Chính sách và mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật trong hoạt động lập pháp

Chính sách là một thuật ngữ được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã hội, đặc biệt là trong các vấn đề liên quan đến chính trị và pháp quyền. Theo Từ điển tiếng Việt[1] chính sách được hiểu là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách.

1. Nhận thức
Chính sách là một thuật ngữ được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã hội, đặc biệt là trong các vấn đề liên quan đến chính trị và pháp quyền. Theo Từ điển tiếng Việt chính sách được hiểu là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách. Theo chúng tôi, chính sách cần được hiểu ở những góc nhìn nhất định: xem xét nó một cách độc lập hay trong mối quan hệ với các phạm trù khác, chẳng hạn như chính trị hay pháp quyền.
Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập thì chính sách được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được. Còn chiến lược hay kế hoạch, thậm chí pháp luật chẳng qua chỉ là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách mà thôi.
Chính vì vậy, chúng tôi cho rằng, so với khái niệm pháp luật, chính sách được hiểu rộng hơn nhiều. Nếu xét nội hàm của khái niệm này trong mối quan hệ với chính trị và pháp quyền, thì khái niệm chính sách cần được tìm hiểu ở một số khía cạnh sau đây:
- Chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung. Dựa vào đường lối chính trị chung, vào cương lĩnh chính trị của đảng cầm quyền mà người ta định ra chính sách.
- Chính sách là cơ sở nền tảng để chế định thành pháp luật. Hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. Có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa (thể chế hóa) hoặc cũng có thể không bao giờ được luật pháp hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn. Nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Theo nghĩa đó, chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được thừa nhận, được nhào nặn bởi bàn tay công quyền, tức là được ban hành bởi nhà nước theo một trình tự luật định.
- Như vậy, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công - nhà nước. Chúng ta vẫn thường nói đến một nguyên tắc tổ chức thực thi quyền lực chính trị là Đảng đề ra đường lối, chính sách, Nhà nước thể hóa đường lối, chính sách của Đảng thành pháp luật. Tuy nhiên, cũng không nên tuyệt đối hóa vai trò hoạch định chính sách của đảng cầm quyền. Có ý kiến cho rằng, việc xây dựng chính sách là nhiệm vụ của Đảng, Đảng là người duy nhất có quyền đưa ra chính sách. Đảng đề ra đường lối chính sách để Nhà nước thể chế hóa thành pháp luật, nhưng việc xây dựng và ban hành pháp luật của Nhà nước cũng chính là Nhà nước xây dựng và ban hành chính sách (điều này được phản ánh rất rõ trong thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam hiện nay, khi người của Đảng được giao nắm các trọng trách và vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước và trong thành phần của Quốc hội khoá XII hiện nay, số lượng đảng viên chiếm tới trên 90%; đối với Chính phủ thì 100% thành viên Chính phủ là đảng viên). Đường lối, chính sách của Đảng được cụ thể hóa trong pháp luật, nhưng nó cũng có thể được điều chỉnh, được hoàn thiện trong quá trình thể chế hóa để phù hợp với tư tưởng mới hay đáp ứng yêu cầu mới của thực tiễn xã hội. Nhà nước xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng thành pháp luật, nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách. Và vì vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp quyền.*
Có thể chỉ ra những đặc trưng và cũng là sự khác biệt giữa chính sách và pháp luật ở những điểm sau:
- Nếu chính sách là những tư tưởng, định hướng, những mong muốn chính trị được thể hiện trong các nghị quyết, các văn kiện của Đảng thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt (hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành);
- Nếu chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người ta cần hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính rằng buộc chung hay tính bắt buộc phải thực hiện, thì pháp luật lại là những chuẩn mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước;
- Tuy nhiên, khi đã được thể chế hóa thì, vì chính sách là nội dung, pháp luật là hình thức nên chính sách có vai trò chi phối, quyết định đối với pháp luật. Khi tư tưởng chính sách thay đổi thì pháp luật phải thay đổi theo. Ngược lại, pháp luật lại là công cụ thực tiễn hóa chính sách. Chính sách muốn đi vào cuộc sống một cách thực sự hiệu quả thì phải đựợc luật pháp hoá, nếu không được thể chế hóa thành pháp luật thì rất có thể chính sách sẽ chỉ là một thứ “bánh vẽ” khó có thể đi vào và phát huy hiệu quả trong cuộc sống.
2. Thực tiễn
Chính vì vậy, trong hoạt động lập pháp, cần phải nhận thức và cư xử cho đúng với mối quan hệ phụ thuộc và ràng buộc lẫn nhau giữa hai khái niệm, hai phạm trù: chính sách và pháp luật, trong đó có thể hiểu pháp luật là một phạm trù hai trong một - pháp luật là sự thể hiện của chính sách và cũng chính là chính sách. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động lập pháp của Việt Nam trong thời gian qua chưa xử lý tốt mối quan hệ này.
Theo nhận xét của chúng tôi, một trong những nhược điểm lớn nhất của quy trình lập pháp thời gian qua là chúng ta đã đồng nhất quy trình hoạch định và xây dựng chính sách với quy trình làm luật. Điều này được thể hiện ở những điểm dưới đây:
- Xét từ khía cạnh pháp lý. Thời gian qua, quy trình xây dựng và thông qua một dự án luật được thể hiện cụ thể tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) hiện hành (Luật năm 1996 và được sửa đổi, bổ sung năm 2002), trên cơ sở đó, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định 101/1997/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành luật trên và sau đó được thay thế bởi Nghị định 161/2005. Theo Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành, các quy định về quy trình lập pháp được thể hiện gần như trọn vẹn tại Chương III của luật này và bao gồm các nội dung sau: lập chương trình xây dựng luật (kể cả pháp lệnh); soạn thảo luật; trình Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc hội (đối với các dự án luật do Chính phủ chuẩn bị); thẩm tra dự án luật; Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật; lấy ý kiến nhân dân; ý kiến của các đại biểu Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật; Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật.
Nếu nhìn vào quy trình lập pháp theo các bước nói trên thì có lẽ, ít ai cho rằng quy trình này là không hợp lý. Tuy nhiên, vấn đề là ở chỗ nội dung công việc của các bước này được quy định và thực hiện như thế nào? Có hợp lý hay không? Chúng tôi chỉ đề cập đến hai giai đoạn là lập chương trình xây dựng luật và soạn thảo luật, đây là hai giai đoạn thể hiện rõ nhất sự đồng nhất giữa hai quy trình: quy trình hoạch định và xây dựng chính sách với quy trình xây dựng luật. Cụ thể như sau:
Đối với giai đoạn lập chương trình xây dựng luật. Theo quy định tại Điều 22 Luật ban hành văn bản QPPL hiện hành, thì chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ. Cũng tại điều này quy định: đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật chỉ cần nêu rõ các vấn đề như sự cần thiết phải ban hành luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; những quan điểm, nội dung chính của luật; dự báo tác động kinh tế xã hội; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành luật.
Những quy định trên đây chính là xác định những căn cứ cho việc lập chương trình xây dựng luật. Đó là những căn cứ rất cơ bản, nhưng rất chung, thiếu cụ thể, chỉ phù hợp với việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả nhiệm kỳ Quốc hội, chứ không đủ cơ sở cho việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, khi chương trình hàng năm cần phải xác định rõ việc xây dựng và thông qua những đạo luật cụ thể nào.
Đối với giai đoạn soạn thảo luật. Tại Điều 26 Luật ban hành văn bản QPPL hiện hành về nhiệm vụ của Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có quy định: Ban soạn thảo có nhiệm vụ tổng kết tình hình thi hành luật, đánh giá các văn bản QPPL hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan và tiến hành biên soạn luật. Như vậy, với các quy định này, sau khi dự án luật đã được Quốc hội quyết định đưa vào chương trình xây dựng luật thì Ban soạn thảo vừa phải thực hiện các hoạt động tổng kết đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành luật; vừa phải khảo sát thực tiễn, tham khảo kinh nghiệm, thu thập và đánh giá thông tin; vừa phải định hướng phạm vi, nội dung điều chỉnh về mặt chính sách; vừa phải xây dựng (thiết kế) các nội dung điều chỉnh thành các điều luật (các quy phạm pháp luật) và thành một dự thảo luật. Tất nhiên, nhà làm luật không thể không nghiên cứu hay thực hiện các công việc nói trên, vấn đề mà chúng tôi muốn nói là thực hiện nó ở mức độ nào và điều quan trọng là không nên lồng ghép tất cả những hoạt động đó trong một quy trình, thậm chí là một giai đoạn.
- Xét về mặt thực tiễn. Từ cơ sở pháp lý nói trên đã dẫn đến một thực tiễn trong lập chương trình xây dựng luật cũng như soạn thảo luật là giai đoạn xây dựng chính sách hầu như bị coi nhẹ. Nói đúng hơn là việc lập chương trình xây dựng luật hàng năm chưa hoàn toàn được xây dựng trên những cơ sở thực sự khoa học và sát với thực tiễn. Các cơ quan, tổ chức đưa ra đề nghị xây dựng luật chưa coi trọng đến mức cần thiết việc nghiên cứu, đánh giá, tổng kết đầy đủ thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành cũng như chưa hình dung hết phạm vi và nội dung điều chỉnh của dự luật (đặc biệt yếu ở khía cạnh này). Tức là chưa hình thành nên những đề án chính sách - cơ sở vật chất cho việc hình thành một dự án luật. Các đề nghị xây dựng luật nhiều khi mới chỉ là cảm tính, thậm chí có trường hợp mới chỉ được thuyết minh trong vẻn vẹn một vài trang giấy. Đối với giai đoạn soạn thảo luật thì các Ban soạn thảo có nhiệm vụ quá nặng nề, phải thực hiện cùng đồng thời quá nhiều việc như đã nói ở trên, nên mất nhiều thời gian và công sức để soạn thảo một dự án luật, nhưng điều quan trọng hơn là thiếu một trình tự lô gíc, khoa học và bài bản trong nghiên cứu và soạn thảo một dự án luật.
Tóm lại, cơ sơ pháp lý cũng như thực tiễn của quy trình lập pháp xét ở một vài khía cạnh trên đây cho thấy, chúng ta đang lồng ghép, đang đồng nhất hai quy trình, cũng có thể nói là hai giai đoạn: xây dựng chính sách và xây dựng luật. Thực trạng này cùng với nhiều vấn đề tồn tại đáng bàn khác của quy trình lập pháp theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL hiện hành đã đem đến hệ quả là việc soạn thảo luật kéo dài, không đáp ứng được yêu cầu đẩy nhanh tiến độ cũng như đòi hỏi ngày càng nhiều hơn số lượng các luật cần phải được ban hành, sửa đổi để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn; tình trạng luật khung còn khá phổ biến; những mâu thuẫn, chồng chéo của hệ thống pháp luật còn nhiều; tình trạng cục bộ lợi ích chưa bị xoá bỏ; đặc biệt là có khi luật được ban hành nhưng chưa thể đi vào cuộc sống hoặc không phù hợp với cuộc sống, do việc nghiên cứu xây dựng chính sách còn yếu, cũng tức là chưa đưa được cuộc sống vào luật. Chúng ta thường chỉ quan tâm và băn khoăn về một vấn đề là tại sao luật không đi vào được cuộc sống (tức là thường chỉ xem xét, đánh giá dưới góc độ thực thi pháp luật). Theo chúng tôi, đó chỉ là hệ quả, cái gốc của vấn đề chính là ở chỗ, chúng ta đã không đưa được cuộc sống vào luật, và nguyên nhân của lỗi lầm đó chủ yếu thuộc về những yếu kém trong nghiên cứu và hoạch định chính sách.
3. Kiến nghị
Từ đó, xét trên góc độ của quy trình lập pháp, chúng tôi kiến nghị cần bóc tách giai đoạn xây dựng chính sách ra khỏi giai đoạn soạn thảo luật (hiểu theo nghĩa tương đối, vì tất nhiên giai đoạn soạn thảo luật vẫn sẽ là một giai đoạn tiếp tục đề xuất và hoàn thiện chính sách). Hay nói cụ thể hơn là chỉ xây dựng luật khi đã có những nghiên cứu chín muồi về mặt chính sách (chúng tôi tạm gọi là có Đề án chính sách). Để làm được điều này phải sửa đổi cơ bản Luật ban hành văn bản QPPL hiện hành, trong đó có vấn đề nói trên. Cụ thể là:
Cần phải xây dựng Đề án chính sách hoàn chỉnh trước khi quyết định xây dựng một dự án luật. Những quy định tại Điều 22 của Luật ban hành văn bản QPPL hiện hành về lập chương trình và thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chỉ phù hợp với việc lập chương trình dài hạn của cả khoá Quốc hội, chưa thể là cơ sở để lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Cần phải bổ sung quy định: cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật phải xây dựng Đề án chính sách và bảo vệ đề án đó trước các Uỷ ban của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Quốc hội chỉ chấp nhận đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm đối với các dự án luật, pháp lệnh đã có Đề án chính sách được xây dựng hoàn chỉnh theo đề nghị của UBTVQH. Đề án chính sách phải được giao cho các cơ quan chức năng* là các cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước hoặc nắm vững các vấn đề thuộc lĩnh vực dự kiến ban hành luật nghiên cứu và xây dựng. Việc giao nghiên cứu xây dựng Đề án chính sách nên được bắt đầu sớm, ngay từ khi hình thành những ý tưởng chính sách hay yêu cầu của thực tiễn cuộc sống, chí ít cũng là ngay sau khi Quốc hội thông qua nghị quyết về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả khoá Quốc hội, hoặc ngay sau khi Quốc hội điều chỉnh, bổ sung chương trình (nếu có). Đề án chính sách phải được nghiên cứu, xây dựng công phu với đầy đủ các nội dung: báo cáo, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật thuộc lĩnh vực dự kiến; chứng minh được sự cần thiết phải xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung một đạo luật; đưa ra được những nội dung dự kiến điều chỉnh - tức là nội dung chính sách của đề án và thuyết minh rõ về sự cần thiết và mục đích điều chỉnh của từng nội dung; dự báo những tác động đến kinh tế - xã hội của dự án luật, đặc biệt là đến đối tượng tác động, điều chỉnh trực tiếp của luật; thuyết minh rõ về tính khả thi của dự án luật, các điều kiện kinh tế - xã hội, các cơ chế, luật pháp có liên quan và các nguồn lực bảo đảm khả năng thực thi của đạo luật khi được ban hành.
Sau khi đã có Đề án chính sách được xây dựng hoàn chỉnh với đầy đủ các nội dung nói trên, được Quốc hội chấp nhận đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm thì Ban soạn thảo dự án luật không phải mất nhiều thời gian, công sức và tiền bạc để đầu tư cho những hoạt động đánh giá và nghiên cứu xây dựng chính sách, như tổng kết thực tiễn; đánh giá pháp luật; nghiên cứu kinh nghiệm, đánh giá thông tin; hoặc định ra những nguyên tắc, những định hướng về mặt chính sách, mà Ban soạn thảo sẽ dành thời gian cho xây dựng dự thảo luật, có điều kiện để nghiên cứu, đánh giá và lựa chọn thông tin; lựa chọn chính sách điều chỉnh phù hợp; tham khảo kinh nghiệm và so sánh pháp luật các nước cũng như quốc tế, thiết kế điều luật và cuối cùng là đưa ra được một dự thảo luật khả thi và đem lại hiệu quả điều chỉnh cao. Việc bóc tách giai đoạn xây dựng Đề án chính sách ra khỏi giai đoạn soạn thảo luật, phân biệt rạch ròi hai giai đoạn như nói trên, theo chúng tôi, sẽ đem lại nhiều ưu việt hơn quy trình hiện hành ở những điểm sau:
Thứ nhất, việc phân định rạch ròi hai giai đoạn nói trên, giúp cho Quốc hội có đủ cơ sở xác định rõ hơn trong việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm. Quốc hội chỉ đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm các dự án luật, pháp lệnh đã được thiết kế về nội dung chính sách dự kiến điều chỉnh - tức là có Đề án chính sách đã được xây dựng và đã được các Uỷ ban của Quốc hội và UBTVQH xem xét, chấp thuận và đề nghị. Từ đó, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm sẽ có tính khả thi cao hơn khi đã được nghiên cứu kỹ về mặt nội dung chính sách. Và chúng tôi cũng chỉ đề cập đến quy trình này trong việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội. Vì nếu áp dụng quy trình này để bắt buộc phải có những đề án chính sách hoàn chỉnh, làm cơ sở cho việc xác định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả khoá Quốc hội là khó khả thi. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả khóa Quốc hội được dựa trên Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong từng thời kỳ và những định hướng lớn khác mà chưa thể (nhưng không loại trừ) dựa vào các đề án chính sách về từng lĩnh vực hay vấn đề cụ thể);
Thứ hai, sẽ rút ngắn được rất nhiều thời gian soạn thảo một dự án luật. Thông thường hiện nay, một dự án luật từ khi chuẩn bị soạn thảo đến khi thông qua phải mất vài ba năm, nhưng nếu làm theo quy trình hai công đoạn nói trên thì việc soạn thảo (quy phạm hoá chính sách) và thông qua một dự án luật cõ lẽ chỉ cần đến một năm, thậm chí có thể ngắn hơn. Tuy nhiên, thời gian vật chất để xây dựng Đề án chính sách thì vẫn phải có, nhưng quy trình hai giai đoạn sẽ giảm bớt được gánh nặng cho các cơ quan chủ trì soạn thảo luật, cho Quốc hội, giảm bớt áp lực về chương trình. Và nếu làm theo quy trình này, theo chúng tôi, nên bỏ quy trình hai giai đoạn ở Quốc hội hiện nay. Tức là một dự án luật không cần thiết phải đưa ra xem xét ở hai kỳ họp Quốc hội, trừ những dự án chưa đủ điều kiện để xem xét và thông qua trong một kỳ họp. Và như vậy, Quốc hội có thể xem xét và thông qua được nhiều luật hơn trong một kỳ họp, đáp ứng yêu cầu ngày càng tăng hiện nay;
Thứ ba, nếu việc chuẩn bị tốt về mặt chính sách bằng một đề án được nghiên cứu và xây dựng công phu, bài bản thì chắc chắn sẽ nâng cao được chất lượng của dự án luật, cuộc sống sẽ đi vào luật nhiều hơn và cũng tức là luật sẽ đi vào cuộc sống được tốt hơn. Đồng thời kéo theo nhiều hệ quả tiến bộ khác, như: việc soạn thảo luật sẽ được linh hoạt hơn, Quốc hội không nhất thiết phải giao cho cơ quan đã chủ trì xây dựng Đề án chính sách hay cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực đó soạn thảo luật mà có thể giao cho một cơ quan khác, thậm chí một Ban soạn thảo độc lập được thành lập bởi Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hay Chính phủ mà không thuộc một Bộ hay cơ quan nào, thậm chí có thể áp dụng cơ chế đấu thầu để các cơ quan, tổ chức, các viện nghiên cứu, trường đại học, kể cả các công ty luật cũng có thể tham gia đấu thầu xây dựng các dự án luật; từ đó sẽ hạn chế được tình trạng luật khung; xóa bỏ được tính cục bộ lợi ích vẫn thường tồn tại trong các luật hiện nay.
Quốc hội khóa XII đã thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL (mới), Luật này sẽ có hiệu lực từ ngày 1/1/2009, trong đó vấn đề xây dựng chính sách và xử lý mối quan hệ giữa chính sách với pháp luật đã được đề cấp đến nhiều hơn so với Luật hiện hành (thể hiện ở các điều 22, 23, 25, 32, 33). Tuy nhiên, kiến nghị cần phải xây dựng, cần phải có một Đề án chính sách trước khi Quốc hội đưa dự án vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội hàng năm, trước khi các nhà làm luật bắt tay vào soạn thảo dự án luật, thì vẫn chưa được chấp nhận trong Luật ban hành văn bản QPPL mới. Tuy nhiên, với những quy định liên quan đến vấn đề này ở các điều nói trên của Luật ban hành văn bản QPPL mới, thì chúng ta vẫn còn cơ hội để cụ thể hóa việc xây dựng Đề án chính sách trong Nghị định tới đây của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành Luật ban hành văn QPPL mới. Chí ít, nó cũng là một nhiệm vụ, một công việc bắt buộc đối với các cơ quan, tổ chức khi đưa ra sáng kiến lập pháp.

Từ điển tiếng Việt, Hoàng Phê chủ biên, Nhà xuất bản Đà Nẵng và Trung tâm Từ điển học, 1997, trang 157.

Tất nhiên, trên thực tế có nhiều chính sách được thể hiện ở các văn kiện của Nhà nước, như các Nghị quyết của Quốc hội hoặc Nghị quyết, đề án của Chính phủ chứa đựng các chính sách định hướng phát triển mà chưa phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Luật ban hành văn bản QPPL (mới) vừa được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ ba thông qua ngày 2/6/2008, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2009. Luật mới cũng đã có nhiều điều khoản nói về vấn đề xây dựng chính sách và mối quan hệ giữa chính sách và pháp luật trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, theo chúng tôi, Luật mới vẫn chưa xử lý một cách đầy đủ và khoa học về vấn đề này.

Liên quan đến vấn đề này chúng tôi đã có một nghiên cứu rất cơ bản với những giải pháp khá toàn diện tại tiểu Đề án 2 thuộc Đề án 2 Chương trình 909 đã được nghiệm thu (Chương trình 909 là viết tắt của Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản QPPL, được phê duyệt theo Quyết định số 909/QĐ-TTg ngày14 /8/2003 của Thủ tướng Chính phủ). Phần kiến nghị của bài viết này cũng phản ánh một phần về những ý tưởng và kết quả nghiên cứu của tiểu Để án 2 nói trên.

(Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 127-thang-7-2008 ngày 20/07/2008) TS. Đinh Dũng Sỹ

Nguon: Nghien Cuu Lap Phap - Van Phong Quoc Hoi

Posted in: Luật