Kirill Rogov - Chế độ ràng buộc pháp lí mềm (Kì 1)

Phạm Nguyên Trường dịch

Hiện nay có hai luồng ý kiến về chế độ xã hội và thể chế chính trị của nước Nga được nhiều người chia sẻ. Thứ nhất, hiện tượng tham nhũng tràn lan trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế và xã hội và chất lượng cực kì thấp của tất cả các định chế hiện hành (mà trước hết là các định chế pháp luật). Đấy là ý kiến của những người có những quan điểm chính trị và địa vị xã hội khác nhau, cả người bán hàng, người đối lập chính trị, quan chức cấp thấp lẫn các chính trị gia đều đồng ý như thế. Thứ hai, luồng ý kiến này cũng rất thịnh hành, đấy là: do những nguyên nhân khác nhau, hoàn cảnh này gần như không thể nào thay đổi được. Nói cách khác, việc công nhận tình trạng tồi tệ trong lĩnh vực thực thi pháp luật lại không đi kèm với đòi hỏi phải có những hành động hữu hiệu nhằm chấn chỉnh nó. Nhưng đấy không phải là nghịch lí không thể giải thích được, các nhà kinh tế học gọi nó là bẫy định chế. Những định chế tồi tạo ra cho nền kinh tế nhiều thiệt hại to lớn và gây ra nhiều phiền toái cho người dân, nhưng dân chúng sẽ thích nghi; hơn nữa, một số người còn tìm cách lợi dụng những định chế tồi tệ, trong khi một số khác thì mất tự tin vào khả năng cạnh tranh của mình vì không thể nào dự đoán được tình huống. Trong hoàn cảnh như thế, người ta dễ nghĩ rằng cải thiện các định chế là việc làm quá tốn kém mà lợi ích thì không rõ ràng, và vì thế, mặc dù ai cũng nhận thấy tác hại, nhưng lựa chọn của họ lại là: giữ nguyên hiện trạng.

Dưới đây chúng tôi sẽ cố gắng mô tả cơ chế hoạt động của bẫy định chế và tính chất của chế độ đã được tạo ra và đang giữ được ổn định trong giai đoạn hiện nay. Xin được gọi chế độ đặc thù này là chế độ ràng buộc pháp lí mềm. Đây là thuật ngữ cố tình bắt chước thuật ngữ ràng buộc ngân sách mềm của János Kornai, tức là thuật ngữ được ông dùng để mô tả những đặc trưng chủ yếu của nền kinh tế xã hội chủ nghĩa (1). Kornai cho rằng ràng buộc kinh tế mềm là khuyết tật căn bản của nền kinh tế quốc doanh hoạt động theo kế hoạch, nó phản ánh tình trạng: xí nghiệp không phải chịu trách nhiệm kinh tế về những hoạt động vì có thể được nhà nước lấy tiền ngân sách bao cấp cho các khoản chi phí của mình. Như mọi người đều biết, luận điểm của Kornai có vai trò quan trọng trong việc hình thành quan niệm về cách thức và những hạn chế của công cuộc cải tổ nền kinh tế xã hội chủ nghĩa hồi cuối những năm 1980. Từ đây nhất định sẽ dẫn đến chu kì “tự do hoá - ổn định – tư nhân hoá”, và chắc chắn cũng sẽ dẫn đến việc chuyển từ chế độ ràng buộc kinh tế mềm sang chế độ ràng buộc kinh tế cứng, như là công thức “đưa” chủ nghĩa tư bản vào những nước xã hội chủ nghĩa trước đây. Sử dụng thuật ngữ tương tự như thuật ngữ của Kornai là chúng tôi muốn nhấn mạnh rằng câu chuyện đang được nói tới ở đây, ở khía cạnh nào đó, có thể được áp dụng cho những vấn đề đã được người ta giải quyết trong vòng xoáy quốc doanh hoá nền kinh tế trong giai đoạn vừa qua. Nhưng để có thể định nghĩa và giải thích mối quan hệ này, cần phải mô tả chế độ ràng buộc pháp lí mềm trước đã.

***

Nói chung, chế độ ràng buộc pháp lí mềm là chế độ, trong đó các điều luật (luật thành văn) không chỉ để cho người ta tôn trọng mà còn để cho người ta vi phạm nữa; nói cách khác, hành vi vi phạm mang tính hệ thống. Không thể nói rằng luật pháp không vận hành trong hệ thống đó, chúng có vận hành, nhưng vận hành theo một kiểu đặc biệt. Hệt như trong một số kiểu chơi bài với mục đích là thu được càng nhiều quân bài càng tốt, còn kiểu chơi khác thì bỏ được càng nhiều quân bài đi càng tốt, có những chế độ mà giá trị của luật pháp là để người ta tôn trọng, nhưng cũng có những chế độ mà giá trị của luật pháp là vi phạm chúng, tất nhiên là vi phạm theo những luật chơi nhất định. Trong hệ thống này, việc vi phạm luật pháp (xin nhắc lại) là có tính hệ thống, nhưng được thực hiện theo những luật chơi nhất định. Có nghĩa là ở đây việc vi phạm luật pháp chính thức được thực hiện theo những luật chơi phi chính thức, và như thế, chế độ được nói tới ở đây khác hoàn toàn với những tình huống khi mà luật pháp không được tôn trọng là do các định chế cưỡng bức quá yếu, thí dụ như ở nước Nga nửa đầu những năm 1990. Trong chế độ ràng buộc pháp lí mềm, nhà nước không phải không có phương tiện cưỡng bức, còn sự kiện là hiện tượng vi phạm pháp luật trong hệ thống này được thực hiện theo những luật chơi nhất định cho phép ta coi hệ thống này là một hình thức đặc thù của trật tự (tình trạng ổn định), trong nhận thức của xã hội thì trật tự này hoàn toàn không phải là tình trạng vi phạm pháp luật tràn lan, không thể quản lí được.

Những qui định thành văn trong hệ thống này được làm ra là để người ta có thể vi phạm, khi cần. Nghĩa là chúng được tạo ra sao cho việc tuân thủ là khó và khá tốn kém, trong khi khả năng không tuân thủ qui định lại tạo cho người ta lợi ích cạnh tranh đáng kể. Nói các khác, các qui định trong hệ thống này được tạo ra nhằm khuyến khích người ta vi phạm. Kết quả là toàn bộ đời sống của xã hội được hình thành như một cuộc mặc cả bất tận, các thành viên của xã hội mặc cả để có quyền vi phạm những điều luật nhất định, họ sẽ được lợi khi vi phạm những điều luật đó. Nhà nước, mà đại diện là bộ máy quan liêu, hoạt động như một cửa hàng chuyên bán cho các cá nhân quyền vi phạm các điều luật.

Mỗi cấp chính quyền đều có quyền bán quyền vi phạm một số điều luật nhất định và dĩ nhiên là để có thể bán quyền thì cơ quan đó cũng có quyền trừng phạt những vi phạm chưa được cấp phép. Cần phải nhấn mạnh sự khác biệt này: cơ quan quản lí quan liêu không theo giám sát việc tuân thủ luật lệ mà chỉ trừng phạt những hành vi vi phạm chưa được cấp phép mà thôi. Vì vậy mà nó cũng không quan tâm đến việc hoàn thiện những biện pháp quản lí và kiểm tra, kiểm soát; đối với nó, điều quan trọng không phải là giảm thiểu những trường hợp vi phạm và động cơ vi phạm mà là tạo ra khu vực mặc cả quyền vi phạm.

Xin lấy Cảnh sát giao thông làm thí dụ. Cảnh sát giao thông không quan tâm, ai, ở đâu và có bao nhiêu vụ vi phạm luật giao thông; nó cũng không có nhiệm vụ đưa ra những biện pháp có tính hệ thống nhằm giảm số vụ vi phạm, thí dụ như giảm động cơ vi phạm hay sử dụng các hệ thống kiểm tra tự động. Điều quan trọng đối với Cảnh sát giao thông là toàn bộ các nhân viên của nó đều được phân đến những điểm mà luật giao thông hay bị vi phạm để họ mặc cả về những vi phạm đó. Sự kiện là Cảnh sát giao thông hầu như không tuần tra đường quốc lộ và đường phố như cảnh sát nhiều nước vẫn làm mà thường đứng ở những điểm nhất định (2) là minh chứng cụ thể cho điều đó. Nói cách khác, Cảnh sát rất ít quan tâm đến việc kiểm soát việc giao thông trên đường và theo dõi những vụ vi phạm có thể tạo ra nguy cơ thực sự (thí dụ như lái xe hung hãn và không đúng luật). Không những không tuần tra, Cảnh sát giao thông lại thích sử dụng phương pháp “cổ chai”, tức là đứng ở một chỗ nào đó và kiểm tra một vài qui định chỉ liên quan đến an toàn giao thông một cách gián tiếp (thí dụ như giấy tờ và bằng lái xe, phiếu kiểm định và bảo hiểm).

Nói chung, trong hệ thống mà ta đang nói tới, người ta đồng thời vừa lên án vừa biện hộ cho những vụ vi phạm pháp luật. Cùng với những qui định chính thức, còn có những qui định không chính thức; vi phạm các qui định chính thức được cho là cố ý, nhưng không thể tránh được, được mọi người chấp nhận và tha thứ. Những hành vi vi phạm pháp luật trong hệ thống này không những không bị che dấu đi mà còn được người ta tuyên truyền rộng rãi nữa (3). Điều kiện quan trọng cho việc chính danh của chế độ này chính là niềm tin của xã hội rằng vi phạm pháp luật xảy ra khắp nơi, có khả năng là trong quan niệm của người dân mức độ vi phạm pháp luật còn cao hơn thực tế nữa. Nhưng quan niệm rằng vi phạm pháp luật diễn ra tràn lan lại là biện pháp quan trọng nhằm tạo ra trong đầu óc dân chúng khuôn mẫu mang tính xã hội và tiêu chuẩn hành động: kết quả là những cố gắng nhằm ngăn chặn hành động vi phạm pháp luật hoặc đòi hỏi phải thay đổi đều có vẻ như chẳng ăn nhập gì với cuộc sống hay là những việc vớ vẩn, là những cố gắng vô ích trong cuộc đấu tranh với truyền thống.

Quan niệm cho rằng vi phạm pháp luật diễn ra khắp nơi cũng là một thành tố quan trọng của tổ chức chính trị và tính chính danh chính trị của chế độ mà ta đang nói tới. Nhờ có quan niệm như thế mà về mặt tham nhũng, các giai tầng bên trên không ở thế đối đầu với các giai tầng bên dưới (theo nghĩa rộng của từ này), mà dường như chúng còn liên kết với nhau trong một khuôn khổ thống nhất của những khả năng tham nhũng. Vì vậy mà những câu chuyện bất tận về tham nhũng, việc lên án tham nhũng diễn ra khắp nơi không làm mất tính chính danh của cơ cấu thang bậc đã được thiết lập, mà hơn thế, còn củng cố nó và phục vụ cho mục đích tuyên truyền và củng cố tính chính danh của cái trật tự có thật và không thể khắc phục được này (trong khi trật tự pháp luật lại bắt đầu bị người ta có là bịa đặt và hư ảo).

Luật cho phép vi phạm các điều luật thành văn mỗi lúc, mỗi nơi mỗi khác và đấy cũng là một đặc trưng quan trọng của hệ thống, tạo cho nó sự ổn định, mềm dẻo và thậm chí là cả khả năng cạnh tranh nữa. Thứ nhất, sự biến hóa của luật cho phép vi phạm luật pháp không cho đối tượng đã được ban cho quyền vi phạm luật được quyền tự tung tự tác, hắn phải giữ và thường xuyên cập nhật mối liên hệ với hệ thống và trật tư hiện hành. Ngòai ra, sự biến hóa còn tạo ra hình thức cạnh tranh đặc thù trong hệ thống: những kẻ được lợi và những kẻ giữ vị trí quán quân trong vòng này chưa chắc đã giữ được vị trí đó trong vòng sau. Hơn thế nữa, cách mặc cả quyền vi phạm pháp luật áp dụng thành công nhất trong giai đọan này lại thường bị tuyên bố là cấm trong giai đọan sau.

Thứ hai, sự biến hóa của luật cho phép vi phạm pháp luật là điều kiện quan trọng cho sự hình thành thang bậc của cơ cấu quản lí, tổ chức chính trị của xã hội. Dễ hiểu là trong hệ thống, nơi mà luật pháp bị vi phạm, nhưng luật cho phép vi phạm lại thường xuyên thay đổi thì người kiểm sóat được qui trình thay đổi của luật cho phép vi phạm pháp luật chính là kẻ có quyền lực cao nhất. Kết quả là hệ thống sẽ có ba tầng sau đây: 1. những người mặc cả quyền vi phạm pháp luật (đối tượng được phép/không được phép vi phạm), 2. những người bán quyền vi phạm điều luật cụ thể nào đó (cơ quan thực hiện), 3. những người kiểm soát sự thay đổi của luật cho phép vi phạm luật pháp và đấy cũng là những người vi phạm và kẻ bán quyền vi phạm (cấp lãnh đạo chính trị).

Đặc trưng này của chế độ ràng buộc pháp lí mềm giúp ta giải thích vì sao “cuộc chiến đấu trường kì với tham nhũng” lại cũng là thành tố củng cố cho sự ổn vững của chế độ. Cũng như các hệ thống kiểm tra kiểm soát khác, mục đích của “cuộc chiến đấu chống tham nhũng” không phải là đào tận gốc, trốc tận rễ nó mà chỉ là giữ cho hệ thống buôn bán quyền vi phạm pháp luật họat động mà thôi, thực chất, “cuộc chiến đấu chống tham nhũng” chính là bộ phận điều tiết họat động tham nhũng được cấp phép, buộc cơ quan thực hiện phải mặc cả với cấp trên, tức là cấp lãnh đạo chính trị, về quyền bán quyền vi phạm pháp luật của mình.

Tóm lại, chế độ ràng buộc pháp lí mềm là chế độ có những qui định pháp luật, nhưng đấy là những qui định có thể vi phạm; chúng họat động theo chế độ “tắt/bật” [switch on/ switch off], và đấy chính là chức năng của chúng. Cũng như trong trường hợp ràng buộc ngân sách mềm của Kornai, tính từ mềm ở đây phản ánh tình trạng có tính nguyên tắc là những ràng buộc do luật thành văn qui định chỉ là đối tượng mặc cả theo chiều dọc [vertical bargaining]; còn hệ thống pháp luật thành văn chỉ là cái khung, qui định đối tượng, điều kiện và các thông số của cuộc mặc cả mà thôi. Nếu việc tham gia vào hệ thống mặc cả theo chiều dọc để mua quyền vi phạm pháp luật trở thành hiện tượng phổ biến thì xã hội sẽ không còn quan tâm đến việc chuyển sang trạnh thái khác nữa. Bất cứ người nào, sau khi nhận được quyền vi phạm pháp luật, đều có một số ưu thế tương đối và vì vậy mà tỏ ra bàng quan, thậm chí không quan tâm tới việc tối ưu hóa hay làm cho các điều luật trở thành bớt nghiêm khắc hơn vì việc đó có thể làm mất giá những lợi thế mà anh ta đã nhận được và làm mất những khỏan đầu tư mà anh ta đã bỏ ra trong cuộc mặc cả trước đây. Điều này càng đặc biệt quan trọng khi ta xem xét tác động của chế độ ràng buộc pháp lí mềm đối với nền kinh tế và chỉ ra cơ chế kinh tế của bẫy thể chế của chế độ ràng buộc pháp lí mềm. (Còn 1 kì)

Dịch từ nguyên bản tiếng Nga, Nguồn: http://www.inliberty.ru/blog/krogov/2471/

Posted in: Phạm Nguyên Trường