S. G. Parechina - Các lí thuyết về chính quyền nhà nước -Kì 1

Chương I

Phân quyền: Lí luận và quan điểm

Quyền lực là phạm trù trung tâm và là một trong những phạm trù chính trị quan trọng nhất, gắn bó mật thiết nhất với chính trị. Quyền lực là loại quan hệ xã hội đặc biệt, có mặt trong tất cả các giai đoạn phát triển của xã hội loài người. Nó là hạt nhân và phương tiện để thực hiện bất kì chính sách nào. Đấu tranh giành và giữ quyền lực là một trong những khía cạnh quan trọng nhất của đời sống xã hội. Vấn đề quyền lực là vấn đề trung tâm trong lịch sử tư tưởng chính trị và các học thuyết chính trị ngày nay.

Như chúng ta đã biết quyền lực bao giờ cũng có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Ngay các nhà tư tưởng cổ đại cũng đã từng tự hỏi: làm sao ngăn chặn được người ta tiếm quyền và làm sao ngăn chặn được các chế độ độc đoán, đàn áp, khủng bố? Làm thế nào để bảo vệ người dân thường khỏi sự đàn áp của bộ máy nhà nước? Một trong những biện pháp giải quyết vấn đề tồn tại hàng thế kỉ đó là xây dựng một cơ chế quyền lực nhà nước đủ sức tự ngăn chặn việc tiếm quyền và sử dụng quyền lực trái với quyền lợi của người dân. Lí thuyết về phân quyền cung cấp cho ta một cơ chế như vậy. Lí thuyết này cho rằng cần phải phân chia quyền lực vốn là một thể thống nhất thành những nhánh độc lập nhưng liên lết với nhau, có khả năng hợp tác và kiểm soát lẫn nhau. Nhiệm vụ của lí thuyết phân quyền là loại trừ khả năng tập trung toàn bộ quyền lực vào tay một người hoặc một tổ chức, không để cho người hay tổ chức đó trở thành người có quyền lực tuyệt đối, vừa ban hành luật, vừa thực thi luật vừa trừng phạt những hành động bất tuân.


Các nhà tư tưởng cổ đại và vấn đề phân quyền

Ta có thể tìm thấy tư tưởng về việc phân quyền trong các tác phẩm của các nhà tư tưởng Hi Lạp cổ đại Plato (428-347 tr.CN), Aristotle (384-322 tr.CN). Các nhà triết học cổ đại đặc biệt quan tâm đến vấn đề phân công lao động trong hoạt động của nhà nước và đã chia hoạt động đó ra thành "ba thành tố": lập pháp, hành pháp và tư pháp. Họ cũng đã xác định những vấn đề thuộc thẩm quyền của mỗi thành tố nói trên. Nhưng những tư tưởng này được hình thành trong những điều kiện của nền chính trị Hi Lạp cổ đại và mỗi thành tố nêu trên không chỉ thực hiện những chức năng của mình mà còn đảm nhận thêm chức năng của các thành tố khác.

Các nhà triết học cổ đại chưa phân tích đặc điểm các mối quan hệ của các tổ chức đó; chưa đi sâu vào các hình thức và phương tiện điều chỉnh các mối quan hệ giữa chúng với nhau mà đấy chính là các vấn đề quan trọng của học thuyết về phân quyền. Đồng thời ý tưởng của Aristotle về việc ngăn chặn sự tập trung quyền hành vào tay một người và chuyển giao quyền hành cho "tầng lớp trung lưu" là tầng lớp chiếm số đông so với các "thành phần ngoại vi" đã được các nhà tư tưởng thời Phục hưng khôi phục và trở thành vũ khí tranh đấu của họ.

Thời Trung cổ nhà thờ Thiên chúa giáo đóng vai trò chủ đạo trong đời sống xã hội cho nên một trong những nhiệm vụ chính của nhà thờ là đặt cơ sở lí luận cho bên quyền lực của nhà thờ cao hơn quyền lực của chính quyền thế tục. Với mục đích đó Saint Thomas Aquinas (1225-1274) đã lồng các khái niệm thần học vào học thuyết của Aristotle, kết quả là tư tưởng về việc phân quyền trở thành vũ khí chính của nhà thờ Thiên chúa giáo trong cuộc đấu tranh giành quyền lực với nhà nước. Theo quan điểm của Aquinas thì việc phân chia quyền lực giữa nhà thờ và nhà nước là hành động sáng tạo của chính Chúa Trời. Quyền lập pháp là quyền tối thượng phải thuộc về nhân dân, mà dân thì trực thuộc nhà thờ. Vương quốc của dân không phải để phục vụ nhà vua, chính nhà vua phải phục vụ dân. Nhà thờ Thiên chúa giáo, chứ không phải vương triều, là tổ chức cao nhất và đáng tôn kính nhất trong xã hội. Bên cạnh Aquinas còn có các nhà tư tưởng khác như E. Fileski, J. de Viterk, Manegold of Lautenbach sử dụng tư tưởng này trong cuộc đấu tranh của nhà thờ Thiên chúa giáo nhằm chống lại các vương triều phong kiến.

Cuộc đấu tranh giữa nhà nước và nhà thờ đã dẫn đến việc phân chia quyền lực đầu tiên, tách nhà thờ khỏi nhà nước. Cuộc cạnh tranh giữa hai thế lực kéo dài mấy thế kỉ, trải suốt thời Trung cổ và giai đoạn đầu của Thời đại mới cả ở phương Tây cũng như phương Đông. Hiện nay tại nhiều quốc gia cuộc đấu tranh này vẫn chưa kết thúc. Tại phương Tây Thiên chúa giáo, chính quyền thế tục đã giành thế thượng phong. Nhưng tại phương Đông (đặc biệt là các nước Hồi giáo) ảnh hưởng của tôn giáo nhiều lúc, nhiều nơi có vẻ như đã lấn át ảnh hưởng của chính quyền thế tục, hoặc ít nhất cũng tăng cường được vai trò ảnh hưởng của mình.

Trong thời kì chuyên chế vai trò nhà nước được mở rộng vì vậy đã dẫn đến quá trình chuyên nghiệp hoá hoạt động và phân chia chức năng của các nhánh quyền lực, đa dạng hoá các hình thức và phương pháp hoạt động của chúng. Điều đó được thể hiện trong các tác phẩm của các nhà tư tưởng đương thời. Một số người, trong đó có M. Paduanski và N. Kuzanski đã ghi nhận nhu cầu phân chia chức năng giữa lập pháp và hành pháp. Họ đã coi nhân dân là cội nguồn của quyền lực quốc gia, đã coi quần chúng là cơ quan lập pháp cao nhất và chính quần chúng là người thành lập chính phủ để quản lí đất nước. Chính phủ, đứng đầu là vị quân vương, là cơ quan thực thi ý nguyện của nhân dân, trong khuôn khổ của pháp luật. Quân vương sẽ chịu trách nhiệm trước quốc dân nếu để xảy ra vi phạm pháp luật. Cần phải ghi nhận rằng các ý tưởng đó chưa biến thành lí thuyết phân quyền một cách có hệ thống, nhưng đã có đóng góp to lớn vào việc hình thành lí thuyết này.


Những luận điểm cơ bản của thuyết phân quyền

Tuy có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử nhưng lí luận về phân quyền chỉ trở thành một học thuyết toàn diện và độc lập trong Thời đại mới. Học thuyết này xuất hiện là do sư thoả hiệp giữa giai cấp tư sản và tầng lớp quí tộc có tư tưởng tự do trong việc phân chia quyền lực trong bộ máy nhà nước giữa các giai tầng này.

Người khai sinh ra lí thuyết này là triết gia người Anh, John Locke (1632-1704), và nhà luật học người Pháp, Charles-Louis de Secondat Montesquieu (1689-1755). Có chung một mục đích là ngăn chặn sự lạm quyền của chính phủ (nhà vua) đối với các thần dân, hạn chế sự tập trung quyền hành một cách quá đáng vào tay một số người, nhưng hai ông lại có quan niệm hoàn toàn khác nhau về nguyên lí và cơ chế hoạt động của việc tản quyền.

Trong tác phẩm Hai luận thuyết về quản trị, John Locke lần đầu tiên đưa ra luận cứ về tư tưởng phân quyền thành cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Cơ quan lập pháp chính là biểu hiện ý chí của toàn dân, giữ địa vị tối cao. "Cơ quan ban hành luật cho những cơ quan khác phải đứng cao hơn cơ quan thực thi". Ngoài ra Locke khẳng định rằng để quản lí các công việc quốc tế cần phải có các chính quyền liên bang. Nhưng ông coi cơ quan tư pháp là một phần của chính quyền hành pháp.

Montesquieu xem xét các khía cạnh hoàn toàn mới của học thuyết này. Ông là người đầu tiên tuyên bố rằng việc phân quyền phải là luật tối thượng của bộ máy nhà nước vì chỉ có như thế mới đảm bảo được quyền tự do chính trị của các công dân. Ông đã đi xa hơn Locke khi đưa ra ba thành tố của chính quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhưng sự khác nhau căn bản giữa lí thuyết của Locke và của Montesquieu chính là ở chỗ hai ông đã có quan niệm hoàn toàn khác nhau về vai trò của cơ quan lập pháp. Nếu như Locke nhấn mạnh vai trò tối cao của cơ quan lập pháp, coi nó là sự bảo đảm cho việc thống nhất quyền lực nói chung thì Montesquie lại nhìn thấy vai trò tiêu cực của mọi loại quyền lực, dù quyền ấy thuộc về ai thì cũng thế: quan chức hay cơ quan đại diện cũng vậy mà thôi. Montesquieu cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của sự độc lập của chính quyền và các cơ quan thực thi quyền lực.

Các học giả đã giành sự chú ý đặc biệt cho mối quan hệ phức tạp của các nhánh quyền lực, các nhánh này tuy được chia tách ra nhưng lại có vai trò bổ trợ cho nhau, cùng nhau tạo ra một "cơ chế chính trị" duy nhất. Theo Montesquieu thì cần phải tạo ra một hệ thống kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh đó. Cần phải tạo lập một mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực sao cho các nhánh đó có thể độc lập giải quyết các nhiệm vụ quốc gia bằng những phương tiện pháp lí của mình, đồng thời giữ được sự thăng bằng, có thể ngăn chặn được sự độc chiếm quyền lực của một trong các nhánh đó. Theo Montesquieu thì hệ thống kiềm chế và đối trọng bao gồm: giao quyền có thời hạn, sự độc lập của các quan toà, quyền phủ quyết, quyền giải tán quốc hội, giám sát chính cơ quan lập pháp, trách nhiệm của quan chức trước cơ quan dân cử.

Montesquieu nhiều lần nói đến trách nhiệm của các quan chức trước cơ quan dân cử. Ông là người đầu tiên đưa ra phạm trù trách nhiệm chính trị và chỉ rõ đặc thù quan hệ giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Theo quan điểm của Montesquieu thì cơ quan hành pháp nắm các quan chức, nắm ngân khố quốc gia và lực lượng quân sự nên dễ bị thoái hoá, dễ có xu hướng độc đoán và lạm dụng vì vậy cần phải được kiềm chế và phải báo cáo với cơ quan lập pháp. Montesquieu không đưa ra cơ quan điều phối trung tâm, ông cho rằng các nhánh đó sẽ tự cân bằng và sẽ tìm được lối thoát trong những trường hợp có khủng hoảng. Ông cũng không đưa ra cơ chế chính trị hay pháp lí để có thể giải quyết các xung đột có thể xảy ra giữa các nhánh quyền lực.

Lí thuyết phân quyền của Montesquieu nhận được sự ủng hộ rộng rãi của các nhà tư tưởng thế kỉ XVIII-XIX. Trước hết đấy là Immanuel Kant (1724-1804), cha đẻ của nền triết học cổ điển Đức, chính ông là người đặt nền móng triết học cho lí thuyết này; sau đó là Benjamin Constant (1767-1830) cha đẻ của trường phái tự do Pháp, người đã đưa ra lí thuyết về bốn nhánh quyền lực, cho phù hợp với sự phân chia quyền lực trong chế độ quân chủ lập hiến. Thực chất của quan điểm của Konstant là bên cạnh ba nhánh quyền lực truyền thống (lập pháp, hành pháp, tư pháp) phải đưa thêm vào một nhánh nữa, nhánh này có nhiệm vụ giúp cho ba nhánh kia hoạt động một cách đồng bộ, tránh xung đột. Ông cho rằng phải dành cho nhà vua nhánh quyền lực thứ tư để loại trừ xung đột và giảm thiểu mâu thuẫn giữa các nhánh quyền lực còn lại.

Triết gia người Anh, ông John Stuart Mill (1806-1873) trong tác phẩm Chính quyền dân sự (1861) trong khi khảo sát quan hệ giữa lập pháp và hành pháp đã trình bày khía cạnh trách nhiệm chính trị kĩ lưỡng hơn Montesquieu. Ông cho rằng chức năng của cơ quan dân cử là kiểm tra, giám sát chính phủ, yêu cầu chính phủ báo cáo, giải thích và loại bỏ các công chức kém năng lực.

Từ cuối thế kì XVIII nguyên tắc phân quyền được khẳng định trong hiến pháp của Mĩ và Pháp. Trong hiến pháp của nước Pháp công bố ngày 3 tháng 9 năm 1791 có ghi: "Xã hội mà không đảm bảo việc sử dụng các quyền và không thực hiện viêc phân quyền thì không có hiến pháp". Nói chung đã hình thành hai mô hình áp dụng nguyên tắc này: phân quyền "mềm dẻo" và phân quyền "cứng nhắc". Mô hình đầu tiên đặt cơ sở trên tư tưởng của Locke về việc hợp tác và cùng hành động của các nhánh quyền lực; lập pháp giữ thế thượng phong. Mô hình này được áp dụng ở các nước quân chủ lập hiến và cộng hoà (Anh quốc). Mô hình thứ hai đặt nền móng trên cơ sở tư tưởng của Montesquieu và các đồ đệ của ông về sự cân bằng, độc lập và kiểm soát lẫn nhau của các nhánh. Mô hình này được áp dụng ở những nước có chế độ tổng thống (Mĩ). Ngày nay nguyên tắc phân quyền được áp dụng trong phần lớn các quốc gia trên thế giới.

Trong thế kỉ XX tư tưởng về phân quyền tiếp tục được các nhà nghiên cứu chính trị học ở các nước phương Tây quan tâm. Phân quyền được coi là đặc trưng căn bản của nhà nước có "hiến pháp", nhà nước "pháp quyền" hay là nhà nước "tự do, dân chủ" trong đó phẩm giá cá nhân được tôn trọng và quyền tự do được bảo đảm. Nhà chính trị học người Mĩ, ông A Vanderbillt gọi đây là nguyên tắc quan trọng nhất của chế độ tự do. Ông khẳng định rằng tự do cá nhân và sự tiến bộ chỉ có thể được đảm bảo với điều kiện là mỗi nhánh trong ba nhánh quyền lực đều phải hành động trên nguyên tắc đó. Còn nhà luật học người Thuỵ sĩ, ông K. Eichenberger lại coi việc phân quyền một cách hữu hiệu là vấn đề chủ yếu của các chính phủ mong muốn giữ vững nền "dân chủ đa nguyên"


Sự phát triển của thuyết phân quyền trong giai đoạn hiện nay

Quan niệm cho rằng thẩm quyền của các nhánh đang thay đổi, thậm chí thẩm quyền của các nhánh đang chồng chéo lên nhau đang ngày càng thịnh hành trong giới nghiên cứu chính trị học. Hai tác giả người Mĩ là E. Wade và J. Phillips cho rằng không phải lúc nào cũng phân biệt được việc lập pháp và việc quản lí. "Lập pháp là tạo ra các tiêu chuẩn chung. Nhiều luật lệ của quốc hội, nhất là những luật có tính cách địa phương, được đưa ra để giải quyết các vấn đề xã hội, không tạo ra tiêu chuẩn chung. Trong trường hợp này quốc hội đã thực hiện chức năng quản lí dưới hình thức lập pháp". Theo nhà luật học người Anh, A. Jennings, thì hiện nay, ở Anh, rất khó phân biệt chức năng của hành pháp và chức năng tư pháp do các toà án và các cơ quan hành chính thực hiện. Tương tự như vậy, rất khó chia tách được chức năng của cơ quan lập pháp và của các cơ quan hành chính.

Nhà chính trị học người Anh, ông M. Vile lại có cách giải thích mới đối với lí thuyết phân quyền. Ông cho rằng quá trình phát triển của tư tưởng chính trị và thực tiễn lập pháp đã chứng tỏ rằng lí thuyết này có ý nghĩa trường tồn nhưng cần phải làm cho nó "thích ứng" với thực tiễn chính trị của các nhà nước hiện nay. Khi khảo sát các vấn đề về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, ông không chỉ giới hạn trong việc lí giải quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp trên quan điểm pháp lí thuần tuý mà còn nghiên cứu quan hệ giữa các cơ quan đó với các thể chế chính trị và các lực lượng xã hội khác (các đảng phái chính trị, các phương tiện thông tin đại chúng, các nhóm vận động hành lang…). Ông đặc biệt quan tâm đến vấn đề giới hạn vai trò của chính quyền nhà nước và kiểm soát nó nhằm mục đích ngăn chặn sự chuyên quyền và lạm dụng của tầng lớp quan chức. Ông cho rằng chỉ có thể giải quyết được các vấn đề có tính nguyên tắc nêu trên nếu có thể tạo ra được sự "cân bằng" giữa chính quyền và xã hội.

Các nhà chính trị học đương đại Mĩ (K. Janer, B. Takman) cho rằng hệ thống phân quyền truyền thống cần phải được điều chỉnh, thậm chí cải cách vì đã không còn phù hợp với xã hội Mĩ ngày nay. Cần phải điều chỉnh vì khối lượng công việc của bộ máy đã tăng lên, vì có sự phân chia lại chức năng giữa các nhánh quyền lực và vì sự gia tăng vai trò của tổng thống.

Cần phải nói rằng quan điểm phân quyền được các bậc tiền bối coi là một hệ thống vạn năng, có thể dựa vào đó để xây dựng một mô hình thể chế nhà nước hợp lí cho mọi quốc gia. Nhưng thực tế không hoàn toàn như vậy. Bên cạnh một số điểm chung, mỗi nước lại có mô hình đặc thù riêng, một cơ chế hoạt phù hợp với quốc gia đó mà thôi. Tuy nhiên ta vẫn có thể nêu ra những xu hướng chính trong việc phát triển lí thuyết phân quyền như sau.

Thứ nhất, quan điểm phân quyền được hình thành như là sự phủ định về mặt tư tưởng và chính trị các chế độ quân chủ chuyên chế và toàn trị, đã dẫn đến việc hình thành các chế độ quân chủ lập hiến hoặc cộng hoà.

Thứ hai, việc chuyển sang nền cộng hoà đã dẫn đến việc thành lập các chính quyền thống nhất cũng như các thể chế liên bang. Đối với các thể chế liên bang thì quan điểm phân quyền còn được bổ xung thêm một khía cạnh càng ngày càng có ý nghĩa quan trọng: xác định quan hệ giữa liên bang và các chủ thể hợp thành. Câu hỏi trung tâm là vấn đề chủ quyền trong liên bang: liên bang giữ chủ quyền hay từng chủ thể có chủ quyền riêng?

Trước đây vấn đề này đã được giải quyết theo hướng liên bang giữ chủ quyền. Nhưng từ cuối thế kỉ XX vấn đề chủ quyền trong các nước cộng hoà liên bang đã trở thành vấn đề thời sự nóng bỏng, đã là lí do của các cuộc chiến tranh (Grudia, Nga, Nam tư) và cho đến nay vẫn chưa được giải quyết một cách rốt ráo. Ngay ở Mĩ, một nước với thể chế chính trị ổn định và đã trải qua hơn hai trăm năm kinh nghiệm liên bang, năm 1995 tại bang Texas cũng đã xuất hiện tổ chức gọi là "Nước cộng hoà Texas" đòi tách bang này ra khỏi liên bang.

Thứ ba, cho đến giữa thế kỉ XIX các quốc gia độc lập được coi là các chủ thể bình đẳng trong quan hệ quốc tế. Nhưng càng ngày càng xuất hiện nhiều tổ chức quốc tế (nhất là sau thế chiến thứ II) với các vai trò độc lập trong quan hệ giữa các quốc gia. Tổ chức quan trọng nhất là Liên Hợp Quốc với hơn 300 tổ chức liên chính phủ. Chính trong tình hình như vậy mà trong từ vựng môn chính trị học đã xuất hiện các khái niệm như: "chính phủ thế giới", "quyền lực siêu quốc gia". v..v..

Đồng thời với việc sụp đổ thế giới lưỡng cực (việc tồn tại hai hệ thống Xã hội chủ nghĩa (Liên xô) và tư bản chủ nghĩa (Mĩ) chính là hệ thống kiềm chế và đối trọng trên bình diện quốc tế) và chuyển sang thế giới đơn cực (đứng đầu là Mĩ) thì vai trò của các tổ chức quốc tế đã bị giảm sút một cách nghiêm trọng. Đáng tiếc là các tổ chức này đã không còn đóng được vai trò của người bảo vệ hoà bình và an ninh thế giới, cũng không còn khả năng kêu gọi các thành viên của cộng đồng thế giới tuân thủ các qui tắc ứng xử nữa (cuộc khủng hoảng trên bán đảo Ban-căng và cuộc chiến tranh ở Iraq đã chứng tỏ như thế). Điều đó đã tạo ra nhiều lo lắng và bất an về tương lai của thế giới. Vì vậy đã có những đề nghị về việc xem xét lại cơ cấu và thành phần của Hội đồng bảo an Liên hiệp quốc vì tổ chức này đã không hoàn thành được nhiệm vụ trực tiếp của nó.


Quan hệ giữa các nhánh quyền lực

Quan hệ giữa các nhánh quyền lực cũng là đề tài vô cùng phức tạp. Lí thuyết về phân quyền đề cao vai trò của các cơ quan đại diện trong toàn bộ hệ thống chính trị của xã hội. Kết quả là từ cuối thế kỉ XIX vai trò của quốc hội trong việc quản lí quốc gia đã tăng lên đáng kể. Mô hình của nước Anh, trong đó quốc hội giữ thế thượng phong được coi là giải pháp thành công nhất trong vấn đề quản lí nhà nước. Vai trò chủ đạo của quốc hội trong hệ thống các cơ quan nhà nước đặt nền móng cho việc xuất hiện các chế độ gọi là chế độ đại nghị, còn các lí thuyết giải thích và bảo vệ các chế độ đó cũng mang tên là lí thuyết của chế độ đại nghị.

Nói chung chế độ đại nghị dựa trên ba cơ sở sau đây. Thứ nhất, vai trò chủ đạo của cơ quan dân cử được thể hiện trong việc cơ quan này quyết định đường lối đối nội và đối ngoại của nhà nước. Thứ hai, chính phủ được đảng (liên hiệp các đảng) nắm đa số trong quốc hội thành lập. Thứ ba, chính phủ phải chịu trách nhiệm chính trị trước quốc hội. Trong trường hợp chính phủ không đáp ứng được các đòi hỏi của quốc hội thì quốc hội sẽ bỏ phiếu bất tín nhiệm và bãi chức từng thành viên nội các hay toàn bộ chính phủ. Chính thể đại nghị đã được thành lập ở hầu hết các nước châu Âu.

Nhưng trong thế kỉ XX khối lượng và tính phức tạp của nhiệm vụ quản lí quốc gia đã tăng lên đáng kể cho nên vai trò của cơ quan hành pháp cũng tăng lên không ngừng. Chức năng của cơ quan hành pháp là giải quyết các vấn đề quản lí trong từng thời điểm và thường là có tính linh hoạt. Cơ quan hành pháp phải thực thi những nguyên tắc cơ bản đã được ghi thành luật, nghĩa là giải quyết các nhiệm vụ cụ thể, nhưng trong một số hoàn cảnh thì cơ quan hành pháp lại không có cơ sở pháp lí để giải quyết các nhiệm vụ chính trị tức thời. Cơ quan này phải tự đề ra các biện pháp cần thiết trong khuôn khổ quyền hạn được giao. Cơ quan hành pháp không chỉ tiếp nhận và thực thi các điều khoản được ghi trong luật mà còn ban hành các văn bản pháp qui hoặc đưa ra các dự thảo luật pháp nữa. Khoảng thời gian giữa hai cuộc thế chiến trong hiến pháp nhiều nước đã xuất hiện các định chế cho phép chính phủ ban hành các văn bản có tính pháp qui và sau chiến tranh thề giới thứ hai lại đưa thêm các định chế nhằm đảm bảo sự ổn định của các chính phủ.

Việc tăng cường vai trò của hành pháp đã đưa đến việc thiết lập các thể chế gọi là bán-tổng thống (Pháp, Nga). Thể chế này là sự kết hợp giữa quyền lực mạnh mẽ của tổng thống và sự kiểm soát hữu hiệu của quốc hội đối với chính phủ. Tổng thống thành lập chính phủ, quyết định thành phần chính phủ, chủ trì các cuộc họp nội các và phê chuẩn các nghị quyết của chính phủ. Chính phủ chịu trách nhiệm trước cả tổng thống lẫn quốc hội. Trong trường hợp quốc hội bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với chính phủ thì tổng thống có thể giải tán chính phủ hoặc hạ viện.

Việc kiểm soát các hoạt động của bộ máy nhà nước có phù hợp với hiến pháp hay không đóng vai trò then chốt trong hệ thống tam quyền phân lập. Mô hình này xuất hiện lần đầu tiên ở Mĩ và cho đến nay vẫn được coi là mô hình truyền thống. Quyền này của các toà án không được ghi trong hiến pháp Mĩ, mà hình thành trên cơ sở pháp lệ (năm 1803 Tối cao Pháp viện Mĩ giành quyền kiểm soát này).

Trong khoảng thời gian giữa hai cuộc thế chiến trong hiến pháp nhiều nước châu Âu đã xuất hiện mô hình Toà án hiến pháp của mình thí dụ Áo - 1920; Tiệp - 1920; Tây ban nha (1931) và ngày nay tại hầu hết các nước châu Âu đều đã thành lập thể chế này. Toà án hiến pháp theo mô hình châu Âu là một cơ quan hoạt động độc lập bên ngoài hệ thống tư pháp thông thường nên có nhiều ưu điểm hơn mô hình truyền thống của Mĩ.

Trong một số nước cộng hoà hậu Xô viết (Bạch Nga, Liên bang Nga) tổng thống có một vai trò đặc biệt trong toàn bộ hệ thống chính trị: về mặt tổ chức ông là người độc lập (được bầu theo lối phổ thông đầu phiếu) và không nằm trong nhánh quyền lực nào. Tổng thống là người đứng đầu nhà nước, là người bảo vệ hiến pháp, bảo vệ nhân quyền và quyền tự do của các công dân, là người điều phối các hoạt động của các cơ quan quyền lực nhà nước.

Tổng thống của các nước này còn đóng vai trò "trọng tài" của các lực lượng chính trị khác nhau (vì ông không thuộc đảng phái nào), giúp giải quyết mâu thuẫn giữa các lực lượng chính trị trong nước. Khi mâu thuẫn phát sinh thì tổng thống đóng vai trò hoà giải, ông không đứng về phía nào.


Một số quan điểm mới

Một số nhà lập pháp hiện nay cho rằng tam quyền phân lập chưa phản ánh đúng đòi hỏi của thực tế. Hiến pháp của một số nước Mĩ La tinh (Nicaragua - 1981, Colombia -1991 và một số nước khác) được soạn thảo dựa trên quan niệm cho rằng có bốn nhánh quyền lực: người ta đã đưa thêm vào nhánh nữa gọi là quyền cử tri (các cử tri có quyền đầu phiếu và tạo ra cử tri đoàn). Về mặt tổ chức thì nhánh này lập ra một loại toà án đặc biệt vừa đóng vai trò các uỷ ban bầu cử và giải quyết các vấn đề tranh cãi trong việc bầu cử trực tiếp vào các cơ quan quyền lực nhà nước.

Trong các tài liệu xã hội học và triết học người ta còn nói đến những hình thức quyền lực khác như đảng phái, quân sự, công ty, kĩ thuật, "quyền lực thứ tư" hay các phương tiện thông tin đại chúng; trong đó nhiều khi có sự lẫn lộn giữa khái niệm quyền lực và quyền lực nhà nước.

Thực tiễn cũng chỉ ra rằng quyền lực, ngay cả khi đã được phân quyền trên cơ sở các quan điểm tiến bộ, trong thực tiễn thường khác xa với mô hình lí thuyết. Đôi khi mâu thuẫn giữa tiêu chuẩn pháp qui và thực tiễn đời sống có thể là kết quả của việc áp dụng không đúng lí luận vào thực tiễn, nhưng trong đa số trường hợp thì nguyên nhân chính là hoạt động của các các lực lượng chính trị đằng sau các cơ quan công quyền. Nhưng sẽ là sai khi cho rằng lí thuyết phân quyền sai mà ngược lại việc quay trở lại với lí thuyết này sau những lệch lạc cục bộ và tạm thời cũng như việc áp dụng nó trong những nước hậu toàn trị chứng tỏ nguyên lí này vẫn đầy tiềm năng.
Nguồn: http://lib.ru/POLITOLOG/parechina2.txt

Còn 1 kì

Posted in: Phạm Nguyên Trường