc cơ bản của hoạt động lập pháp có thời hiệu, xét theo khía cạnh cấu trúc và ý tưởng, hoàn toàn là một nguyên tắc của các mô hình kinh điển trên thế giới, đồng thời hàm chứa cả những nhân tố mang tính bắt buộc.
Những điều khoản quy định về hết thời hiệu của các đạo luật và nghĩa vụ báo cáo bắt đầu có hiệu lực từ cuối năm 2008, do vậy những kinh nghiệm đầu tiên với công tác lập pháp có thời hiệu đã được kiểm chứng29. Những kinh nghiệm này hoàn toàn khả quan, đồng thời những kỳ vọng của Chính phủ cũng như các chính đảng trong Quốc hội bang đối với việc áp dụng hoạt động lập pháp có thời hiệu đã được thỏa mãn. Nghĩa vụ pháp lý về kiểm tra hay gia hạn các văn bản luật đòi hỏi các vụ chuyên ngành của các bộ, đồng thời các Nghị sĩ cũng như các nhóm có lợi ích liên quan tham gia vào quá trình lập pháp phải phân tích được hiện trạng của văn bản, đặc biệt liên quan đến tính cần thiết hay những nhu cầu sửa đổi, bổ sung của văn bản30. Có rất nhiều đạo luật đã được bãi bỏ thông qua năm đạo luật quy định về thời hiệu này. Những kinh nghiệm đầu tiên cũng chỉ rõ, những tác động của hoạt động rà soát pháp luật và cố gắng giảm quan liêu hành chính cũng được thể hiện thông qua hoạt động lập pháp có thời hiệu, với ý nghĩa một hoạt động “quản trị lập pháp”, kể từ đầu năm 2007 đã có khoảng hơn 100 quy định gốc đơn lẻ (văn bản luật và văn bản dưới luật) được hủy bỏ, hợp nhất hay đưa vào chương trình ban hành luật tiếp theo.
3. Kết luận
*Công tác tổng rà soát pháp luật là một công việc khó khăn, đòi hỏi những cố gắng và nỗ lực không chỉ của một cơ quan chủ trì hay điều hành. Tính đồng bộ trong hoạt động tổng rà soát pháp luật đòi hỏi phải có sự tham gia của tất cả các bộ ngành, các cơ quan tham gia vào hoạt động lập pháp. Ngoài ra, thành công của công tác tổng rà soát pháp luật phụ thuộc vào những yếu tố sau:
(1) Phải xác định được phạm vi và mục tiêu của hoạt động rà soát, cụ thể những quy định hay loại văn bản nào là đối tượng rà soát, đồng thời xác định ngay từ đầu mục tiêu của rà soát pháp luật là loại bỏ những quy định lạc hậu, hài hòa và thống nhất hóa các quy định chồng chéo và khẳng định những quy định nào tiếp tục có hiệu lực, tránh sa đà vào việc giải quyết các mâu thuẫn về nội dung, gây ra những tranh cãi chính trị ngoài mục tiêu và làm ảnh hưởng đến tiến độ của tổng rà soát;
(2) Thiết lập các nguyên tắc cơ bản của công tác rà soát như áp dụng chức năng khẳng định và loại trừ nhằm phân loại những quy định cần bãi bỏ và những quy định tiếp tục có hiệu lực. Việc kết hợp công tác tổng rà soát pháp luật với mục tiêu giảm quan liêu hành chính có thể đưa đến những kết quả đáng kể trong việc giảm các quy định pháp luật không cần thiết;
(3) Thành công của tổng rà soát pháp luật không thể không tính đến sự hậu thuẫn về mặt đường lối, chính sách của Nhà nước cùng với quyết tâm và sự hợp tác tích cực của các cơ quan và bộ, ngành liên quan trong thực tiễn lập pháp. Với quy mô và khối lượng công việc, công tác tổng rà soát đòi hỏi phải được quản trị tốt về kế hoạch thời gian và các đầu mối thông tin cũng như công tác kiểm tra kết quả. Theo kinh nghiệm của CHLB Đức, công việc này không nhất thiết làm phát sinh nhu cầu bổ sung nguồn nhân lực và tài chính.
Cuối cùng, để duy trì những kết quả đạt được của công tác tổng rà soát pháp luật, cần phải tiến hành hoạt động rà soát pháp luật thường xuyên trong khi tiến hành hoạt động lập pháp, đồng thời tránh ban hành các quy định mới trên cơ sở kiểm tra nghiêm túc tính cần thiết của văn bản cũng như cân nhắc các phương án điều chỉnh phù hợp trước khi ban hành quy định mới.

(1) Bài viết bản tiếng Đức đã công bố tại Tạp chí hành chính “Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter”của CHLB Đức, tháng 8/2009, tr. 285-328.
(2) Luật về tập hợp hóa văn bản pháp luật liên bang ngày 10/07/1958 (Công báo liên bang/ BGBl. I tr. 437); Luật tổng kết tập hợp hóa văn bản pháp luật liên bang ngày 28.12. 1968 (BGBl. I tr. 1451); tham khảo thêm: Hans Schneider, Gesetzgebung,* 3. Aufl. 2002, Rn. 691 ff.; Bộ Tư pháp liên bang (chủ biên), Sổ tay hình thức pháp lý văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), tái bản lần 2, 2008, Rn. 25.
(3) Tham khảo phần giải trình về đạo luật đầu tiên về quy định thời hiệu VBQPPL, Nghị viện bang* Nordrhein-Westfalen, Drucksache 13/4868, tr. 55 ff. với phần giải thích về nguyên tắc cấu trúc, tham khảo thêm mục III. 4.
(4) Tham khảo Ernst-Wolfgang Böckenförde, Gesetz und gesetzgebende Gewalt, tái bản lần 1, 1981; Gerd Roellecke, Der Begriff des positiven Gesetzes und das Grundgesetz, 1969; Fritz Ossenbühl, Gesetz und Recht – Die Rechtsquellen im demokratischen Rechtsstaat, in: Josef Isensee/ Paul Kirchhof (chủ biên), Handbuch des Staatsrechts V, 3. ấn bản năm 2007, tr. 135 ff.
(5)Điều 1, 2 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Công báo số 521-52, tháng 9/2008.
(6)Khái quát chung về phân loại và sắp xếp văn bản hành chính theo nguyên tắc phân quyền tham khảo Fritz Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz, 1968; về vấn đề công bố: Christoph Gusy, Die Pflicht zur Veröffentlichung von Verwaltungsvorschriften, in: DVBl. 1979, tr. 720 ff.
(7)Cụ thể tham khảo thêm trong Quy chế hoạt động chung của các bộ Tiểu bang NRW (GGO),* Thông báo của Bộ Nội vụ ngày 16/5/1991 – VA2 – tham khảo tại tập hợp văn bản hành chính điện tử (đăng ký) hoặc tại http://sgv.im.nrw.de, Mục số 20020; Nghị định hành chính về tổng kết công tác rà soát văn bản hành chính ngày 29/08/1961, tham khảo tại địa chỉ trên, Mục số 1141; Hướng dẫn ban hành văn bản luật và văn bản hành chính và xây dựng* tập hợp văn bản (hướng dẫn công bố), Thông tư của Bộ Nội vụ ngày 18/4/1994 – I B 2/17-10.20, tham khảo tại địa chỉ trên, Số tham khảo 1141.
(8) Công báo số 165-166 ngày 24/03/2009.
(9) Tham khảo Fritz Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, trong cuốn: Josef Isensee/ Paul Kirchhof (chủ biên), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland V, § 101 Rn. 2 ff.
(10)Trong khi khoản. 2 Luật tập hợp văn bản pháp luật liên bang ngày 10/07/1958 (BGBl. I 437; công bố ngày 12.7.1958, BGBl. III 114-2) quy định chỉ cần công bố lại tên, ngày ban hành và nguồn tra cứu văn bản trong tập hợp văn bản pháp luật đã được rà soát.
(11)Trong mục Sổ tay nghiệp vụ online của Bộ Tư pháp Việt Nam nêu rõ công tác rà soát pháp luật nhằm mục tiêu tập hợp lại VBQPPL theo hình thức pháp lý và theo lĩnh vực điều chỉnh, không nhằm mục tiêu thay đổi về nội dung của văn bản, tham khảo tại http://nghiepvu.moj.gov.vn
(12) Cụ thể xem Schneider , Rn. 693 f.
(13) Theo Đ 3 K. 1 câu 2 Luật về tập hợp văn bản luật liên bang ngày 10/07/1958 (BGBl. I 437, công bố ngày 12/7/1958; BGBl. III 114-2), những quy định không được tập hợp trong tập VBQPPL sau khi rà soát pháp luật sẽ hết hiệu lực vào thời điểm được xác định trong Luật tổng kết rà soát pháp luật (tác dụng loại trừ). Theo § 3 K 1 Luật này, “tác dụng loại trừ” có hiệu lực từ ngày 31/12/1968 (§ 3 K1 câu 2 Luật tập hợp văn bản luật liên bang); phạm vi hiệu lực của tác dụng loại trừ được quy định tại § 3 K 2: về cơ bản, tất cả các quy phạm pháp luật không được rà soát.
(14)Tất cả văn bản luật đã được rà soát và tiếp tục có hiệu lực được đăng tải trên một số Công báo riêng (phần III).
(15) Tham khảo về cải cách hành chính tại NRW Manfred Palmen/ Klaus Schönenbroicher, Die Verwaltungsstrukturreform in Nordrhein-Westfalen, đăng trên: NvwZ 2008, tr. 1173 ff.
(16) Tham khảo Schneider, Rn. 465 ff. Theo quy định tại CHLB Đức, một văn bản luật sau khi được Quốc hội thông qua phải được Tổng thống liên bang hoặc Thủ hiến bang phê chuẩn và công bố trên công báo mới có hiệu lực. Sau khi Quốc hội có Nghị quyết ban hành luật, Văn phòng Quốc hội sẽ chuyển toàn văn văn bản luật đó sang Văn phòng thủ hiến bang để công bố (§ 94 GGO NRW); đây thực chất là thủ tục phê chuẩn, đảm bảo văn bản luật được công bố và văn bản luật được Quốc hội thông qua là hoàn toàn giống nhau về từ ngữ. Việc phê chuẩn được thực hiện sau khi các thành viên có thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng tiểu bang đã ký vào văn bản gốc đó, Điều 71 Hiến pháp Tiểu bang NRW và § 95 GGO, § 31 GO LR; tham khảo Thomas Mann, trong: Wolfgang Löwer/ Peter Tettinger (chủ biên), Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 2002, Art. 71 Rn. 6. Văn bản luật đã được phê chuẩn sẽ được chuyển sang cơ quan công báo để đăng. Việc đăng công báo là một thủ tục công bố chính thức văn bản luật trên một ấn bản in, được phát hành rộng rãi. Việc đăng công báo đảm bảo mọi đối tượng có điều kiện tiếp cận văn bản luật, đồng thời đảm bảo tính toàn văn và tính công khai của luật được quy định trong Hiến pháp. Thông qua việc đăng công báo, văn bản luật đó mới tồn tại về pháp lý (Mann, aaO, Rn. 9); Hiệu lực của văn bản phụ thuộc vào thời điểm có hiệu lực của văn bản. Những quy định được thông qua tại Quốc hội nhưng không được phê chuẩn và công bố sẽ không trở thành văn bản hay quy phạm pháp luật. Những quy định được công bố nhưng không được Quốc hội thông qua sẽ vô hiệu về pháp lý; Tính vô hiệu của một văn bản luật có thể được xác định thông qua phán quyết của Tòa án hiến pháp. Trong cả hai trường hợp đều cần thiết phải soạn thảo luật sửa đổi. Cơ quan công báo hoặc các bộ có thẩm quyền chỉ được phép sửa đổi các dự thảo luật đã được thông qua và phê chuẩn trước khi công bố đối với những sai sót về in ấn hoặc sai sót hiển nhiên (§ 96 Abs. 3 GGO NRW), tham khảo về những trường hợp sửa các lỗi về pháp lý Schneider (Rn. 494 ff.).
(17) Tham khảo tại website http://www.recht.nrw.de.
(18) Tham khảo Peter Noll, Gesetzgebungslehre, 1973, tr. 236. Tham khảo Andreas Voßkuhle, Die Verwaltung in der Informationsgesellschaft – Informationelles Verwaltungsorganisationsrecht, trong: Dieter Leipold (chủ biên), Rechtsfragen des Internet und der Informationsgesellschaft, 2002, tr. 97 ff.; Annette Guckelberger, Übergang zur elektronischen Gesetzesverkündung?, in: DVBl. 2007, tr. 985 ff.
(19) Tham khảo Geller/Kleinrahm, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, tái bản lần 2 1994, điều 71 Anm. 4 d).
(20) Điều 71 K1 Hiến pháp Tiểu bang* NRW.
(21)Hàng năm,* NRW dành khoảng* 270.000 Euro cho chi phí in ấn Công báo. Các khoản thu từ Công báo cũng gần bù đắp tương ứng mức đó. Những chi phí về nhân sự cho nhân viên phụ trách biên tập (Công báo luật và Nghị định, tập hợp văn bản các bộ, công tác kiểm tra biên tập đối với các dự thảo luật) không phụ thuộc vào hình thức Công báo điện tử hay Công báo in. Việc chuyển hoàn toàn sang Công báo điện tử (vấn đề hiện còn đang được tranh cãi về mặt pháp lý và kỹ thuật) dự tính có thể cần đến khoản tiền hàng triệu Euro.
(22) Những người không có điều kiện tiếp cận Internet có thể sử dụng dịch vụ* tại các thư viện hoặc trung tâm thông tin phục vụ dân chúng tại các cơ sở chính quyền địa phương.
(23)Tham khảo Ulrich Karpen, Weniger und bessere Gesetze – Voraussetzungen der Entbürokratisierung, in: Der Landkreis 2005, tr. 708 ff.; đồng tác giả 40 Jahre Gesetzgebungslehre in Deutschland und der Beitrag der ZRP, in: ZRP 2007, tr. 234 f.; Olaf Gericke, Möglichkeiten und Grenzen eines Abbaus der Verrechtlichung, 2003, tr. 80 ff.
(24) Tham khảo giải trình đạo luật đầu tiên về quy định thời hiệu các văn bản luật của Tiểu bang NRW tr. 55 ff.; năm luật quy định thời hiệu văn bản luật được thông qua với sự nhất trí của cả 4 chính đảng đại diện trong Quốc (Biên bản phiên họp toàn thể 13/147, tr. 14291).
(25) www.im.nrw.de. Ở cấp liên bang, Hội đồng kiểm tra quy phạm liên bang được thành lập trên cơ sở các thành viên độc lập, thuộc Văn phòng Thủ tướng liên bang.
(26)Karpen mô tả “Biện hộ con người” trong các đạo luât liên bang từ nhiệm kỳ Quốc hội liên bang khóa 15 với rất nhiều chứng cứ, tr. 57. Một ngôn ngữ pháp lý biểu cảm, mang tính biện hộ trên thực chất là một biểu hiện vi phạm tính chuyên nghiệp trong hoạt động nhà nước, đồng thời là nguyên nhân gây ra nhiều phản kháng từ phía cơ quan hành pháp và những đối tượng chịu sự tác động của luật. Theo thông cáo báo chí của Bộ Tư pháp liên bang ngày 19.03.2009, cơ quan này đã tuyển hai chuyên gia ngôn ngữ, nhằm cải thiện chất lượng ngôn ngữ trong các văn bản luật liên bang.
(27) Chỉ một số các quy phạm như Hiến pháp Tiểu bang hay một số các quy định nhất định về tổ chức bộ máy nhà nước được loại trừ. Ngược lại, tất cả các Nghị định hướng dẫn thi hành đều được quy định thời hiệu.
(28) Tham khảo Christoph Gusy, Das Mehrheitsprinzip im demokratischen Staat, in AöR 106, tr. 329 (348).
(29) Bản thân hoạt động lập pháp nhằm quy định thời hiệu của các đạo luật thì không bị quy định thời hiệu; Nội các dự kiến tiến hành một đợt đánh giá vào năm 2011.
(30)Trong một số tài liệu chuyên ngành, hoạt động lập pháp quy định về thời hiệu của VBQPPL được chỉ trích là gây ra một khối lượng công việc không thể chấp nhận được đối với các cơ quan bộ, ngành. Ngoài ra, cũng có những lo lắng, trong trường hợp các đạo luật không được gia hạn kịp thời sẽ tự động bị vô hiệu về mặt pháp lý, do đó có thể dẫn đến hiện trạng có những “lỗ hổng” pháp luật, điều vốn không thể chấp nhận trong một nhà nước pháp quyền. Đương nhiên cả Chính phủ và Nghị viện đều chịu trách nhiệm trước dân chúng về việc đảm bảo công tác “quản trị chuyên nghiệp” đối với hoạt động lập pháp.* Do vậy điều 122 Luật thứ năm về quy định thời hiệu của các văn bản luật ngày 5.04.2005 quy định, Chính phủ bang có trách nhiệm hàng năm báo cáo Nghị viện về các văn bản luật cần phải đánh giá lại điều khoản hiệu lực hay điều khoản về nghĩa vụ báo cáo, trong trường hợp các văn bản này sẽ hết hiệu lực trong năm tới hoặc trong năm tiếp theo đó, GV. NRW. tr. 363.

(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 164-165-thang-2-2010 ngày 10/02/2010) TS. Klaus Schönenbroicher - phụ trách Cục kiểm tra quy phạm liên ngành, đồng thời phụ trách điều hành Công báo điện tử thuộc Bộ Nội vụ, Tiểu bang Nordrhein- Westfalen CHLB Đức; TS. Hoàng Thị Thanh Thủy, Khoa Luật, Đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội

Nguon: Nghien Cuu Lap Phap - Van Phong Quoc Hoi