Liệu Ngân hàng Đầu tư Hạ tầng Châu Á có thành công? -

Nguồn: Kenneth Rogoff, “Will China’s Infrastructure Bank Work?”, Project Syndicate, 06/04/2015.
Biên dịch: Phạm Trang Nhung | Biên tập: Phạm Hồng Anh
Khi Trung Quốc khởi xướng một định chế tài chính quốc tế mới trị giá tới 50 tỉ USD là Ngân hàng Đầu tư Cơ sở hạ tầng Châu Á (AIIB), phần lớn các cuộc tranh luận đều tập trung vào những nỗ lực vô vọng của nước Mỹ nhằm ngăn chặn các nền kinh tế phát triển khác tham gia vào ngân hàng này. Có quá ít người chú ý đến việc tìm hiểu xem tại sao việc cho vay phát triển đa phương lại thất bại nhiều như thế, và liệu chúng ta có thể làm gì để tăng cường hiệu quả của hoạt động này hay không.
Có lẽ thành tựu nhất quán nhất của các cơ chế (viện trợ) phát triển đa phương là chúng đóng vai trò như các ngân hàng “tri thức” giúp các khu vực chia sẻ kinh nghiệm, các quy chuẩn chung, và tri thức kĩ thuật với nhau. Ngược lại, thất bại lớn nhất của chúng là việc cấp vốn cho các dự án hoành tráng đem lại lợi ích cho giới tinh hoa hiện thời, nhưng lại không cân nhắc đến các ưu tiên về môi trường, xã hội và phát triển một cách thích đáng.
Việc xây đập nước là một ví dụ lịch sử điển hình. Nhìn chung, người ta có xu hướng đánh giá quá cao các lợi ích kinh tế của những dự án cơ sở hạ tầng lớn ở các quốc gia vốn có thực trạng quản lý yếu kém và tham nhũng nặng nề, cũng như đánh giá thấp chi phí xã hội dài hạn của việc trả nợ – cho dù những khoản lợi nhuận thu được có trở thành hiện thực như triển vọng đặt ra hay không. Rõ ràng là AIIB đang đi theo chiều hướng rủi ro này.
Tuy vậy, các nước đang phát triển ở châu Á lại có nhu cầu cực kì lớn về cơ sở hạ tầng, và đã đến lúc Trung Quốc đóng vai trò lớn hơn trong các thể chế cho vay quốc tế. Hơn thế nữa, lập luận chính thức của người Mỹ rằng Trung Quốc nên đầu tư vào các thể chế hiện có như Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển châu Á, bởi vì một ngân hàng do Trung Quốc đứng đầu nhiều khả năng sẽ tồn tại các vấn đề về quản trị thì sặc mùi đạo đức giả. Quản trị tốt ư? Liệu Mỹ có sẵn sàng từ bỏ đặc quyền truyền thống của nước này trong việc lựa chọn Chủ tịch Ngân hàng thế giới hay không?
Tương tự, Mỹ lo ngại rằng Trung Quốc có thể sử dụng AIIB để tăng cường lợi ích về kinh tế và chính trị của mình. Nhưng bất kì ai thậm chí chỉ hơi quen thuộc với cách tiếp cận của nước Mỹ trong vấn đề cho vay đa phương đều biết rằng chẳng có quốc gia nào khôn ngoan hơn họ trong việc tận dụng quyền lực và ảnh hưởng của mình để giành lấy lợi ích chiến lược.
Khi tầm quan trọng của Trung Quốc trong trật tự thế giới ngày càng tăng, nước này cần có không gian để từng bước tiếp cận với vai trò lãnh đạo kinh tế toàn cầu. Nói thẳng ra, một ngân hàng cơ sở hạ tầng ở quy mô tương đối nhỏ có vẻ là một khởi  đầu khá tốt.
Bên cạnh đó, Trung Quốc hiện đang đổ tiền vào các nước đang phát triển, thường là qua các kênh không hề minh bạch. Nếu xét đến việc AIIB sẽ giúp bình thường hóa một phần viện trợ phát triển của Trung Quốc, và đặt nó dưới sự giám sát của các nước thành viên phát triển của ngân hàng mới này, thì sự tồn tại của ngân hàng này có thể xem là một bước đi tích cực.
Với xu hướng thử nghiệm và cải thiện liên tục của Trung Quốc, người ta thậm chí có thể kì vọng rằng nước này sẽ rút ra các bài học và vận dụng chúng vào việc cho các nước đang phát triển vay tiền. Biết đâu những ngân hàng đang tồn tại có thể học được điều gì đó thì sao.
Nhìn chung thế giới nên chào đón sáng kiến của Trung Quốc, nhưng câu hỏi thực sự là các nước đang phát triển ở châu Á cần loại viện trợ nào. Bất kì ai đã từng làm việc ở một quốc gia đang phát triển đều hiểu rằng: đối với tăng trưởng kinh tế, các thể chế yếu kém và kĩ năng quản trị tồi thường chính là những chướng ngại lớn hơn nhiều so với sự thiếu vốn. Và cho dù một dự án trên giấy tờ có vẻ tốt đẹp đến đâu thì trên thực tiễn cũng thường khiêm tốn hơn nhiều. Các chi phí luôn vượt xa mức dự tính ban đầu, và các nhà hoạch định thường đánh giá kĩ năng và tiền vốn cần thiết cho việc bảo trì và sửa chữa thấp đến mức khó chấp nhận được.
Theo tôi, thành tích của Ngân hàng Thế giới nằm ở chỗ tổ chức này có vai trò tích cực nhất khi giúp đỡ các quốc gia thông qua những cơ sở hạ tầng phát triển “mềm”: hỗ trợ về kĩ thuật và đóng vai trò như một ngân hàng tri thức toàn cầu. Trong khi đó, vai trò chính của ngân hàng này là cung cấp hỗ trợ về mặt tài chính lại có kết quả ít ấn tượng hơn. Ví dụ, ở chính Trung Quốc, tiền của Ngân hàng Thế giới có vẻ chẳng quan trọng lắm về mặt định lượng, nhưng nhìn chung Trung Quốc vẫn ghi nhận rằng ngân hàng này đã cung cấp những định hướng và thông tin hữu ích.
Trên thực tế, hoàn toàn có cơ sở chắc chắn để lập luận rằng viện trợ phát triển sẽ hiệu quả hơn nếu ở dạng viện trợ không hoàn lại, thay vì các khoản vay nhất định phải trả lại. Nếu vậy, các con số viện trợ có lẽ sẽ ít ấn tượng hơn, nhưng kết quả về lâu dài sẽ tốt hơn. Hơn thế nữa, thế giới hiện đang chìm ngập trong vấn đề thanh khoản, và thậm chí kể cả khi chính phủ không có đủ tiền, họ vẫn có thể thiết lập các quan hệ đối tác công-tư (PPP) để thực hiện các dự án thực sự có hiệu quả cao. Chính phủ có năng lực còn khan hiếm hơn nhiều so với tiền mặt.
Không may là, còn lâu người ta mới biết được liệu mô hình phát triển cơ sở hạ tầng của Trung Quốc có được nhân rộng trên toàn cầu hay không. Chính quyền trung ương vững mạnh của Trung Quốc đã đàn áp mọi sự phản đối của những người dân bị mất chỗ ở để giành chỗ cho những con đường, cây cầu và đập nước mới, và suốt nhiều năm qua đã ngó lơ các quan ngại về vấn đề môi trường và quyền lợi của công nhân. Đáng chú ý là những điểm này khá tương đồng với (cách làm của) Liên Xô cũ.
Một vài nước đang phát triển ở châu Á vận hành theo cách khác. Chẳng hạn, ở nước Ấn Độ dân chủ, người ta mất tám năm để xây lại sân bay Mumbai, bởi vì tòa án buộc chính phủ phải tôn trọng quyền của các chủ sở hữu đất ở khu vực ngoại ô.
Nếu xét đến di sản của các khoản vay và dự án đầy rẫy vấn đề do các ngân hàng cơ sở hạ tầng mà phương Tây điều hành cấp vốn, cũng là hợp lý khi đặt vấn đề xem xét sự cần thiết của việc thành lập một ngân hàng khác nếu các thể chế hiện hành không được cải tổ. Tuy nhiên, nếu AIIB xem bản thân mình chủ yếu là một ngân hàng tri thức, chứ không phải một công cụ cấp vốn, thì ngân hàng này có thể mang lại giá trị gia tăng thật sự. Chúng ta nên đánh giá AIIB qua cách ngân hàng này lựa chọn và hỗ trợ các dự án, chứ không phải qua số tiền mà nó cung cấp.
Kenneth Rogoff là giáo sư về Kinh tế và Chính sách công tại Đại học Havard, là chuyên gia kinh tế của Quỹ Tiền tệ Quốc tế từ năm 2001 đến 2003 và từng được trao giải thưởng về Kinh tế Tài chính của Ngân hàng Đức (Deutsche Bank) vào năm 2011. Cuốn sách mới nhất của ông là “This time is Different: Eight Centuries of Financial Folly,” viết chung với Carmen M. Reinhart.

Posted in: Tài Chánh