CHƯƠNG 5 - NHÀ NƯỚC – THỊ TRƯỜNG – DOANH NGHIỆP – NGƯỜI DÂN: AI LÀM GÌ?

ĐỐI THOẠI VỚI KINH TẾ VIỆT NAM

Tăng trưởng – Doanh nghiệp – Người lao động – AI và câu hỏi về một nền kinh tế vì con người

CHƯƠNG V

NHÀ NƯỚC – THỊ TRƯỜNG – DOANH NGHIỆP – NGƯỜI DÂN: AI LÀM GÌ?

I. Một nền kinh tế không thể vận hành tốt nếu các vai trò bị đảo lộn

Một nền kinh tế không chỉ là tổng số nhà máy, doanh nghiệp, ngân hàng, cửa hàng và người lao động. Đó còn là một hệ thống quan hệ, trong đó mỗi chủ thể có quyền hạn, lợi ích, trách nhiệm và giới hạn riêng.

Nhà nước xây dựng thể chế, cung cấp hàng hóa công, bảo vệ quyền lợi hợp pháp, điều tiết những lĩnh vực thị trường không thể tự giải quyết đầy đủ và tổ chức ứng phó với những rủi ro chung.

Thị trường truyền tải thông tin về nhu cầu, giá cả, sự khan hiếm và khả năng cạnh tranh. Nó tạo điều kiện để nguồn lực dịch chuyển giữa các hoạt động kinh tế, đồng thời tạo áp lực buộc doanh nghiệp cải tiến.

Doanh nghiệp kết hợp vốn, lao động, công nghệ và tri thức để sản xuất hàng hóa, cung cấp dịch vụ, tổ chức đổi mới và tạo việc làm.

Người dân vừa là người lao động, người tiêu dùng, người tiết kiệm, người đầu tư, người nộp thuế, vừa là chủ thể có quyền lợi chính đáng trong quá trình phát triển.

Bốn chủ thể này không tồn tại tách biệt. Nhà nước cần doanh nghiệp tạo ra của cải và nguồn thu ngân sách. Doanh nghiệp cần pháp luật, hạ tầng, nguồn nhân lực và một thị trường có sức mua. Người dân cần việc làm, thu nhập và dịch vụ công. Thị trường cần quy tắc đáng tin cậy để các bên giao dịch.

Vấn đề phát sinh khi một chủ thể làm thay công việc của chủ thể khác, vượt quá giới hạn hợp lý hoặc không chịu trách nhiệm tương xứng với quyền lực của mình.

Nếu Nhà nước quyết định quá sâu những vấn đề mà doanh nghiệp và người tiêu dùng có thể xử lý hiệu quả hơn, thông tin thị trường có thể bị bóp méo và nguồn lực có thể bị phân bổ sai.

Nếu Nhà nước buông lỏng trách nhiệm, độc quyền, gian lận, ô nhiễm và bất bình đẳng cơ hội có thể gây tổn thất cho xã hội.

Nếu doanh nghiệp chỉ tìm kiếm lợi nhuận mà không chịu trách nhiệm đối với những thiệt hại do hoạt động của mình gây ra, chi phí có thể bị chuyển sang người lao động, cộng đồng hoặc ngân sách công.

Nếu người dân không có đủ thông tin, khả năng lựa chọn và cơ chế bảo vệ quyền lợi, họ có thể phải gánh chịu những rủi ro mà bản thân không có khả năng kiểm soát.

Do đó, câu hỏi không phải là Nhà nước mạnh hay thị trường mạnh theo nghĩa tuyệt đối. Câu hỏi là: mỗi chủ thể có đang thực hiện đúng chức năng, có đủ năng lực để làm việc của mình và có bị ràng buộc bởi những cơ chế trách nhiệm thích hợp hay không?

II. Nhà nước làm gì: kiến tạo, bảo vệ và chịu trách nhiệm

Nhà nước có những nhiệm vụ mà từng doanh nghiệp riêng lẻ không thể tự đảm nhận đầy đủ.

Trước hết, Nhà nước xây dựng và thực thi hệ thống pháp luật. Quyền sở hữu, hợp đồng, cạnh tranh, phá sản, thuế và các quy tắc lao động cần được quy định rõ ràng và áp dụng có tính nhất quán. Khi tranh chấp xảy ra, các bên cần có cơ chế giải quyết đáng tin cậy.

Thứ hai, Nhà nước cung cấp hoặc tổ chức cung cấp những hàng hóa và dịch vụ công thiết yếu. Quốc phòng, an ninh, hạ tầng công cộng, giáo dục cơ bản, y tế công cộng và những dịch vụ có lợi ích xã hội rộng lớn thường đòi hỏi vai trò tổ chức hoặc tài trợ của Nhà nước. Cách cung cấp cụ thể có thể khác nhau tùy lĩnh vực, nhưng trách nhiệm bảo đảm khả năng tiếp cận và chất lượng không thể bị bỏ quên.

Thứ ba, Nhà nước sửa chữa những thất bại của thị trường. Ô nhiễm môi trường, độc quyền, thông tin bất cân xứng và những tác động mà bên gây ra không phải trả đầy đủ chi phí là những trường hợp cần có quy tắc hoặc cơ chế can thiệp phù hợp.

Thứ tư, Nhà nước bảo vệ ổn định kinh tế vĩ mô. Chính sách tài khóa, tiền tệ, giám sát hệ thống tài chính và cơ chế ứng phó khủng hoảng có vai trò hạn chế những biến động gây tổn thất lớn cho doanh nghiệp và người dân.

Thứ năm, Nhà nước đầu tư vào năng lực dài hạn của quốc gia: giáo dục, nghiên cứu, hạ tầng, năng lượng, chuyển đổi số và khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu.

Tuy nhiên, từ việc Nhà nước có trách nhiệm không suy ra rằng Nhà nước phải trực tiếp quyết định mọi hoạt động kinh tế.

Có những nhiệm vụ Nhà nước cần trực tiếp thực hiện. Có những nhiệm vụ Nhà nước có thể tài trợ nhưng giao cho các tổ chức đủ năng lực cung cấp. Có những lĩnh vực nên để doanh nghiệp cạnh tranh, trong khi Nhà nước đặt ra tiêu chuẩn và giám sát kết quả.

Sự phân biệt này rất quan trọng.

Chẳng hạn, Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm hạ tầng giao thông phục vụ phát triển. Nhưng việc lựa chọn nhà thầu, thiết kế công trình, quản lý dự án và đánh giá hiệu quả cần tuân theo tiêu chí chuyên môn, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Mục tiêu công không thể là lý do để bỏ qua kỷ luật chi phí.

Tương tự, Nhà nước cần bảo đảm an ninh năng lượng. Nhưng điều đó không có nghĩa mọi quyết định đầu tư, vận hành và phân bổ nguồn lực trong ngành năng lượng đều phải được xử lý bằng mệnh lệnh hành chính. Cần xem xét đặc điểm độc quyền tự nhiên, lợi ích công cộng, an ninh hệ thống và khả năng cạnh tranh của từng khâu.

Một Nhà nước có năng lực không phải là Nhà nước tự làm tất cả. Đó là Nhà nước biết việc nào cần trực tiếp làm, việc nào cần điều tiết, việc nào nên để thị trường quyết định và việc nào cần phối hợp giữa nhiều chủ thể.

III. Thị trường làm gì: truyền tải thông tin và lựa chọn giữa các phương án

Thị trường không chỉ là nơi mua bán hàng hóa. Nó còn là một cơ chế xử lý thông tin phân tán trong xã hội.

Một người tiêu dùng thay đổi lựa chọn khi giá cả hoặc chất lượng thay đổi. Một doanh nghiệp điều chỉnh sản lượng khi đơn hàng giảm. Một nhà đầu tư chuyển vốn sang lĩnh vực có triển vọng tốt hơn. Một nhà cung cấp cải tiến sản phẩm khi khách hàng yêu cầu tiêu chuẩn cao hơn.

Những quyết định ấy diễn ra ở hàng triệu cá nhân và tổ chức, với thông tin mà không một cơ quan trung tâm nào có thể thu thập đầy đủ, kịp thời và chi tiết trong mọi hoàn cảnh.

Nhà kinh tế học Friedrich Hayek, trong bài viết The Use of Knowledge in Society năm 1945, phân tích vai trò của thông tin phân tán và cơ chế giá trong việc phối hợp hoạt động kinh tế. Lập luận này không chứng minh rằng thị trường luôn đúng, nhưng cho thấy một giới hạn căn bản của việc tập trung mọi quyết định vào một trung tâm. [1]

Giá cả có thể truyền tải thông tin về sự khan hiếm, nhu cầu và chi phí. Lợi nhuận có thể báo hiệu một hoạt động đang tạo ra giá trị mà khách hàng sẵn sàng trả tiền. Thua lỗ có thể cho thấy doanh nghiệp đang sử dụng nguồn lực không hiệu quả hoặc đang gặp cú sốc bất lợi.

Tuy nhiên, những tín hiệu ấy không phải lúc nào cũng chính xác.

Giá tài sản có thể bị đẩy lên bởi đầu cơ. Người tiêu dùng có thể thiếu thông tin về rủi ro. Doanh nghiệp có thể kiếm lợi nhuận bằng cách gây ô nhiễm mà không trả đầy đủ chi phí. Một doanh nghiệp độc quyền có thể duy trì lợi nhuận cao nhờ hạn chế cạnh tranh chứ không phải nhờ đổi mới.

Thị trường tài chính cũng có thể trải qua những chu kỳ hưng phấn và hoảng loạn, khiến nguồn lực được phân bổ sai trong thời gian dài.

Vì vậy, cần phân biệt hai mệnh đề:

• Thị trường có khả năng xử lý nhiều thông tin phân tán mà cơ quan trung tâm khó nắm bắt đầy đủ.
• Thị trường tự nó sẽ luôn tạo ra kết quả công bằng, hiệu quả và bền vững.

Mệnh đề thứ nhất có cơ sở quan trọng trong lý thuyết kinh tế. Mệnh đề thứ hai không đúng trong mọi trường hợp.

Một nền kinh tế vận hành tốt cần thị trường có khả năng phát hiện nhu cầu và thúc đẩy đổi mới, đồng thời cần Nhà nước đặt ra quy tắc để hạn chế độc quyền, gian lận, ngoại tác tiêu cực và những rủi ro hệ thống.

IV. Doanh nghiệp làm gì: biến nguồn lực thành giá trị

Doanh nghiệp là một trong những tổ chức trung tâm của nền kinh tế hiện đại. Đây là nơi vốn, lao động, công nghệ, kỹ năng và quản trị được kết hợp để tạo ra hàng hóa và dịch vụ.

Doanh nghiệp tạo việc làm, trả lương, nộp thuế, phát triển sản phẩm, tổ chức chuỗi cung ứng và thực hiện nhiều hoạt động đổi mới. Doanh nghiệp hoạt động hiệu quả còn có thể giúp giảm giá thành, nâng chất lượng và mở rộng sự lựa chọn của người tiêu dùng.

Nhưng không phải mọi doanh nghiệp đều tạo ra giá trị với hiệu quả như nhau.

Có doanh nghiệp tăng trưởng bằng cách cải tiến công nghệ và nâng năng suất. Có doanh nghiệp tăng doanh thu chủ yếu nhờ giá tài sản tăng. Có doanh nghiệp phát triển nhờ năng lực cạnh tranh. Cũng có doanh nghiệp dựa nhiều vào ưu đãi, vị thế độc quyền hoặc khả năng tiếp cận nguồn lực mà đối thủ không có.

Vì vậy, không thể đánh giá doanh nghiệp chỉ bằng quy mô tài sản, doanh thu hoặc số lượng lao động.

Cần xem xét thêm năng suất, chất lượng sản phẩm, hiệu quả sử dụng vốn, khả năng trả lương, đầu tư nghiên cứu, mức độ tuân thủ pháp luật, tác động môi trường và khả năng cạnh tranh mà không phụ thuộc vào đặc quyền.

Doanh nghiệp cũng không thể chỉ được nhìn nhận như một công cụ để Nhà nước thực hiện mục tiêu hành chính. Nếu doanh nghiệp phải theo đuổi những nhiệm vụ công mà không được xác định rõ chi phí, nguồn tài trợ và trách nhiệm, kết quả tài chính có thể bị méo mó; hiệu quả thật khó được đánh giá.

Ngược lại, doanh nghiệp không thể viện dẫn quyền tự do kinh doanh để phủ nhận trách nhiệm đối với người lao động, người tiêu dùng, môi trường và nghĩa vụ thuế.

Một nền kinh tế lành mạnh cần doanh nghiệp có quyền tự chủ trong hoạt động kinh doanh, nhưng quyền tự chủ ấy đi cùng nghĩa vụ tuân thủ luật pháp, cạnh tranh công bằng và chịu trách nhiệm đối với những hậu quả thuộc phạm vi kiểm soát của mình.

V. Người dân làm gì: chủ thể của nền kinh tế, không chỉ là nguồn lao động

Trong nhiều cách trình bày về phát triển, người dân thường xuất hiện như một nguồn lực: lực lượng lao động, người tiêu dùng hoặc đối tượng thụ hưởng chính sách.

Cách nhìn ấy chưa đầy đủ.

Người dân còn là những chủ thể đưa ra quyết định kinh tế, tích lũy tri thức, sáng tạo sản phẩm, xây dựng doanh nghiệp, chăm sóc gia đình và đóng góp vào cộng đồng.

Một người lao động quyết định học thêm kỹ năng. Một hộ gia đình cân nhắc tiết kiệm và đầu tư cho con cái. Một người nông dân lựa chọn giống cây trồng. Một chủ hộ kinh doanh quyết định có nên đăng ký thành doanh nghiệp. Một kỹ sư phát triển công nghệ mới. Tất cả đều là những quyết định ảnh hưởng đến năng lực của nền kinh tế.

Nhưng khả năng lựa chọn của người dân phụ thuộc vào điều kiện thực tế.

Người lao động khó chuyển nghề nếu không có thời gian và nguồn lực để học lại. Hộ gia đình thu nhập thấp khó đầu tư vào giáo dục khi phải dành phần lớn thu nhập cho các nhu cầu thiết yếu. Doanh nhân nhỏ khó mở rộng nếu không tiếp cận được vốn, thị trường và thông tin. Người tiêu dùng khó bảo vệ mình nếu thiếu thông tin về chất lượng hàng hóa hoặc không có cơ chế khiếu nại hiệu quả.

Do đó, nói rằng người dân phải tự chịu trách nhiệm không thể thay thế câu hỏi về việc xã hội đã tạo ra những điều kiện nào để họ có thể chịu trách nhiệm một cách thực chất.

Một nền kinh tế phát triển phải mở rộng năng lực lựa chọn của con người. Điều đó không có nghĩa Nhà nước phải quyết định thay từng cá nhân, mà là cần bảo đảm các điều kiện căn bản để người dân có thể học tập, làm việc, kinh doanh, tiết kiệm, đầu tư và tham gia vào đời sống kinh tế.

Đồng thời, người dân cũng có trách nhiệm tuân thủ pháp luật, thực hiện nghĩa vụ công dân, tôn trọng quyền lợi của người khác và sử dụng những quyền tự do của mình theo cách không gây tổn hại bất chính cho cộng đồng.

VI. Bốn chủ thể và bốn loại trách nhiệm

Để tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, có thể phân biệt bốn nhóm trách nhiệm chính.

1. Trách nhiệm của Nhà nước

Nhà nước chịu trách nhiệm về chất lượng thể chế, thực thi pháp luật, quản lý ngân sách công, cung cấp hoặc bảo đảm dịch vụ công, bảo vệ cạnh tranh và xử lý những rủi ro vượt quá khả năng của từng cá nhân.

Nếu một chính sách được thiết kế thiếu căn cứ, nếu thủ tục hành chính tạo ra chi phí không cần thiết hoặc nếu nguồn lực công bị sử dụng kém hiệu quả, cần có cơ chế xác định trách nhiệm và sửa chữa.

Không thể chỉ viện dẫn mục tiêu tốt đẹp để miễn trừ trách nhiệm về kết quả.

2. Trách nhiệm của thị trường và các thiết chế thị trường

Thị trường không phải một con người cụ thể để chịu trách nhiệm theo nghĩa pháp lý. Trách nhiệm phải được đặt lên các chủ thể vận hành và điều tiết nó: doanh nghiệp, nhà đầu tư, ngân hàng, tổ chức trung gian, cơ quan quản lý và hệ thống thực thi pháp luật.

Khi xuất hiện độc quyền, thao túng, gian lận hoặc rủi ro hệ thống, cần xác định cơ chế nào đã tạo điều kiện cho hành vi ấy và ai có nghĩa vụ ngăn chặn.

3. Trách nhiệm của doanh nghiệp

Doanh nghiệp chịu trách nhiệm về chất lượng quản trị, việc sử dụng vốn, nghĩa vụ thuế, điều kiện lao động, an toàn sản phẩm, bảo vệ dữ liệu và những tác động môi trường thuộc phạm vi hoạt động của mình.

Nếu doanh nghiệp thất bại do cạnh tranh hoặc quyết định kinh doanh sai, không phải mọi trường hợp đều cần Nhà nước cứu trợ. Nhưng nếu sự thất bại có thể gây rủi ro hệ thống hoặc làm gián đoạn một dịch vụ thiết yếu, Nhà nước có thể cần can thiệp theo quy tắc rõ ràng để bảo vệ lợi ích công cộng.

4. Trách nhiệm của người dân

Người dân có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ pháp lý, tôn trọng hợp đồng, đóng góp theo quy định và cân nhắc hậu quả của những quyết định kinh tế của mình.

Tuy nhiên, trách nhiệm cá nhân không thể được dùng để che lấp những rào cản mang tính hệ thống. Một người mất việc vì doanh nghiệp đóng cửa không nhất thiết là người thiếu cố gắng. Một hộ kinh doanh không thể tiếp cận vốn không nhất thiết là hộ không có năng lực. Cần xác định từng trường hợp trước khi đưa ra kết luận.

Phân định trách nhiệm không nhằm tìm một đối tượng để đổ lỗi. Mục tiêu là xác định đúng nguyên nhân để sửa đúng vấn đề.

VII. Điều gì xảy ra khi Nhà nước làm thay thị trường?

Một Nhà nước có thể cần hoạch định chiến lược, xây dựng hạ tầng, hỗ trợ ngành mới và điều phối những dự án có lợi ích dài hạn. Nhưng hoạch định chiến lược khác với việc chỉ huy mọi quyết định sản xuất và kinh doanh.

Khi cơ quan quản lý cố gắng quyết định quá sâu về sản lượng, giá cả, phân bổ vốn, lựa chọn nhà cung cấp và phương thức kinh doanh của nhiều lĩnh vực, ít nhất năm rủi ro có thể xuất hiện.

Thứ nhất, thông tin không đầy đủ. Cơ quan trung tâm khó nắm được mọi thay đổi về nhu cầu, công nghệ, chi phí và sở thích của người tiêu dùng.

Thứ hai, tín hiệu giá có thể mất tác dụng. Nếu giá bị áp đặt không phù hợp với cung cầu và chi phí, doanh nghiệp có thể nhận được tín hiệu sai về việc nên mở rộng hay thu hẹp sản xuất.

Thứ ba, động lực đổi mới suy yếu. Nếu doanh nghiệp không được hưởng lợi tương xứng từ cải tiến hoặc không phải chịu đầy đủ hậu quả của quyết định kém hiệu quả, động lực nâng năng suất có thể giảm.

Thứ tư, nguồn lực có thể bị phân bổ theo quan hệ hoặc khả năng tiếp cận quyền lực thay vì hiệu quả. Khi đó, doanh nghiệp dành nhiều công sức để xin cơ chế và ưu đãi hơn là phục vụ khách hàng.

Thứ năm, sai lầm có thể lan rộng. Nếu nhiều đơn vị buộc phải tuân theo cùng một giả định sai, tổn thất có thể xảy ra đồng thời ở nhiều nơi.

Tuy nhiên, những rủi ro này không chứng minh rằng Nhà nước không nên lập kế hoạch hoặc can thiệp vào kinh tế. Hạ tầng, giáo dục, y tế công cộng, bảo vệ môi trường, an ninh năng lượng và ứng phó khủng hoảng đều có thể đòi hỏi vai trò chủ động của Nhà nước.

Vấn đề là phân biệt kế hoạch phát triển với cơ chế chỉ huy quá mức; phân biệt điều tiết thị trường với thay thế toàn bộ tín hiệu thị trường; và bảo đảm mọi can thiệp đều có căn cứ, giới hạn, tiêu chí đánh giá cùng cơ chế sửa sai.

VIII. Điều gì xảy ra khi Nhà nước buông lỏng thị trường?

Nếu chỉ nhấn mạnh nguy cơ Nhà nước can thiệp quá mức, chúng ta sẽ bỏ qua một nửa vấn đề.

Thị trường có thể tạo ra hiệu quả, nhưng cũng có thể tạo ra những kết quả xã hội không mong muốn nếu thiếu quy tắc và thực thi.

Một doanh nghiệp có vị thế độc quyền có thể hạn chế lựa chọn của người tiêu dùng. Một nhà máy có thể gây ô nhiễm nếu chi phí môi trường không được phản ánh vào quyết định sản xuất. Một tổ chức tài chính có thể chấp nhận rủi ro quá lớn nếu tin rằng khi khủng hoảng xảy ra, tổn thất sẽ được chuyển sang xã hội. Một doanh nghiệp có thể vi phạm quyền lợi người lao động nếu khả năng giám sát và thực thi pháp luật yếu.

Những trường hợp này không thể được giải quyết chỉ bằng lời kêu gọi thị trường tự điều chỉnh.

Nhà nước cần thiết lập quy tắc cạnh tranh, tiêu chuẩn an toàn, cơ chế công khai thông tin, bảo vệ quyền lợi hợp pháp và xử lý những hành vi gây tổn hại cho người khác.

Nhưng điều tiết cũng phải được thiết kế cẩn trọng. Một quy định có mục tiêu tốt vẫn có thể tạo ra gánh nặng không tương xứng nếu chi phí tuân thủ quá cao, thủ tục thiếu rõ ràng hoặc việc thực thi không nhất quán.

Ví dụ, tiêu chuẩn môi trường cần đủ nghiêm để bảo vệ sức khỏe và tài nguyên. Nhưng thủ tục cấp phép cũng cần minh bạch, thời hạn xử lý rõ ràng và tiêu chí thống nhất để doanh nghiệp biết mình phải đáp ứng điều gì.

Bảo vệ người lao động cần thiết, nhưng quy định phải đi cùng cơ chế thực thi khả thi và chính sách nâng kỹ năng để người lao động có thể thích nghi với thay đổi công nghệ.

Nhà nước hiệu quả không phải là Nhà nước can thiệp nhiều nhất, cũng không phải là Nhà nước can thiệp ít nhất. Đó là Nhà nước lựa chọn đúng vấn đề, sử dụng công cụ phù hợp và chịu trách nhiệm về hiệu quả thực tế.

IX. Doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân: đánh giá bằng chức năng và kết quả

Một vấn đề quan trọng của nền kinh tế Việt Nam là quan hệ giữa doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân.

Doanh nghiệp nhà nước có thể đảm nhận những chức năng chiến lược, cung cấp dịch vụ thiết yếu hoặc hoạt động trong các lĩnh vực có đặc điểm độc quyền tự nhiên. Trong một số hoàn cảnh, việc duy trì sở hữu nhà nước có thể phục vụ những mục tiêu công cộng mà thị trường không tự bảo đảm đầy đủ.

Nhưng sở hữu nhà nước không tự động bảo đảm doanh nghiệp hoạt động hiệu quả. Doanh nghiệp nhà nước cũng phải đối mặt với rủi ro quản trị yếu, đầu tư sai, chi phí cao, xung đột mục tiêu và những nghĩa vụ tài chính có thể ảnh hưởng đến ngân sách.

IMF lưu ý rằng khó khăn tài chính của doanh nghiệp nhà nước có thể tạo ra rủi ro tài khóa thông qua trợ cấp, bảo lãnh, khoản vay không được hoàn trả hoặc nhu cầu bổ sung vốn. IMF khuyến nghị tăng cường giám sát, đánh giá sức khỏe tài chính và minh bạch những nghĩa vụ có thể ảnh hưởng đến ngân sách. [2]

Vì vậy, cần phân biệt ít nhất ba trường hợp.

Trường hợp thứ nhất là doanh nghiệp nhà nước thực hiện nhiệm vụ công ích có chi phí rõ ràng, được giao nhiệm vụ minh bạch và có cơ chế tài trợ phù hợp. Không thể chỉ nhìn lợi nhuận để đánh giá toàn bộ kết quả của doanh nghiệp này.

Trường hợp thứ hai là doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong lĩnh vực có thể cạnh tranh. Khi đó, cần xem xét năng suất, hiệu quả sử dụng vốn và mức độ bình đẳng trong tiếp cận nguồn lực.

Trường hợp thứ ba là doanh nghiệp được duy trì hoặc hỗ trợ kéo dài dù hoạt động kém hiệu quả mà không có kế hoạch tái cơ cấu đáng tin cậy. Đây là tình huống có thể tạo ra chi phí cơ hội lớn và làm suy yếu kỷ luật thị trường.

Đối với doanh nghiệp tư nhân, cũng cần áp dụng nguyên tắc tương tự. Sở hữu tư nhân không tự động đồng nghĩa với hiệu quả, đổi mới hay trách nhiệm xã hội. Doanh nghiệp tư nhân có thể tạo ra giá trị lớn, nhưng cũng có thể thất bại, lạm dụng vị thế hoặc gây thiệt hại.

Do đó, câu hỏi chính sách không nên chỉ là doanh nghiệp thuộc sở hữu nào. Cần hỏi doanh nghiệp thực hiện chức năng gì, có cạnh tranh công bằng không, có sử dụng hiệu quả nguồn lực không và ai chịu chi phí nếu hoạt động thất bại.

OECD, trong khảo sát kinh tế Việt Nam năm 2025, nhấn mạnh tầm quan trọng của cạnh tranh mạnh hơn và một sân chơi bình đẳng hơn giữa doanh nghiệp nhà nước với doanh nghiệp tư nhân để thúc đẩy năng suất. Đây là khuyến nghị chính sách cần được xem xét cùng bối cảnh thể chế và mục tiêu công của từng ngành, không phải bằng chứng rằng mọi doanh nghiệp nhà nước đều kém hiệu quả. [3]

X. Khi lợi ích công và lợi ích riêng xung đột

Trong nền kinh tế, lợi ích công và lợi ích riêng không nhất thiết đối lập. Doanh nghiệp có lợi nhuận khi đáp ứng tốt nhu cầu xã hội; người lao động có thu nhập khi đóng góp vào hoạt động sản xuất; Nhà nước có nguồn thu khi nền kinh tế phát triển.

Nhưng xung đột có thể xuất hiện khi một chủ thể tìm cách thu lợi bằng cách chuyển chi phí sang chủ thể khác.

Một doanh nghiệp có thể tăng lợi nhuận bằng cách giảm đầu tư an toàn lao động. Một nhà đầu tư có thể hưởng lợi từ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong khi cộng đồng phải chịu chi phí hạ tầng và môi trường. Một cơ quan công có thể ưu tiên một dự án vì lợi ích cục bộ mà không đánh giá đầy đủ chi phí cơ hội đối với ngân sách.

Cũng có thể xảy ra tình huống chính sách được thiết kế vì mục tiêu hợp lý nhưng trong quá trình thực thi, lợi ích của một nhóm nhỏ lại chi phối kết quả.

Để hạn chế những rủi ro này, cần có minh bạch, cạnh tranh, kiểm toán, công khai lợi ích liên quan, quy trình ra quyết định có thể kiểm tra và cơ chế khiếu nại hiệu quả.

Một nguyên tắc quan trọng là: quyền quyết định càng lớn, yêu cầu giải trình càng cao.

Điều đó áp dụng với cơ quan nhà nước, lãnh đạo doanh nghiệp, tổ chức tài chính và mọi chủ thể có khả năng gây ảnh hưởng lớn đến quyền lợi của người khác.

Minh bạch không bảo đảm mọi quyết định đều đúng. Nhưng thiếu minh bạch khiến việc phát hiện sai lầm, xác định trách nhiệm và sửa chữa trở nên khó khăn hơn.

XI. Phân định vai trò trong một số tình huống thực tế

Để thấy rõ sự khác biệt giữa các vai trò, hãy xem xét một số tình huống giả định.

Tình huống 1: Một ngành sản xuất trong nước khó cạnh tranh với hàng nhập khẩu

Nhà nước cần đánh giá nguyên nhân: năng suất thấp, chi phí logistics cao, thiếu công nghệ, tiêu chuẩn chất lượng yếu hay cạnh tranh không bình đẳng.

Thị trường cung cấp tín hiệu về giá, chất lượng và nhu cầu của khách hàng.

Doanh nghiệp phải cải tiến sản phẩm, quản trị, công nghệ hoặc lựa chọn phân khúc phù hợp.

Người lao động cần có cơ hội đào tạo lại nếu ngành nghề thay đổi.

Nếu ngành có ý nghĩa chiến lược, Nhà nước có thể cân nhắc hỗ trợ có mục tiêu và thời hạn. Nhưng hỗ trợ phải đi kèm tiêu chí kết quả; không nên duy trì vô thời hạn những hoạt động không có khả năng nâng năng lực cạnh tranh.

Tình huống 2: Một doanh nghiệp lớn có dấu hiệu độc quyền

Nhà nước cần đánh giá sức mạnh thị trường, hành vi hạn chế cạnh tranh và tác động đến người tiêu dùng.

Doanh nghiệp phải tuân thủ quy định cạnh tranh và không được dùng vị thế để gây tổn hại bất chính cho đối thủ hoặc khách hàng.

Người tiêu dùng cần được tiếp cận thông tin và cơ chế khiếu nại.

Nếu lĩnh vực có đặc điểm độc quyền tự nhiên, chẳng hạn một số mạng lưới hạ tầng, việc điều tiết có thể cần thiết ngay cả khi không thể tạo ra nhiều doanh nghiệp cạnh tranh song song.

Tình huống 3: Một doanh nghiệp mất khả năng thanh toán

Không phải mọi doanh nghiệp gặp khó khăn đều cần được cứu trợ.

Trước hết cần xác định nguyên nhân, mức độ ảnh hưởng đến người lao động, chủ nợ, khách hàng và hệ thống tài chính.

Nếu đây là thất bại kinh doanh thông thường, cơ chế tái cơ cấu hoặc phá sản có thể giúp giải phóng nguồn lực để sử dụng hiệu quả hơn.

Nếu doanh nghiệp cung cấp dịch vụ thiết yếu hoặc sự sụp đổ có nguy cơ gây hiệu ứng dây chuyền, Nhà nước có thể cần biện pháp đặc biệt. Nhưng mọi hỗ trợ cần xác định rõ mục tiêu, điều kiện, chi phí và trách nhiệm để tránh biến rủi ro tư nhân thành nghĩa vụ công không giới hạn.

Tình huống 4: AI thay thế một phần công việc

Doanh nghiệp có thể ứng dụng AI để nâng năng suất, nhưng cần đánh giá độ tin cậy, bảo mật dữ liệu và tác động đến tổ chức lao động.

Người lao động cần cơ hội tiếp cận đào tạo lại và chuyển đổi nghề.

Nhà nước cần cập nhật chính sách đào tạo, bảo vệ dữ liệu, cạnh tranh và an sinh phù hợp với sự thay đổi của thị trường lao động.

Thị trường sẽ tạo ra nhu cầu mới, nhưng không bảo đảm mọi người bị ảnh hưởng đều có thể chuyển đổi nhanh chóng hoặc với chi phí thấp. Vì vậy, cần có chính sách giúp người lao động thích nghi mà không ngăn cản việc ứng dụng công nghệ có ích.

Những tình huống này cho thấy không có một công thức can thiệp duy nhất cho mọi vấn đề. Phân định vai trò phải dựa trên đặc điểm cụ thể, chứng cứ và mục tiêu cần đạt.

XII. Việt Nam cần một Nhà nước mạnh về năng lực, bị giới hạn về quyền lực

Từ các phân tích trên, có thể xác định một nguyên tắc xuyên suốt:

Nhà nước mạnh về năng lực, bị giới hạn về quyền lực.

Mạnh về năng lực nghĩa là Nhà nước có thể xây dựng và thực thi chính sách có chất lượng, cung cấp dịch vụ công hiệu quả, thu thập dữ liệu đáng tin cậy, quản lý ngân sách, bảo vệ cạnh tranh và phản ứng kịp thời trước những rủi ro lớn.

Bị giới hạn về quyền lực nghĩa là việc sử dụng quyền lực công phải có căn cứ pháp luật, đúng thẩm quyền, minh bạch và có thể kiểm tra. Nhà nước không nên tùy tiện thay thế các quyết định kinh doanh hợp pháp bằng mệnh lệnh hành chính, cũng không nên tạo đặc quyền thiếu căn cứ cho một nhóm doanh nghiệp.

Hai vế này bổ sung cho nhau.

Một Nhà nước có quyền lực rộng nhưng năng lực yếu có thể tạo ra nhiều thủ tục mà không giải quyết được vấn đề. Một Nhà nước có năng lực hành chính nhưng thiếu cơ chế kiểm soát có thể thực hiện các quyết định nhanh chóng mà không bảo đảm tính công bằng hoặc khả năng sửa sai.

Ngược lại, một Nhà nước bị giới hạn bởi pháp luật nhưng có năng lực thực thi tốt có thể tạo môi trường để doanh nghiệp chủ động, người dân tin tưởng và thị trường vận hành ổn định.

Đối với Việt Nam, điều này đòi hỏi một số việc cụ thể.

Thứ nhất, chính sách phải có mục tiêu đo lường được, nhưng không biến mọi mục tiêu thành chỉ tiêu hành chính đơn giản.

Thứ hai, các quyết định phân bổ đất đai, tín dụng công, đầu tư công và ưu đãi cần có tiêu chí rõ ràng, minh bạch và có thể kiểm tra.

Thứ ba, cần nâng chất lượng đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành và đánh giá kết quả sau khi thực hiện.

Thứ tư, cần tăng khả năng tiếp cận thông tin, bảo vệ quyền lợi hợp pháp và tạo cơ chế để doanh nghiệp, người dân phản ánh những vấn đề trong quá trình thực thi.

Thứ năm, cần có khả năng chấm dứt hoặc điều chỉnh chính sách không hiệu quả, kể cả khi chính sách ấy từng được kỳ vọng cao.

Một Nhà nước mạnh không phải là Nhà nước không bao giờ sai. Đó là Nhà nước có khả năng phát hiện sai lầm, sửa sai và hạn chế việc sai lầm lặp lại.

XIII. Áp dụng khung nghiên cứu: Danh nghĩa – Kỳ vọng – Thực thi – Thực tế – Khoảng cách – Nguyên nhân – Tổn thất – Bài học

Đối với quan hệ giữa Nhà nước, thị trường, doanh nghiệp và người dân, khung nghiên cứu cần được triển khai như sau.

Danh nghĩa: Các văn bản pháp luật và chính sách quy định vai trò của từng chủ thể như thế nào? Quyền hạn và trách nhiệm được xác định ra sao?

Kỳ vọng: Cách phân công đó được cho là sẽ tạo ra hiệu quả gì? Những giả định nào về năng lực quản lý, cạnh tranh, hành vi doanh nghiệp và điều kiện thị trường được sử dụng?

Thực thi: Các quy định có được áp dụng nhất quán không? Cơ quan quản lý có đủ nguồn lực không? Doanh nghiệp có thực sự được cạnh tranh bình đẳng không? Người dân có thể sử dụng những cơ chế bảo vệ quyền lợi của mình không?

Thực tế: Cần xem xét các chỉ tiêu về chi phí tuân thủ, chất lượng dịch vụ công, mức độ cạnh tranh, hiệu quả đầu tư, năng suất doanh nghiệp, quyền lợi người lao động và khả năng giải quyết tranh chấp.

Khoảng cách: Khoảng cách nằm ở đâu giữa vai trò được quy định và kết quả thực tế? Có nhiệm vụ bị bỏ trống, chồng chéo hoặc bị thực hiện vượt quá giới hạn không?

Nguyên nhân: Có thể do thiết kế thể chế, thiếu năng lực thực thi, thông tin không đầy đủ, động lực sai lệch hoặc sự chi phối của lợi ích cục bộ. Cần kiểm chứng từng nguyên nhân bằng chứng cứ cụ thể.

Tổn thất: Nếu vai trò bị phân định sai, ai chịu chi phí? Người dân có thể mất cơ hội, doanh nghiệp phải gánh chi phí không cần thiết, ngân sách có thể chịu rủi ro hoặc nền kinh tế có thể sử dụng nguồn lực kém hiệu quả.

Bài học: Cần điều chỉnh quyền hạn, trách nhiệm, cơ chế giám sát hay công cụ chính sách nào? Có cần thay đổi quy định, cải thiện dữ liệu, tăng cạnh tranh hoặc thiết kế lại cơ chế tài trợ không?

Cách tiếp cận này giúp tránh hai kiểu kết luận giản đơn: mọi vấn đề đều do Nhà nước, hoặc mọi vấn đề đều do thị trường.

Trong thực tế, một kết quả kém có thể xuất phát từ nhiều nguyên nhân đồng thời. Chính sách có thể được thiết kế hợp lý nhưng thực thi yếu; doanh nghiệp có thể thiếu năng lực nhưng đồng thời chịu chi phí tuân thủ cao; thị trường có thể tạo ra động lực đổi mới nhưng bị méo mó bởi độc quyền hoặc thông tin bất cân xứng.

Nhiệm vụ của nghiên cứu là xác định mức độ đóng góp của từng nguyên nhân, không phải lựa chọn trước một đối tượng để quy trách nhiệm.

XIV. Góc nhìn Hưng Quốc Học: quốc gia mạnh khi các chủ thể cùng nâng năng lực

Từ góc nhìn Hưng Quốc Học, sức mạnh quốc gia không nằm ở việc một chủ thể kiểm soát mọi hoạt động, mà ở khả năng phối hợp giữa các thiết chế và con người để tạo ra giá trị lâu dài.

Dân Mạnh: Người dân có năng lực lao động, học tập, sáng tạo và lựa chọn; không bị xem đơn thuần là đối tượng quản lý hay nguồn lực sản xuất.

Quốc Trí: Nhà nước, doanh nghiệp và xã hội biết sử dụng tri thức, dữ liệu và phản hồi thực tế để điều chỉnh quyết định.

Quốc Tài: Doanh nghiệp có thể phát hiện, đào tạo và sử dụng nhân tài; người có năng lực có cơ hội phát triển mà không bị ràng buộc quá mức bởi những rào cản không liên quan đến hiệu quả.

Quốc Đức: Quyền lực và lợi ích đi cùng trách nhiệm; các chủ thể không được tùy tiện chuyển chi phí của mình sang người khác.

Quốc Sách: Chính sách được xây dựng trên căn cứ, được kiểm chứng bằng kết quả và có thể sửa đổi khi điều kiện thay đổi.

Quốc Cường: Nền kinh tế có khả năng duy trì những năng lực thiết yếu, thích ứng với biến động và hợp tác với thế giới mà không phụ thuộc hoàn toàn vào một nguồn lực duy nhất.

Quốc Khí: Người dân và doanh nhân có tinh thần chủ động, dám sáng tạo, dám chịu trách nhiệm và tin rằng nỗ lực hợp pháp có thể đem lại kết quả xứng đáng.

Theo cách nhìn này, Nhà nước mạnh không đồng nghĩa với việc xã hội yếu đi. Thị trường năng động không đồng nghĩa với việc Nhà nước phải rút khỏi mọi lĩnh vực. Doanh nghiệp thành công không có nghĩa người lao động phải chịu thiệt. Quyền tự do kinh doanh cũng không loại bỏ nghĩa vụ bảo vệ lợi ích chung.

Mục tiêu là tạo ra một trật tự trong đó mỗi chủ thể phát huy được năng lực của mình, đồng thời bị ràng buộc bởi những nguyên tắc bảo đảm quyền lợi hợp pháp của các chủ thể khác.

XV. Kết luận: không ai có thể thay thế tất cả

Một nền kinh tế phát triển cần Nhà nước có năng lực, thị trường có khả năng truyền tải thông tin, doanh nghiệp có động lực đổi mới và người dân có cơ hội phát triển.

Nếu Nhà nước làm thay quá nhiều, thông tin phân tán và sáng kiến xã hội có thể bị thu hẹp. Nếu Nhà nước buông lỏng trách nhiệm, độc quyền và những chi phí xã hội có thể bị bỏ mặc. Nếu doanh nghiệp không chịu trách nhiệm, lợi nhuận có thể được tạo ra bằng cách chuyển tổn thất sang người khác. Nếu người dân thiếu quyền lựa chọn và cơ hội nâng năng lực, họ khó trở thành chủ thể thực sự của phát triển.

Vì vậy, câu hỏi căn bản không phải là ai phải nắm toàn bộ nền kinh tế, mà là ai có trách nhiệm đối với từng nhiệm vụ, ai có quyền quyết định, ai được hưởng lợi và ai phải chịu chi phí khi quyết định thất bại.

Một hệ thống kinh tế tốt không loại bỏ mọi sai lầm. Nó làm cho sai lầm dễ được phát hiện hơn, chi phí sai lầm không bị che giấu và cơ chế sửa sai có thể vận hành.

Đối với Việt Nam, mục tiêu không nên chỉ là tạo ra một bộ máy quản lý lớn hơn, một khu vực doanh nghiệp lớn hơn hay một thị trường rộng hơn. Mục tiêu là xây dựng một nền kinh tế trong đó các thiết chế có năng lực thực hiện đúng chức năng, doanh nghiệp có thể cạnh tranh bằng hiệu quả, người lao động có cơ hội nâng cao năng lực và thành quả phát triển được chuyển hóa thành sức mạnh lâu dài của quốc gia.

Từ đây, chúng ta đến với câu hỏi trung tâm của toàn bộ cuốn sách: Tăng trưởng kinh tế cuối cùng phục vụ ai, và ai thực sự được hưởng lợi từ thành quả tăng trưởng?

Đó là nội dung của Chương VI.

Hoàng Phong Nhã 

---

TÀI LIỆU THAM KHẢO

[1] Hayek, F. A. (1945). “The Use of Knowledge in Society.” The American Economic Review, 35(4), 519–530. Bài nghiên cứu về tri thức phân tán, cơ chế giá và giới hạn của việc tập trung hóa quyết định kinh tế.
https://www.econlib.org/library/Essays/hykKnw.html

[2] Baum, A., Medas, P. A., Soler, A., & Sy, M. (2020). Managing Fiscal Risks from State-Owned Enterprises. IMF Working Paper 2020/213. Phân tích rủi ro tài khóa liên quan đến doanh nghiệp nhà nước và các công cụ giám sát, đánh giá sức khỏe tài chính.
https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2020/09/25/Managing-Fiscal-Risks-from-State-Owned-Enterprises-49773

[3] OECD (2025). OECD Economic Surveys: Viet Nam 2025. OECD Publishing. Báo cáo về cải cách thể chế, cạnh tranh, năng suất, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân và liên kết giữa doanh nghiệp FDI với nền kinh tế trong nước.
https://doi.org/10.1787/fb37254b-en

[4] World Bank. Worldwide Governance Indicators. Bộ chỉ số tham khảo về các khía cạnh quản trị, bao gồm hiệu quả chính phủ, chất lượng điều tiết, pháp quyền và kiểm soát tham nhũng. Các chỉ số này có giới hạn phương pháp và không nên được sử dụng như bằng chứng duy nhất để kết luận về chất lượng quản trị của một quốc gia.
https://www.worldbank.org/en/publication/worldwide-governance-indicators

[5] International Monetary Fund (2021). How to Assess Fiscal Risks from State-Owned Enterprises: Benchmarking and Stress Testing. IMF How To Notes. Hướng dẫn đánh giá rủi ro tài chính của doanh nghiệp nhà nước và tác động tiềm tàng đến ngân sách.
https://www.imf.org/en/Publications/Fiscal-Affairs-Department-How-To-Notes/Issues/2021/08/18/How-to-Assess-Fiscal-Risks-from-State-Owned-Enterprises-Benchmarking-and-Stress-Testing-463616

Lưu ý phương pháp: Những phân tích trong chương này trình bày nguyên tắc thể chế và các giả thuyết cần kiểm chứng, không khẳng định mọi cơ quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân hoặc thị trường đều có cùng đặc điểm. Khi đánh giá một lĩnh vực cụ thể tại Việt Nam, cần bổ sung quy định pháp luật có liên quan, số liệu thực thi, báo cáo tài chính, dữ liệu cạnh tranh và bằng chứng về kết quả thực tế.

Posted in: ĐỐI THOẠI VỚI KINH TẾ VIỆT NAM